PPP项目融资风险管控及防范应对措施

王向前 德力西集团有限公司

PPP项目融资风险对于国家公共项目建设具有较大的影响，在风险防控中要通过政策措施、工程措施、金融措施以及法律措施的运用进行解决，保证国家公共基础项目建设能够获得良好社会效益和经济效益。

一、PPP项目融资概述

PPP项目融资理念是上世纪八十年代提出的，用于解决社会公共设施建设中资金支持方面的问题。PPP项目融资在现代社会公共事业发展中起到的作用更加显著，随着社会的快速发展，公共设施建设规模不断扩大，公共事业覆盖范围更为广泛，公共服务已经成为社会进步的重要标志，如果仅仅依赖于政府财政资金投入，将难以满足公共建设项目的需求，基于PPP项目融资来实现价值与风险的协调，避免风险过度集中于一个层面造成的公共建设影响，同时也能够最大程度体现资金的使用价值。

二、PPP项目融资价值

(一)项目风险分配

PPP项目融资过程中，由于采用了政府与社会组织合作共建的方式，政府在进行工程项目外包的同时，一部分公共项目建设风险也同时发生转移。PPP项目融资中，社会组织可以提供工程建设所必须的资金和人力、物资等资源，秉承收益对等原则，政府一般会通过特许经营权等方式来弥补社会组织所支付的成本[1]。在PPP项目建设完成后，一段时间之内，社会组织可以通过经营管理的方式自负盈亏，在这种项目建设的融资过程中，政府职能权限下放给了社会组织，社会组织则以资金和资源等方面的优势，支持政府更好地完成公共事业建设目标。

(二)资源优势互补

PPP项目融资模式中，政府与社会组织实现了资源的优势互补。政府具有管理和监督方面的优势，能够给予高度的统筹规划和指导，保证公共项目建设的顺利进行。社会组织则具有典型的资金等优势，可以提供给公共项目建设充足的资金支持，避免资金短缺等因素造成项目进展中断等问题。在风险管理方面，社会组织也具有更强的实力[2]。社会组织中包括了各种专业化的风险管理机构，可以为PPP项目融资提供专业的咨询和指导等，使得融资风险得以有效的控制。

(三)减轻政府负担

政府是国家基础设施建设的重要承担者，随着我国经济发展速度的加快，政府在公共建设方面投入也不断扩大，给政府财政造成的压力是巨大的。公共项目建设的特点是规模大、工期长，资源消耗大，政府在财政准备中要预留大量的资金以供公共项目建设需要，这不仅会占用政府财政资金，降低政府财政资金流动速度，而且也会增加政府工作的难度，造成政府难以平衡各个层面和领域的财政资源配置[3]。PPP项目融资则可以很好的解决这一困境，减轻政府的负担。我国社会层面的资金是非常充足的，这些资金很多时候没有较好的投资窗口，导致资金利用率较低。

(四)提高融资灵活性

PPP项目融资能够提高公共事业建设的融资灵活性，除了政府层面的融资以外，社会层面也可以进行融资，调动了资金的高效配置和使用。在PPP项目融资过程中，除了资金支持外，由于社会组织在参与过程中，可以基于自己的专业能力对公共项目建设提出积极的意见和建议，如公共项目的可行性分析、方案设计、实施技术等方面，都能够给予中肯的思路和想法，可以有效提高政府公共建设的实践性和准确性，强化政府公共事业的建设发展能力。

三、PPP项目融资风险分析

(一)风险周期长

PPP项目融资风险的来源主要与公共项目建设特点直接相关，由于公共项目普遍建设周期长，因此风险伴随工程项目会一直存在。公共项目建设周期长、规模大，需要的融资资金量是十分巨大的，融资中产生的资金使用成本也非常之高。目前，PPP项目融资的资金主要是通过银行等大型金融机构进行贷款，贷款就必然涉及到贷款利息[4]。在较长的贷款周期中，支付的贷款利息较多，给公共项目建设增加了投入成本，而且PPP项目工期长，也意味着工程不能很快投入到使用环节中，资金回收就会受到影响。PPP项目前期的若干年基本处于一种资金流出的状态，如果PPP项目融资中断就会导致资金链断裂，工程建设项目就会被迫终止。

