关于部门预算管理绩效综合评价指标体系的研究

刘亚南 山东省国土空间规划院(山东省自然资源和不动产登记中心)

我国现在正处于经济社会的转型期，部门预算管理正逐步走向正规，预算编制人员慢慢地树立起了“无预算不支出”的管理思路，部门以预算管理作为一个有效的切入点，选用不同的层面进行不断的调整，并与其它各项管理活动的开展形成密切的关联。但不可否认的是，预算管理在实施过程中，存在着资金执行效益不高、预算意识有待加强、预算内容不够细化等问题。为使预算管理能够更加规范、科学、高效，全国逐步开始推行部门预算管理绩效综合评价指标体系，真正将预算管理提高到一个更高的水平。

一、当前预算管理绩效管理存在的问题

当前，部门预算管理的地位和作用越来越突出，成为统筹部门收支、降低廉政风险、增强部门管理能力的重要举措，对于内部控制建设、资金管理等具有重要的作用。但目前来说，部门预算管理还存在着审核监管力度不够、管理意识有待提高、科学化水平不足等问题。

(一)部门预算管理缺乏有效的审核监管

当前，预算管理正慢慢成熟，流程和体系也不断健全，但预算绩效管理的审核监管始终是很多部门存在的短板，很多部门为了提速，对预算缺少必要的监督，甚至不需要部门集体讨论就通过。如H大学在日常管理中，存在以学院名义，获取销售收入的情况，在2019年部门预算编报过程中，按照以往的经验，未将此部分经费列入部门预算进行细化支出，也未上会集体讨论，就由财务部门上报，造成当年预算编制不完整，审计部门针对这一情况进行了调查，发现H大学没有独立的预算监管部门，也未能通过集体讨论的形式，对预算编制的完整性进行准确的把关，造成预算申报出现遗漏的情况。

(二)部门预算管理意识不高

预算管理意识，是衡量一个部门预算管理能力和水平的重要标准。当前，随着预算管理的不断推进，预算编制人员的预算管理理念有了很大的进步和提升，但不可否认，在预算管理意识方面，依旧还存在着一些问题需要改进和提高。如J省林业规划院在预算项目库的编报过程中，就存在着所录入项目信息不完整，缺少必要的政策依据；人员信息不完整，部分内容与实际情况存在偏差；会议费和培训费均超出上年的支出标准等情况。这些问题均反映出了部门预算编制人员的预算管理意识还存在着很大的欠缺，未能充分重视预算的重要性，造成在预算绩效管理的一些环节存在纰漏。

(三)部门预算绩效管理的科学化水平有待提高

当前，部门预算管理日益规范，预算管理的科学化水平高低决定着部门管理能力的强弱。但很多部门存在预算编制质量不高、绩效管理不合理、政府采购管理欠缺、资产管理不够重视、预决算公开情况不到位等情况，严重影响了部门的预算管理质量，具体体现在：

1.部门预算编制质量不高

部门预算编制的质量决定着部门一年的支出情况，H县在编报2020年预算时，未按照规定的时间提报预算，影响了人大的审议进度和资金拨付时间，同时，在预算的编报过程中，遗漏一项25万元的项目经费，影响了H县当年的预算支出。

2.绩效管理不合理

P中学项目支出绩效目标编报不合理，绩效目标申报表缺少效益指标，而且可量化指标低于50%，2019年有部分项目未能开展绩效自评和绩效监控，绩效自评和绩效监控的覆盖率低于100%，而且，被财政部门抽查的重点绩效评价项目，评分为73分，分值过低，这些都反映出P中学在绩效管理方面存在疏漏。

3.政府采购管理欠缺

A市某医院2019年初政府采购编制金额6 500万元，年中追加政府采购4 530万元，政府采购预算编制率(年初政府采购预算金额/(全年政府采购预算金额-年中追加的特殊项目政府采购预算金额)×100%)为58%，政府采购年初编制不准确，年中追加较多，反映出政府采购的管理存在问题。

4.资产管理不够重视

某国有企业2018年开展的资产清查报告显示，账面实有一体机260台，实际盘点数为204台，账面数大于实有数；2020年9月未按照财政部门的要求，按时上报资产月报；而且没有独立和完善的资产管理制度，反映出部门在资产管理方面不够重视，未能将资产管理摆在足够高的位置。

