地市级烟草公司全面预算管理问题及对策研究

王金良 山东潍坊烟草有限公司

引言

烟草行业自2009年开始引入全面预算管理以来，经过多年努力，逐步构建起了适合行业特点的全面预算管理体系，在提高行业整体经济运行质量，实现行业价值最大化方面发挥了有力的促进作用。近年来，随着国家宏观经济形势的变化，烟草行业工商企业成本增长过快、资本配置效率不高、资产报酬率下降等问题逐渐突出，行业利润利税增长所面临的压力越来越大，推动高质量发展已然成为行业乃至各级烟草企业管理升级的必然选择。在此形势下，如何积极适应行业高质量发展转型升级的要求，全面服务于行业改革发展和企业生产经营的需求，对烟草基层企业全面预算管理工作提出了新的挑战。

一、地市级烟草公司全面预算管理的特殊性及影响因素

（一）烟草行业经营管理体制的影响

烟草行业是实行从国家烟草专卖局垂直到地方的管理体制，作为基层企业的地市级烟草公司与完全竞争中的一般市场主体不同，受行业行政管理及经营指导的约束较为突出，在生产经营管理中往往存在计划性有余而灵活性不足的情况，其表现在预算工作上，就是基层较多依赖行业上级下达计划性指标，企业预算目标有时与其战略规划在长远性、系统性未能实现有效衔接。

（二）基层烟草企业预算组织架构的影响

烟草行业自实行统一经营、统一管理、统一核算的“三统一”经营管理机制改革后，取消了县级公司的法人地位，但作为企业内部的非法人单位，县级公司在生产经营管理上仍有较大的自主权，因此，目前大部分地市级公司的预算管理组织架构仍然分为市县两级，这种组织架构体系的细化虽有利于实施更加精细化的管理，但也不可避免地对预算编制审批效率与预警反馈速度产生一定的影响。

（三）烟草商业企业管理转型升级需求的影响

烟草商业企业相对于工业企业来说，由于垄断性更高、市场竞争性不强，加之以往垄断经营导致的高毛利、高利润导致其改革动力不足，对全面预算管理的需求迫切性不高。但近年来随着国家在批发环节两次加征消费税，商业环节税费负担加重，加之成本费用压力日渐突出，所以，企业预算管理转型升级逐步提上重要日程。

二、地市级烟草公司预算管理存在的问题及原因分析

（一）预算管理理念存在认知误区，制度落地执行力不强

一是企业管理层对预算工作口头上重视，行动上忽视，但不可否认的是，目前仍有不少企业负责人把全面预算局限于财务预算，认为预算管理主要是财务部门事，对全面预算职能定位的认知存在较大局限性；二是业务部门预算管理意识不强，预算编制准确率不高，虚报或漏报问题时有发生，尤其是市公司本级部门的表现较为突出；三是预算制度体系虽已基本建立健全，但在具体落地执行上还存在着不足，预算执行与控制的硬约束不强。

（二）预算主要组织机构职能弱化，预算目标导向力和控制力不强

一是预算管理办公室作为预算管理中组织、协调、沟通的桥梁，其职能作用发挥不足，重汇总轻审核、重编制轻执行、重结果轻过程等问题不同程度存在；二是预算管理的统领作用不强，与采购计划、投资计划联动衔接不足，实际工作中年度预算编制启动时间往往晚于采购计划与投资计划，有时候两者已经完成编报并下达后，年度预算才刚刚启动编制，由此导致预算目标的战略导向性作用未能在采购计划与投资计划编制过程中充分体现。

（三）归口管理职能发挥未落到实处，“归而不管”现象较为突出

一是作为预算归口管理部门的业务部门管理积极性不高，主动参与预算管理的压力和动力不足，导致其主动管理少、被动应付多；二是归口部门负责预算工作的人员素质不高或岗位变动频繁，导致其想管却没能力管好，尤其是在定额标准的归口拟订与维护等方面对业务能力要求较高的工作上比较突出；三是归口管理部门及职责划分不科学，让部分没有能力抓好归口管理的业务部门承担了超出其职能范围和能力范围的职责，导致部分预算指标出现“只归口、不管理”现象。

（四）定额标准体系建设滞后，对资源优化配置的支撑作用不强

一是定额标准体系建设是一个持续优化和提升的过程，虽然目前地市级烟草公司已基本建立起预算定额标准体系，但部分企业缺少技术性指导规范导致修订不够及时，有的企业甚至是几年不修订，从而导致定额标准的指导性与适用性不强；二是定额标准体系的指标构成中，往往综合性的总额控制标准多，基础性的执行控制标准少，同时对各类定额标准的具体用途和控制方式（刚性或弹性）设定不够明确；三是定额实施的保障措施乏力，预算信息系统中未能全面引入定额控制功能，导致定额标准落地执行难以到位，特别是预算执行过程中的定额控制较为薄弱。

