预算管理视角下的事业单位内控建设思考

徐 蓉 南京市人才服务中心

事业单位内部开展的预算管理工作是涵盖预算编制、执行、监督以及决算各个环节的，是对事业单位内预算活动的全过程的动态管理，在这个过程中必然涉及事业单位的管理层、业务部门以及财务部门，所以预算管理工作也是事业单位资金管理工作的重要组成之一。而内控的工作成效重点依靠预算管理来实现，预算管理的质量会影响内控制度在事业单位内所产生的成效。

一、事业单位预算管理与内控的关系

一方面，预算管理能够对事业单位的内部风险起到较好的控制作用，有效降低行政事业运营过程中的经济风险。预算管理在事业单位财务管理工作中是较为关键的一项，不仅能够对经济性事务进行全过程的约束控制，还能保证事业单位内部的每个员工明确管理服务工作目标，进而实现事业单位的整体目标。预算管理通过提高事业单位的工作落实水平，对内部控制工作起到了推动作用。另一方面，事业单位的内控工作需要以预算管理作为工作的基础对内控体系进行改善，为了真正发挥预算管理的效用，必须在内控体系发挥职责分工和授权功能的前提下，对预算管理过程中各环节的潜在风险进行防范，最大程度地提高资金利用效率，为事业单位实现运营经济目标提供保证[1]。

二、预算管理下事业单位内控建设现状

(一)预算管理与内控建设工作混淆

预算管理是经济风险估测的重要手段，这就要求单位确保预算管理工作各个环节之间应达成互不干扰但是彼此制约的工作状态。由于部分单位误判财务部门的工作范畴，错将财务部门作为主体进行内控建设，忽略了全面的、制衡实行内控的原则，单位整体性重视程度不高，必然会导致内控建设工作推进不顺利。另外，内控建设工作的展开必须建立在明确内控制度的基础上，否则会出现对内控工作的认识不到位、忽视内控的作用、对内控建设的主体认识错误等问题，导致事业单位无法实现进一步的内控建设。

(二)内控作用发挥程度低

合格的内控工作应该能够使预算管理中对预算进行编制、调整、执行的部分得到有效控制，而目前部分事业单位内控的效用无法发挥出来，主要是因为部分单位内控工作落实不彻底、工作不及时，以至于预算执行问题频出无法有效控制资金执行，内控管理的不当使预算调整和执行环节出现差错，执行反馈信息不完整也会影响数据的真实度。

(三)内控信息化建设程度低

事业单位的运营离不开预算管理系统的支持，将内控管理进行数字化转型是进一步发展建设内控的难点。首先，大部分内控体系组建时间不长，管理人员知识储备和技术水平有限是制约信息系统优化的重要因素；其次，为保证信息系统的功能完善性，工作人员在业务水平方面需要适当提高，其中包括对各类信息技术、装置的运用，尤其要求工作人员对内控系统的认知达到一定水平。人员素质是一方面，另一方面信息化设备和技术与内控工作的融合度也是实现内控系统信息化的关键；最后，财务管理网络能否对单位进行全面性的覆盖也是至关重要的，单机运作的信息系统会使得信息的交流传达出现误差，极易发生信息不对称导致的财务与资产部门之间对账困难的情况，也会导致财务与业务部门之间预算执行反馈工作效率低下[2]。

(四)内控管理意识薄弱

部分事业单位高层专权的现象严重，导致其不重视企业的合规管理与内控体系建设，由于其大权独揽，导致单位的决策朝令夕改，其他部门的职能分工不清，对于内控管理只是进行表面上的应付糊弄，由于部门职责不明，内部控制缺乏其他部门的紧密配合，最后名存实亡。单位领导人的风险管理意识薄弱，导致单位无法彻底落实内控体系建设，很容易导致预算管理工作出现问题，给预算管理带来困扰。

三、预算管理下加强事业单位内控的措施

(一)营造内控环境

营造有益于推进内控建设的单位环境，就能够在单位内部实行内控管理，这就要求单位在进行内控建设时应遵循全面、重要、客观、规范四个原则，为事业单位构建全单位覆盖的、主次分明的、实事求是的、统一标准的内控体系，营造健康的单位内控环境。另外，单位要构建运行规范、工作效率较高的内控体系就要将数字化信息系统作为内控建设的手段之一，保证事业单位真正将内控管理工作落实到单位内部。通过适当运用信息技术升级信息系统，并利用信息系统达成内控管理的需求，将内控工作从理念、流程到措施都进行数字化的改造，智能化监督事业单位的业务活动，减少内控执行的人为干扰，提高内控制度的落实效率。