5.预决算公开情况不到位

预决算公开是反映政府活动的重要手段，是构建阳光政府的需要，是财政的核心特征，更是公民知情权的具体表现和部门管理的内在要求。P市某税务部门2020年未能按照财政部门的时限，对需要公开的预决算内容进行及时的公开，在及时性、全面性、完整性等方面存在问题。

二、部门预算管理绩效综合评价指标体系的内涵

正是因为部门预算管理存在着上述问题，迫切需要推进部门预算管理绩效综合评价指标体系。部门预算管理绩效综合评价指标体系是以财政部门作为评价主体，评价范围涵盖与省级财政有直接预算缴拨关系的所有机关、团体及组织。指标体系内容涉及预决算的信息公开、预算绩效、预算的编报和执行、政府采购等，部分省份还按照具体情况，设置了改革创新加分项等内容。

三、部门预算管理绩效综合评价指标体系的基本原则

(一)全面覆盖，突出重点

为确保评价的结果能够全方位地反映出部门在资金使用中存在的问题，指标要涵盖部门的所有资金，指标的设定要全面、明确、有代表性地反映出资金的核心产出以及具体效果，同时还要力求做到精简准确、突出重点。

(二)共建共享，动态调整

该评价指标体系由财政部门与行业主管部门共同建设，但对于指标的管理，不能僵化，搞一刀切，要根据不同部门的具体政策、制度、行业特点等内容及时做出修正和更新。

(三)客观实用，科学分类

评价指标的信息主要来源于各部门的实际工作应用，根据不同预算支出对象的特点，以可量化指标为主，结合一定程度的定性指标，按照省级专项资金进行分类，科学地设置绩效标准，使评价指标做到采集方便、衡量准确、操作可行。

(四)依据充分，衔接匹配

评价指标和标准要严格遵照国家的具体政策和相关的法规制定，结合不同部门的职责和战略规划，反映各行业领域主管部门核心履职成效，真正做到依据充分，衔接匹配。

四、部门预算管理绩效综合评价指标体系的重要性

部门预算管理绩效综合评价指标体系不仅仅是推进部门预算资金执行的硬性指标，更是深化部门预算管理运行的强有力措施，能够有力地提高部门绩效评价工作的科学化水平，对落实强化部门的绩效责任具有重要作用。

(一)有利于衡量被评价对象的绩效情况

部门预算管理的情况，需要有一个健全的指标体系进行衡量和把控，部门预算管理绩效综合评价指标体系充分利用综合评分法，把种种评价指标结合起来，建立了一套完善健全的指标评价体系，对部门的预算管理具体情况进行打分，能够更好地反映出被评价对象的绩效全貌，便于进行横向和纵向的比较分析。

(二)有利于提高绩效评价工作的科学化水平

绩效评价的每一个流程和环节，都需要准确、科学、全面，才能提高部门预算管理的质量。部门预算管理绩效综合评价指标体系的设计有充足的科学理论作为支撑，具有严密的内在逻辑联系，同时结合运用了许多数理统计分析方法、大量的管理数据和业务数据，形成绩效评价结果，可以比较科学地分析出被评价对象的综合绩效情况。

(三)有利于强化部门的绩效责任

该评价指标体系能够对部门的预算管理起到强有力的督促和监管，使部门不断完善自身的职责体系，提高绩效评价的专业化能力，加强和改进部门主体责任，提高部门人员的职责意识，对完善部门绩效管理方面具有建设性作用。

(四)有利于提高财政资金的使用效益

预算管理绩效综合评价指标体系的建立可以充分地提高部门财政资金使用的规范性，督促各部门严格遵守预算管理各项规定、做好部门预算的各个环节、完善政采的流程、做到预决算信息的公开透明等等，将资金的使用规范化、高效化、透明化，真正确保财政资金不浪费。

五、推进部门预算管理绩效综合评价指标体系的具体措施

通过评价指标体系的建立，可以全面反映部门的绩效情况、提高绩效评价工作的科学化水平、强化部门的绩效责任和财政资金的使用。因此部门应努力提高绩效管理的意识，将部门的职责分工落实到实处，健全完善绩效评价的指标，做好绩效评价审核监管，加强预算绩效评价的分析。

