政府内部审计争当改革的促进派

杭州市西湖区综合行政执法大队

引言

2017年是推进供给侧结构性改革的深化之年。在这关键时期，习近平总书记多次就深化改革、创新发展做了重要指示，尤其对于政府机关，他提出要自觉运用“四个全面”战略布局统一思想，敢于直面问题，正确把握改革方向。

在政府资金安全保障战线上，作为政府资金安全阀的政府内部审计，经过多年的发展完善，已经借助政府内部审计推动了各项制度的完善，在释放改革红利等方面发挥了巨大作用。但同时政府内部审计也存在着成长中的烦恼，譬如单位内部审计制度滞后，少数领导不够重视……为此，在举国上下改革图新之时，政府内部审计如何改革创新，如何更好履行审计使命显得更为重要和急迫。

一、政府内部审计现状及不足

当前我国内部审计事业发展迅速，已经从“从无到有”的阶段向“从有到优”的阶段迈进，而且我国各级政府也十分重视内部审计工作。但由于受历史、法律等因素影响，我国政府部门内部审计工作在法规制定、人员配备、审计方法等方面还存在不少薄弱环节。

（一）领导重视不足

内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在运用规范、系统的方法，帮助单位实现其改善风险管理目标。在我国现有政府组织架构下，一些单位领导并没有真正意识到内部审计是降低单位资金风险第一关口。他们认为已有外部审计机关、第三方独立审计机构存在，为什么单位还要有内部审计机构或者人员存在。这种想法无形中就降低了对内部审计工作重视程度。而且领导对于内部审计披露的问题，往往存在“避重就轻”的想法。比如轻描淡写陈述问题，把问题归于体制等历史遗留问题，敷衍应对审计整改，存在不愿纠正，屡改屡犯的抵触行为。

（二）缺乏有效法律支撑

虽然国家对于审计工作政策支撑力度在加大，但对于单位内部审计方面制度制订和落实还是停留在宏观层面，往往成为“镜中花，水中月”，缺乏可操作性。譬如《审计法》第二十九条以及《审计署关于内部审计的规定》第三条，上述制度都强调政府部门建立健全内部审计制度应该遵循“国家有关规定”，但是“国家有关规定”又十分宽泛，没有配套的实施细则，使得相关制度无法真正落地落实。并且相关法律法规对内部审计的规定都以“应当”为要求标准，而不是带有强制性的“必须”，这样导致政府部门内部审计的要求不明确，缺乏必要的强制力。

（三）独立性得不到充分保障

按照精兵简政的政府职能转变思路，我国大部分政府机构按照只减不增要求核定人数，这样就导致很多基层单位都是几块牌子一套人马，一人多岗。于是现阶段除了规模较大的大型企业和负责资金项目审批较多的高层级部委部门中设置专职内部审计机构，绝大部分政府部门并没有设置内审机构。如浙江省某市主城区，辖区职能单位、部门近110个，只有27个职能部门设有内审机构（包含其他科室兼任）。这样机构设置导致内部审计人员对单位内部状况做出的评价缺乏客观性和公正性，特别是当面对既分管内部审计又分管单位业务的领导发生违纪时，内部审计的执行力就会打折扣，不能做出客观真实的评价，无法发挥内部审计的震慑作用。

（四）创新意识有待加强

当前不少政府内部审计工作重心习惯性依托财务账簿，对于单位财政资金支出真实性、规范性进行检查，但对于资金使用的绩效，没有给予足够的关注。审计过程中，习惯于口头询问、手工查账，依靠内审人员工作经验较多，很少使用大数据、云计算等技术含量高的审计手段进行审计，容易导致审计结论人为因素随意性较高，审议建议缺乏前瞻性、建设性，不能很好地为单位领导资金决策提供有效的审计支撑。

二、政府内审创新是发展的选择

面对内部审计存在的困难和问题，除了要坚定信心，理清内部审计的定位和作用，更要意识到内审自我改革创新是发展的选择。尤其是通过内审模式创新，扩大审计监督范围，让单位领导、社会公众切实感受到内部审计创新是发展的选择。

（一）创新是权力制度化建设的需要

党中央、国务院历来高度重视审计工作，尤其是在政府报告中，明确提出要把审计监督从行政监督中单列出来，纳入党和国家九个方面的监督体系。在这样的背景下，内部审计机构作为政府部门有效治理的关键，理应主动创新监督机制，充当起党风廉政建设的主力军。而且类似公安、国安等涉密部门，由于单位性质特殊，外部机构难以深入了解单位情况开展审计工作，但对于上述单位的监督管理又十分必要。为此，创新完善内审机制，依托熟知单位内部情况的内审人员开展审计监督是权力制度化建设的重要渠道。