（五）预算执行分析流于形式，对管理决策的支持作用不高

一是预算工作人员较少参加各类决策会议，对企业发展战略与生产经营形势把握不足，加之很少到基层一线学习调研，对于具体业务层面掌握不够深入，闭门造车、就数论数则导致预算分析不够深入全面，问题挖掘不够深入透彻；二是预算执行分析定位不准确，分析重点不突出，导致预算分析与财务分析、经济运行分析大同小异，难以有针对性地促进预算工作提升；三是对预算分析不够重视，分析报告局限于财务部门内部流转和使用，业务部门参与度和关注度不高，对生产经营指导性不强，决策有用性不高。

（六）预算考核导向及指标设定存在缺陷，指挥棒作用未得到充分发挥

一是考核范围未实现对预算责任主体的全覆盖，很多企业未将市级预算归口管理部门纳入考核范围；二是考核导向存在权利与义务不统一情况，在县级公司的考核指标设计上，多侧重于考核成本费用，未将营业收入、利润利税等关键指标纳入考核范围；三是预算考核指标在企业绩效考核体系中的占比较低，导致预算考核的激励性和约束性不强，考核指挥棒作用发挥不足。

（七）预算管理信息化建设滞后，难以有效支撑精细化管理需求

一是目前预算管理系统建设多是由省级烟草公司统一规划实施，对地市级公司实际需求考虑不足，导致预算系统与其他财务子系统以及业务系统数据共享度不高，“信息孤岛”现象依然不同程度的存在；二是预算系统编制功能模块设计不合理，操作界面不够友好，使得预算人员宁愿继续采用EXCEL电子表格完成预算编制汇总后再录入系统，也不愿直接通过预算系统进行预算编制，严重影响了预算编制效率与质量；三是现有预算系统预算批复下达前无法实施有效控制，烟草行业的垂直管理体制决定了烟草企业预算审批流程需要在县、市、省及国家局四个层级层层上报后再层层下达，由于批复层级较多、时间较长，而预算系统对此未设置应对功能节点，导致预算控制在行业上级批复预算前存在大段缺位时间。

三、地市级烟草公司预算管理问题应对策略

（一）培育完善烟草企业预算文化

思想是行动的先导，而制度的生命力在于执行。一是加强管理层推动，将全面预算工作提升到企业发展战略的高度，以战略目标作为首要的预算判断准则，把权力关进笼子，严格按预算规则规范生产经营管理。二是加强预算文化全员、全方位渗透，根据不同对象分管理层和操作层开展针对性培训，打好规范操作的基础，将预算管理思维渗透至企业管理各个环节和层面。三是加强预算流程建设与执行，高效的管理流程是提高预算管理效能的保障，要确保相关流程达到预算工作涉及的最末端节点，体现落细落小和全面覆盖，同时做好流程落地，促进制度落地执行。

（二）强化预算管理机构职能发挥

充分发挥组织机构职能、有效衔接经营计划是确保全面预算取得实效的重要基础。一是准确把握预算管理办公室这一决策支持机构职能，充分发挥其审核指导、控制监督和协调沟通职责，避免使其成为单纯的数据统计汇总部门，同时要加强预算队伍建设，选派专业能力强的人员负责预算工作，以确保预算组织机构效能的充分发挥。二是将预算管理触角前移，实现年度预算与采购计划、投资计划的有效衔接，统筹规划预算与计划编制时间和节点，在计划编制前明确年度预算目标，为计划编制提供合理的预算依据与目标导向。三是充分发挥预算管理资源配置作用，通过借助全面预算管理对企业有限的资源进行合理分配，将资源向最能给企业带来价值的业务单元和管理环节倾斜，提升统筹规划投入产出意识，达到好钢用在刀刃上的效果。

（三）优化预算归口管理机制

实施归口管理是落实预算全员性和管理精细化的重要途径。一是按照业务属性和部门职责科学划分归口管理指标，将预算归口管理部门推到前台，通过让“专业的人做专业的事”来减轻财务部门推行全面预算的压力和阻力，形成财务、业务齐抓共管、相互促进的预算新格局。二是明确归口管理职责，强化归口管理部门的预算编制和控制主体责任，从业务源头上严格实施“谁归口、谁负责”的归口管理，推动预算控制模式从预算管理办公室控制为主转向归口管理部门控制为主的形式，降低管控成本，提高控制效率及效果。三是强化对归口管理部门履责的预算考核，将预算归口管理工作质量与效果纳入绩效考核，以考核促进归口管理职责落实到位，有效解决“归而不管”的现象。