(一)提高绩效管理意识

第一，做好绩效与考核的双挂钩。部门以绩效评价作为考核工作的重点，形成以绩效评价流程与方法为核心的考核工作方式，逐步让部门职工意识到部门绩效管理的重要性。在推进部门预算管理绩效评价指标体系过程中，配合及推动绩效的考评开展，绩效结果将反映到部门职工的考核中，促使部门职工更多地关注绩效评价结果并主动推进预算工作的有序进行。

第二，做好部门绩效管理的培训。邀请财政部门负责绩效管理的专家，结合最新的预算管理的制度和政策，面向部门全体人员开展绩效管理的培训，强化部门职工的预算绩效管理意识。

(二)强化部门职责分工

岗位职责明晰规范，则职工对承担的责任也会清楚明了，压力也会准确无误地传导到个人，避免出现执行不力的情况。推进预算管理综合评价指标体系建设，需要完善岗位职责分工，将每一条每一项细则与职责分工紧密结合，谁扣分、谁负责，提高部门职工的重视程度，同时也能切实绷紧部门预算管理的神经。

(三)健全绩效评价指标

绩效评价的指标应当根据每个部门的不同工作内容，进行不同的设置，将绩效评价的指标设置与部门的具体情况相结合，不搞一刀切，确保制定绩效评价指标能够适合本部门的评价需要。部门应当结合自身的职责，在参考其他领域的指标评价体系的基础上，广泛征求部门内部的意见和建议，确保制定的体系能够接地气，能够在推行过程中准确、合理、高效地反映出本部门的预算管理情况。

财政部门也应当统一规划和部署，对绩效指标体系的建设要求、基本框架等做出相对明确的规定，把握绩效指标体系建设计划的进度，牵头制定共性的绩效指标体系，并对各部门报送的个性化绩效指标的规范性、完整性进行把关，保证绩效指标的质量。

(四)做好绩效评价审核监管

1.内部监管

一是成立内部监管部门。在绩效评价的具体流程管理中，强化绩效评价审核监管，体现全过程、全员监督的基本要求，不断突出内部监管部门工作的地位，成立独立的内设机构。内设机构应具体负责绩效评价的指标执行情况，按月或按季度，针对指标内容出具书面报告或报表，督促指标执行不力的职工加强预算管理，上下形成合力，严格做好管控。

二是完善内部监管制度。第一，紧抓内控要点制定配套制度。围绕预算管理绩效综合评价指标的内容制定制度，保障制度建设具有渗透性、时效性、可行性。第二，从宏观视角着眼制定制度。立足国家预算管理绩效评价的法律法规，在制度的建设中体现国家对绩效管理的宏观把控。第三，以凸显绩效管理的理念为导向推行制度。结合实际发挥绩效防错防弊、及时发现疏漏、提供管理意见等优势，通过制度建设将预算绩效管理与部门整体运营关联在一起，时刻反映部门的整体发展动态，更好地对绩效管理起到监控作用。

2.外部监管

一是主管部门监管。主管部门应当招聘一些经验丰富的专业人才，成立专业的队伍，针对预算绩效管理，结合指标体系定期对下属部门进行监督指导，对下属部门的预算管理预打分，对预算管理不理想的下属部门进行通报批评。

二是财政部门监管。财政部门作为绩效评价指标体系的主要制定者，也应该是体系实行的监督者，针对不同部门的预算管理情况，定期抽查和调度，结合具体情况和结果，做出综合评价，对预算管理不够理想的部门，适当压减次年的预算资金。

(五)切实加强预算绩效评价的分析

部门应当坚持翔实、精准、科学的基本原则，不断强化预算绩效评价的分析控制力度，不能只看评分，而要更多地关注评价过程中存在的问题，对于失分项尤其应该投入更多的精力，组织人员重点分析原因，并制定具体的解决措施。部门预算管理人员及执行人员要树立高度的职责意识，针对部门预算管理绩效综合评价指标体系执行过程中发现的不足之处，予以认真分析，并找到问题的根本原因，结合部门的具体实际，尽快制定解决方案。

六、结语

为加快建立全方位、全覆盖、全过程预算绩效管理体系，本文结合当前部门预算管理的具体实际，主要研究部门预算管理绩效综合评价指标体系，阐述了综合评价指标体系的具体内涵、原则及意义，并就如何改进和完善提出具体措施，希望部门预算管理绩效综合评价指标体系在实行过程中能够真正防范部门的风险，提高部门的综合管理水平。■