(二)建立内控机构

首先，根据《会计法》可知，需要对事业单位财务和会计工作进行责任的主体，其职责就是对单位的内控制度进行评估，事业单位需促使责任主体明确责任内容，使责任主体重视内控建设进而担负起建设内控体系的责任；其次，由完善的内控机构主导内控体系的搭建是更加有效的体系搭建方式，这样做有助于相关人员明确自身职责，加强建设内控的意识；最后，为了实现单位内部内控的普及推广，就要积极号召事业单位的全体员工参与建设内控，摒弃内控只与财务部门相关联的落后思想，培养事业单位全体员工执行内控的工作习惯，重点鼓励业务部门参与内控建设，将内控渗透进业务、财务等各个部门的日常工作之中[3]。

(三)完善内控制度

想要完善内控管理工作的制度首先就要加大力度重视内控制度，要求单位的负责人提高对内控的认知程度，主动了解国家发布的关于内控制度的文件和规章，引导员工对内控制度进行学习，让员工树立建立并维护内控制度的意识。事业单位内部应大力宣传内控理念，通过舆论氛围的营造和观念的宣传增强内控建设的规范性，保证内控制度能够顺利运行；其次，事业单位应通过建立健全各项工作的管理制度，来加强对预算和收入管理活动的控制，同时与廉政防控方面的工作相结合，构建单位统一管控体系，并将预算、收支、采购等业务以及资产和项目等管理活动都作为管控对象进行统一管理，将不同业务之间的对接由业务交叉工作来完成，搭建涵盖单位全部门的动态内控机制，资金的使用安全性和使用效益都得到大幅度地提高；最后，由于大多数事业单位资金都来源于上级审批，所以单位的资金意识迟钝，致使单位财务风险管理制度落后，只有改革资金制度才能破解当前困境。这就要求单位要安排知识储备丰富、技术过硬的人员对财务风险进行分析和预警，也要制定规范的资金管理制度，对资金申请、审批以及下拨活动进行约束，重大资金审批事项要进行多人商讨表决。在建设内控体系制度时需要加强工作流程图的绘制，确保每一位员工都可以了解内控体系并积极参与内部控制，还需要保证各项制度的完整性与系统性，方便企业的制度化管理。

(四)发挥内控作用

事业单位想要尽可能地发挥内控的作用，就要将预算管理的工作水平提升上去。根据单位的实际情况要对预算编制进行升级改造，细化项目以提高预算管理的科学性，提高内控工作与预算管理的针对性，进而提高单位内控工作实效性。在预算业务开展过程中，做好预算编制、执行、决算管理和绩效管理等环节流程梳理，完成风险点查找，加强控制设计。在预算编制阶段，按照流程开展逐级审批工作，而在预算执行阶段，符合指标的可以正常进入审批流程，出现指标超预算情况需要调整程序。针对虚报资产等风险点，应结合财政资产系统，将资产系统和预算系统进行对比审核，超出资产系统核定标准的资产配置将无法进行预算资金安排。对于大额或者重大资金项目，在预算编制过程中，将预算系统和绩效评价系统进行对接，进行事前、事中、事后的绩效跟踪评价，通过绩效评价获得反馈，为后续预算调整和开展监督管理活动提供依据。

在预算收入编制过程中，风险集中在非税收入挪用、隐瞒应缴收入等方面，可以通过对比近三年非税收入总额、核查非税收入项目有无增减、定期检查往来账等途径防控等措施进行防控。对于支出部分，分为审批、控制、核算等多个环节，需要重点预防乱列支出、虚假票据套取等多个风险点，由财务部门和支出申请部门共同负责采取审核单据、逐级审批等多重防控措施，充分发挥单位内控制度作用。

(五)创新内控机制

社会经济水平的不断提高使得事业单位的内控制度水平也随之不断提升，在事业单位内部建设完善有效的内控体系是顺应社会发展趋势的表现。事业单位跟随时代脚步发展过程中，也会面临各种各样的挑战，将内控制度落实到事业单位的各项工作中是一个动态的行为，而内控制度能在事业单位各项工作中发挥多少作用是不确定的，其作用程度会随着外部环境的变化而变化。想要保持内控制度的运行稳定性，就要对其制度内容进行不断创新，保证其规范性和科学性符合实际需求，使内控制度真正成为推动事业单位发展的动力。另外，为了促进单位内控信息的公开透明，单位相关部门应根据实际情况建立内控工作的报告制度，要求内控工作人员对自我进行评价，且将内控报告作为部门决算和财务报告的参考内容之一，通过信息公开制度的建立，督促内控运作更加规范科学，发挥信息公开制度对内控的监督作用。