（二）创新是提高风险管理水平的需要

当前我国经济结构发生了深刻变化，为保障民生平稳发展，国家在城镇化基础设施建设、精准扶贫等方面投入大量民生项目，而这些项目投资额大、过程复杂、涉及面广，为了确保资金安全除了依靠第三方专业审计完成，更要通过内部审计创新，切实发挥事前、事中监督审计制约作用。如西湖区城市管理局为规范采购信息发布，让信息发布对象的选取更为公平合理，明确由内审小组牵头，一年一建名录库，名录库中包含的库、项、类别根据当年度全局工作的实际需求进行设置。

（三）创新是全面审计的需要

近年来，国家对于审计工作提出了审计监督全覆盖的新思路。在国务院出台的《关于加强审计工作的意见》和在2015年12月出台的《关于完善审计制度若干重大问题框架意见》文件中，都提出了实现审计监督“全覆盖”。政府内部审计作为政府各项经济活动的第一道防线，理应围绕“强管理、防风险、促发展”的目标，创新内审工作模式，通过提供正确的诊断，发挥单位内部控制免疫功能，规避单位潜在的风险。

三、政府内部审计改革创新的方向

（一）建章立制，提高内审强制力

在依法治国大背景下，推进政府内部审计改革创新离不开建章立制这个永恒内容，而且纵观国际内部审计发展历程也有相关经验可以借鉴。美国政府为发挥政府内部审计作用，在《监察长法》中，提出72个政府部门和机构要建立监察长办公室，通过实施内部审计，反馈审计报告等渠道评估政府执行力等方面的成效，以确保国家政策得以有效落实。

因此，我们要积极完善政府部门内部审计顶层设计，让内部审计具有更好的强制力。一是利用审计法等相关法律修改机会，争取法律中明确内部审计的发展方向和作用。二是在内部审计工作的有关规定里，尽量将“必须”替代“应当”，增强内部审计制度的强制要求。三是细化内部审计的设置条件，尤其分类明确不同层级单位内部审计机构设置人数、报告机制、晋升鼓励等内容。四是强化问责机制。对于问题，要依法依规查处，对于重大案件要媒体曝光，举一反三，逐步形成内部审计震慑力。

（二）注重环境建设，完善监督制度

各政府职能部门的内审机构应该结合自身单位实际，根据单位规模、职责权限等选择适合的组织方式，依法保障独立行使审计监督权。

一是对于规模较大、下属单位较多、经济活动频繁的部门，可以探索设立直属于党组或党委领导的内审小组，定期由内审小组向领导班子直接报告审计结果，以确保内审独立性。譬如杭州市西湖区城市管理局成立了由局长任组长，分管财务的副局长和纪检组长任副组长的内审领导小组，小组按照全程内审和后期内审两种程序进行审计监督。二是对于规模相对较小的部门，由于单位人员可能身兼多职，为了减少行政成本，可以采用“一把手”直接对接单位总审计师的一对一的汇报模式，强化领导干部对内部审计的重视程度。

（三）数字内部审计实践探索

随着“互联网+”兴起，借助大数据提高政府管理能力在许多发达国家已经从设想变成现实。譬如欧盟委员会在“欧洲数字化议程及其挑战”中制定了大数据战略。我国对于数字内部审计工作也十分重视，国务院印发的《关于加强审计工作的意见》第19条明确提出进行数字内部审计探索。借此东风，建议从数据共享、数据正确性和人员素质提升等方面入手，加快推进信息化内部审计进程。

一是加快推进互联互通的数据平台的建立。根据第三方数据调查，如果借助大数据、云计算后，就算分布全国各地的全国性垂直管理的政府部门——海关等，也可以依靠数据内部审计技术进行跨区域的动态、结构分析等综合分析，找出存在普遍性和规律性的问题，揭示实质根源，提高审计质量。

二是确保大数据的准确性。当前很多部门单位业务交叉，资金流量巨大，如果通过大数据平台进行多部门、多系统、跨行业的大数据验证，可以节约资源，提高审计准确性。

（四）创新内部审计工作方式

新形势下，政府内部审计要创新工作方式，向“财务审计为基础，绩效管理为内涵”的大综合审计方向发展。

一是将内部审计关口前移，将“事后评价”向“事前防范”转变，降低工作执行过程中的风险。二是对于单位重大项目、经济决策秉承“宏观布局、微观执行”的原则积极主动介入，将审计的工作重心与单位的难点、重点、风险点结合起来。

结语

政府内部审计作为我国审计监督体系的重要组成部分，相信在各级领导的重视下，在内审同仁共同努力下，不断改革创新，完善工作机制，一定可以引领我国内部审计在财务监督、风险管控、评价指引等方面再立新功。