非税收入的发展与现状

李 爽

（聊城大学商学院，山东 聊城 252000）

1 非税收入的形成

1.1 预算外资金阶段

新中国成立之初，非税收入以“预算外资金”的形式存在。以预算外资金方式存在的非税收入主要经历了以下几个阶段。第一阶段：1950—1957 年预算外资金初步形成阶段。第二阶段：1958—1993 年预算外资金规模发展阶段。1986 年，国务院发布《关于加强预算外资金管理的通知》（国发〔1986〕44 号），对预算外资金的内涵、涉及的收入项目、管理制度等方面作出明确具体的规定。这期间预算外资金规模快速增长，分配方式上呈现出无序化特征。第三阶段：1993—2010 年，国家对预算外资金管理日益加强，逐步将预算外项目纳入预算体制进行管理。1993 年，财政部出台《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》（中办发〔1993〕19 号），预算外资金中的原先一部分行政收费项目、罚没收入项目转移至预算内进行管理［1］。1996 年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29 号）出台，预算外资金开始实行“收支两条线”管理方法［2］。2010 年，财政部发布《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预〔2010〕88 号），要求自2011 年1 月1 日起将不含教育收费在内的所有预算外资金都纳入财政预算内管理［3］。至此，“预算外资金”这一概念彻底退出我国政府财政预算管理系统。

1.2 非税收入形成阶段

2001 年，在《财政部 中国人民银行关于印发〈财政国库管理制度改革试点方案〉的通知》（财库〔2001〕24 号）中，“预算外资金”被“非税收入”代替，“非税收入”这一概念第一次被正式公开提出［4］。非税收入理念正式提出使地方政府财政管理系统脱离预算内与预算外框架的限制，政府财政收入划分结构开始转向收入来源角度。依据2003 年《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》（财综〔2003〕29 号），非税收入开始得到初步明确定义，指出非税收入是中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的［3］。在界定非税收入之后，2002 年中央预决算执行情况的报告中就提出要切实加强对非税收入涵盖的各种项目的征收管理。2004 年，《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53 号）出台，丰富了非税收入内涵，对非税收入范围作出细化规定［3］：政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。自此以后，非税收入有了正式规范文件，并以财政收入的形式纳入财政预算管理系统。

2 非税收入的发展

在非税收入概念、征收范围得到具体规定后，非税收入迎来进一步优化发展。根据2014 年出台的《财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知》（财预〔2014〕368 号），一般公共预算内非税收入自2015 年起增加11 项政府性基金收入项目［5］。2016 年《财政部关于印发<政府非税收入管理办法>的通知》（财税〔2016〕33 号）中，非税收入范围又得到了一次扩大，特许经营收入、中央银行收入及其他非税收入开始被列入非税收入管理［6］。自党的十八大以后，中央不断出台降低企业成本、优化经济发展环境等方面的措施。

除此以外，非税收入管理的数字信息技术水平也有所提高。2021 年财政部出台《关于开展电子非税收入一般缴款书试点的通知》（财库〔2021〕31 号），提出在中央部门与单位开展电子缴款书试点，落实非税收入“收缴放管服”深化改革进程，以期加强对非税收入缴款的监管，提高非税收入管理工作效率。具体来看，电子缴款书通过非税收入收缴管理系统进行管理，其基本要素包括缴款码、执收单位编码、执收单位名称等。非税收入电子缴款有利于实现非税收入全程管控，是现代信息技术与财税领域相结合的产物，将大大降低社会成本、规费非税收入管理。

3 非税收入的现状

3.1 增长无序，收入规模过大

根据国家统计局数据，从增长速度上看，全国层面非税收入规模增速从2012 年的17.7%降至2016 年的-3.49%，又增至2019 年的20.7%；从绝对规模上看，非税收入从2012 年的16 639.24 亿元增至2019 年的32 389.62 亿元，近乎翻了1 倍。地级层面，非税收入规模增速则从2012 年的20.27%降至2014年的10.69%，从2015 年的21.53%降至2018 年的-3.72%，2019年增加至9.80%；从绝对规模上看，非税收入从2012 年的11 440.37 亿元增加至2019 年的24 100.48 亿元，翻了1 倍以上。