（四）加快推进定额标准体系建设

定额管理是深化预算管理、实现降本增效的重要抓手。一是建立定额标准的归口管理责任制，把归口管理部门作为定额标准的主责部门，按照“术业有专攻”原则，使其切实承担起定额制订、实施和维护职责，确保定额标准的有效性和适用性。二是持续优化定额标准体系，进一步完善定额技术方法，同时充分发挥对标管理的导向性作用从总额管控、过程执行和标杆引领三个层面构建定额标准体系，分别制订总额定额、执行定额和标杆定额，提高定额标准拟订质量，明确具体用途与控制方式。三是以执行定额的落地实施为重点，抓好定额标准执行的过程管控，将定额控制功能固化至预算管理信息系统，以信息化支撑推动定额管理从事前管理为主向事前、事中、事后全过程管理转变，以进一步夯实全面预算基石。

（五）提高预算执行分析的决策支持作用

预算分析是企业经营管理实现科学决策的重要支撑。一是管理层要为预算人员创造机会去参与各类决策会议，使其能够在更高层面上把握好企业经济运行脉搏，同时预算人员也要深入基层、深入业务，把握好业务的实质与关键，增强发现挖掘财务数据经营管理问题的能力。二是提高预算执行分析质量，找准切入点，进一步拓宽预算分析的广度与深度，深入至业务层面及时发现潜在问题，提出合理化建议和意见，更好地服务企业生产经营，提高分析报告的决策有用性。三是定期召开财务、业务部门参加的预算执行分析会议，加强业务、财务部门的信息沟通与组织协调，深入剖析预算执行中存在的问题，及时纠正预算执行偏差，提高预算管理的效率。

（六）强化预算管理绩效评价的保障使用

绩效管理模式的设计决定着被考核对象的价值取向和工作追求，因此科学合理的考核评价机制是预算取得实效的重要保障。一是拓宽预算考核覆盖范围，依据“谁控制、对谁考核”原则，将包括归口管理部门在内的各级预算责任主体全部纳入考核对象范围，并使奖惩到位，通过考核评价引导各级预算组织及员工的行为促使其为实现企业战略服务。二是转变优化预算考核导向，使预算管理和经济责任制有效地结合起来，按照责权利对等原则，推动县级公司预算考核从单一考核资源耗费向综合考虑投入产出转变，突出利润利税等关键贡献度指标的考核权重。三是建立完善年中和年底分期考核机制，以过程考核和结果评价促进预算目标达成，同时要提高预算考核在企业绩效考核体系中的权重占比，并将考核结果和干部职工薪酬密切结合，落实预算管理责任，激发全员参与预算管理的积极性与主动性，强化预算硬约束职能。

（七）推进预算信息化建设，提高业务财务数据共享互通

信息化技术支撑在推进全面预算管理中有至关重要的作用。一是要以建立高度融合、智能决策的财务集成平台为目标，充分考虑各方需求，既要通过省级公司统一规划来防止重复建设，又要尊重市级公司个性需求来提升系统适用性，以系统集成与资源整合为重点，推动财务各个子系统之间的融通共享，消除信息孤岛。二是完善预算系统功能模块，提高软件操作易用性设计，同时针对烟草行业预算批复层级多、周期长的特点，在系统中增加预算“预生效”控制功能节点，有效解决批复下达前的预算控制缺位问题。三是加快实现业务管理、预算管理和财务管理的充分集成，将预算管理系统与卷烟购销、烟叶购销、采购管理以及投资管理等系统紧密结合，实现采购、生产、销售、费用、投资项目等生产经营管理全方位的预算控制以及预算与业务的联动，强化预算执行与控制的实时数据监管，为生产经营提供强有力的保障。

结语

全面预算管理作为企业基础管理的重要组成部分，其实施效果对于加快烟草企业管理转型升级、促进行业高质量发展具有极为重要的作用。地市级烟草公司作为烟草商业企业中处于关键地位的一级经营主体，要时刻关注预算管理中发现的问题并积极寻求对策来加以解决，通过全面预算管理机制的高效运行，进一步提高资源配置效率，不断提升企业核心竞争力和可持续发展能力。