(六)加强人员培训

内控制度的建立和执行离不开高素质人员的支持，只有参与内控制度建设的人员专业性够强，才能将内控制度真正落实到工作中去。这要求单位相关部门要全方面宣传内控制度，在单位内部普及先进做法和优秀经验，使全体职工自觉提高权力义务意识，规范权力运行秩序。不仅如此，单位领导要加大对人才培养的重视程度，为单位内部组建一支知识丰富、责任感强、业务能力水平高的专业人才队伍提供必要帮助，保证其在充分了解内控制度的前提下，掌控内控制度的建设。事业单位的管理层人员应承担起主导责任，组织召开以内控建设为主题的会议，鼓励专业人才以及单位全体员工就内控建设话题进行交流讨论、知识共享，努力为专业人员推进内控建设营造有利环境，帮助其能够心无旁骛地投入内控建设工作中去，保证内控制度的建立工作和内控制度的执行工作能够在事业单位内有序展开，为推进事业单位内控工作营造有利环境。单位可以采取内部推优的方式，推选出综合能力较高或专业性较强的人才，加强内部培养，建设出一支对单位环境适应度较高、理解内部控制、熟悉预算管理、能够剖析国家战略思想以及规划未来布局的专业团队，让专业的人才融入单位的管理组织。

(七)构建信息体系

要想在预算管理下将事业单位的内控体系建设起来，信息体系的建设必不可少。首先，单位需要建立信息共享中心，将各个部门的信息进行汇总和存储方便工作需要时进行分析，再借助共享平台发布信息，完成单位内外部的建设。内部建设需要实现单位内控部门与其他部门之间的紧密联系，还需要加强各个部门之间和员工与部门之间稳定的信息沟通。外部建设需要实现单位与政府、市场以及合作伙伴之间的信息交流，有效地帮助单位进行信息共享。其次，单位需要设计好相应的组织架构，制定好管理制度，结合企业经营的实际情况，将各种组织体系以及规章制度纳入信息管理系统之中。在具体实施的过程中，要注意及时更新和完善相关制度，确保其符合单位发展需求。单位还需要及时将国家颁发的相关法律法规以及各项经营政策纳入信息系统，让全体员工参与内控体系的建设，保持单位经营理念的先进性。最后，单位还需要应用先进的信息技术和设备支撑实际工作的开展，例如预警系统。单位所应用的信息化程序需要符合事业单位预算管理的需求，同时需要保证其运行的高效性、与单位其他程序的协调性、适合单位统一管理的系统性以及规范性等特点。因此事业单位在构建信息体系时应当秉持着简单、便捷并且严谨、有效的原则。

(八)提高管理意识

严格的管理是事业单位在竞争中的坚实后盾，虽然目前有部分单位的管理意识较为薄弱，但是只要学习现代化的管理体系，借助信息化的手段，坚持依法管理，就能够借助法律的权威帮助事业单位在预算管理下对内控建设从严管理。只有提高单位领导人的正确管理意识，从严管理单位内部，才能够保障单位在预算管理的各个环节都能够拥有高效的执行力，确保每一项制度都能够彻底落实，进而推进单位的综合管理，增强单位的凝聚力，提高预算管理的效率。单位领导人必须要充分意识到内部控制的重要性，明确划分各个部门的职能以及各个工作岗位的权限，避免职能交叉导致人力资源的浪费，权力集中于某个员工导致预算管理工作开展困难以及领导人大权独揽导致单位内部权责缺失等等问题。只有单位的管理意识跟上社会发展的步伐，将内控建设完美融入预算管理之中，才能形成各司其职、相互制约与协调的工作机制。对建立好的内控制度体系加强管理，避免制度虚化导致管理的意义缺失。

四、结语

综上所述，事业单位不仅要明确预算管理和内控建设的关系，还要明确现阶段事业单位内控建设存在的不足，正确面对这些不足，并开拓解决思路，研究相应的对策，除了要加强信息系统的建设，为内控建设营造理想环境以外，还要在单位内部组建专门的机构承担内控建设的牵头责任。不仅如此，健全的内控制度能够提升单位内各项业务的工作效果，充分发挥内控制度的作用也能保证预算管理工作各个环节的工作人员明确责任义务，最后，为保持事业单位与时代的一致性，需要事业单位不断挖掘内控制度的发展新道路，培养专业人才，确保内控制度能够不断迸发活力，为事业单位的长远发展提供支持。■