从非税收入结构上看，从2012 年至2019 年，地方财政专项收入占地方非税收入的比重从2012 年的20.5%升至2015 年的32.52%，降至2019 年的28.42%，平均增速达到15.33%；行政事业性收费从2012 年的30.54%降至2019 年的14.45%，平均增速-0.04%；罚没收入从2012 年的11.04%增至2019 年的12.15%，平均增速11.29%；地方财政国有资本经营收入从2012年的9.71%增至2019 年的4.40%，平均增速11.52%；地方财政国有资源（资产）有偿使用收入从2012 年的19.92%增至2019年的30.47%，平均增速20.61%。

3.2 缺乏完善的法律法规，财政透明度较低

目前，立足于我国非税收入管理的相关法律法规只有一个部门规章，更高位阶的法律相对不足。其中，针对政府性基金和行政事业性收费的立法权隶属于各个地区，并且还归属于不同的政府部门。这些项目由于具有专款专用性质，法律层级相对较低。除此以外，地方非税收入的财政透明度较低，公开内容不够广、详细程度比较低，地方统计数据中仅有大类数据，缺乏更加详尽、细化的数据。某些省份政府性基金与国有资本经营收入数据披露不全，省级以下层面数据更是难以获得，导致社会公众无法对非税收入的征收、使用以及预决算情况进行有效监督。因此，对非税收入的监督主要来自财政部门及审计部门，但由于非税收入的属地管理与特定部门专款专用特征，非税收入与部门利益紧密结合，进而导致这些监督较为薄弱，难以真正发挥作用。

3.3 非税管理系统混乱，管理效率低

非税收入管理系统从预算管理、决算管理到票据管理的各个环节都由不同的部门负责，管理权限涉及多个部门，容易引发“谁都可以管而又谁都不想管”的问题［7］。这种多头领导、征收主体多元的特征增加了对非税收入的监管难度，使得部分地区甚至出现截流瞒报、乱收滥发等情况。此外，非税收入的属地管理特征，使其容易成为地方政府调控支出压力的重要手段。

4 政策建议

一是全面推进预算绩效管理进程，提高财政透明度。根据上海财经大学省级财政透明度报告，我国省级财政透明度逐年上升，但整体水平仍然比较低。较高的财政透明度意味着有效的信息公开机制、完善的法律法规体系以及良好的监督系统。实现预算公开，加强财政监督，还需要从以下角度着手：完善地方财政预算信息数据公开标准，规范数据呈现方式、公布方式与获取方式，提高财政数据质量，增强数据获得的便利性。除此之外，落实监督反馈机制，畅通监督渠道，提高问责效力。在公布财政信息的同时也要提供反馈联系方式，针对公民的疑惑及时提供解释或进行整改，强化公众监督作用。

二是规范非税收入管理，提高资金使用效率。当前，中央与地方的共享税在地方所有税种中居于主要地位，税源高度集中于中央，地方缺乏主体税种，对税收的管理权限较少，造成地方可以掌握的税源也比较少。因此，地方不得不在自身管理权限内寻找增加财政收入的路径与方法，以此实现财政收入最大化。鉴于此，要优化事权与财权在中央与地方之间的分配，一方面需要中央增强事权与支出方面的责任，缓解地方政府支出负担；完善非税收入法律建设，提高对非税收入的法律约束力；建立更加科学的转移支付制度，使地方财力能够合理匹配事权；完善非税收入的编制、审批、监督等管理过程，明确预算编制标准与内容，加强非税收入预算约束治理。另一方面，地方政府需要对非税收入实行统一管理，避免由于多头领导与分散管理而降低管理效率；对非税管理实行全程管理，对非税收入与支出项目进行细化，通过绩效评价提高非税支出效率。