(二)风险不确定

PPP项目融资中的风险还具有不确定的特点，除了资金方面的风险以外，还经常伴随着经营管理风险，项目合作风险、政策变更风险、经济市场风险等。PPP项目融资过程中，参与方较多，如政府部门、建设单位、施工单位、银行等金融机构、咨询机构等，这些部门组织需要经过高度协调合作才能够较好地完成共同的目标[5]。参与单位众多，任何单位组织出现风险，最终都会影响到PPP项目的建设，如施工单位在技术和管理方面没有考虑到项目建设实际情况，造成施工中断停滞等，就会影响到项目工期以及贷款期限，银行贷款利率调整，会直接影响到工程项目的融资成本等，这些都是PPP项目融资中隐藏的潜在风险。由于这些风险具有不确定性，在公共项目建设时很难做出准确的预测，增加了项目风险控制的难度。

(三)风险阶段性

PPP项目融资的风险往往表现出阶段性，也就是在公共项目建设的不同阶段，风险类型和特点也有所不同。公共项目建设过程分为不同阶段，如设计阶段、施工阶段等，由于每个阶段的具体工作内容不同，对应的风险也呈现差异化[6]。PPP项目融资需要贯穿于公共项目建设的各个阶段，并且基于融资将各个阶段进行有机关联，必须保证每个阶段都能够有效衔接和相互配合，才能够确保建设项目的完成。在PPP项目融资管理实践中，不能对各阶段的风险进行准确分析和把握，风险问题就会影响到项目进展。

(四)风险偶然性

PPP项目融资的风险偶然性较强，在风险发生前很难通过既往经验或者预测来把握风险，从而造成项目融资时风险较难掌控。PPP项目融资的风险，经常是由于一些不可控因素导致的，如经济危机、汇率波动等，使得PPP项目融资的风险与金融领域相挂钩，从而大大提高了风险偶发性。

四、PPP项目融资风险防控路径

(一)政策措施运用

PPP项目融资风险管理中，各级政府部门要对项目工期和资金等客观因素进行准确地分析和总结，在提出政策支持时要考虑到周期较长等因素，从而应当确保政策方面的稳定性[7]。在风险控制中，政府应当在政策中明确归属于各个参与方的风险和责任，从而能够积极调动所有环节都有效地进行风险管控。政策中要强调政府的风险监督职能，同时要增加风险补偿条款等，必要时要积极发挥担保等第三方机构的作用，使PPP项目融资风险能够更大范围的分担。

(二)工程措施运用

在公共建设项目实施过程中，要将风险控制作为一项重要工作来抓。在工程建设期中，依据项目实际情况确定工期，将大规模的公共项目合理划分为若干个小项目，寻求与多个工程单位的合作，这样能够避免工程建设压力都由某个单位完全承担所导致的风险集中问题[8]。在工程建设前，要强调实地调研和可行性分析，对于工程建设可能遇到的环境条件影响、自然灾害影响等都做好预测，并做好应急方案的制定，确保工程能够顺利实施。

(三)金融措施运用

在PPP项目融资中，金融措施的合理运用能够较好地降低风险情况。由于贷款利率变化对于项目的影响巨大，在融资前要对利率变化趋势等进行深入研究，同时根据PPP项目周期时间长短来预测通货膨胀等，基于通货膨胀对资源价格的影响来做好准备。如项目建设中对于材料采购可以通过批量采购方式来固定价格，在与银行进行贷款合作时，应当在协议中明确固定利率，从而最大程度保证金融层面的稳定性。

(四)法律措施运用

PPP项目融资风险控制中，要积极发挥法律的强制性作用。在政府与各个参与单位签订合作协议时，要基于法律条例来控制可能存在的风险，如与施工单位签订的合同当中，要明确工期、投资支付方式以及违约的赔偿处理方法等。在合同中还要详细阐述终止合同的各种情况，以及相关的权责划分。合同是重要的法律依据和基础，能够在风险约束中起到重要效果，解决项目建设中出现的纠纷，避免对PPP项目产生难以消除的影响。

(五)市场措施运用

PPP项目融资风险控制中，需要以市场为基础进行措施研究，由于政府项目普遍为公共事业方面的服务设施，在市场措施方面要注重利用市场条件，对项目价格进行保护。通过政府进行市场价格调整，可以引入PPP项目融资的竞争机制，从而强化项目执行能力，降低PPP项目融资风险发生率。

五、结语

目前，PPP项目融资已经成为政府开展市政工作的重要途径，通过有效运用PPP项目融资形式，可以解决政府公共事业中资金的补充，并且能够加强政府与社会层面的合作，合理调配和利用社会资源参与到国家建设当中。■