关于PPP项目绩效考核的思考

李秋勇 信丰县财政局

引言

绩效考核属于PPP项目实施过程中获得社会资本付费的凭据，无论是政府或者其他主体，绩效考核基本上被认作是付费或对PPP合同价格的调整工具，甚至属于社会公共质量评级依据，属于项目中利益风险分配的核心要素。但目前PPP绩效管理中仍存在一定问题，如绩效激励约束作用不强，绩效考核流于形式，缺乏明确的PPP绩效评价主体等。了解财政预算绩效基本情况，构建合理的PPP项目绩效考核体系，明确考核主体、考核流程、考核指标，完善国内PPP综合信息平台相关绩效考核内容，则可以助推绩效考核工作的顺利开展。

一、政府主导标准下绩效考核问题

（一）目标内容的冲突性大

对政府机构而言，应用PPP项目模式主要用于提升项目公共服务的质量，将政府部门职能间接性转变，以便实现为社会群体提供最大化的便利。对于资本方而言，参与到PPP项目中意味着可将企业的利益增大，利用政府关系上的便捷渠道，提高企业的实际发展需求。目标与价值导向下的差异主要体现在PPP项目中的绩效考核，大多数属于政府单向的绩效考核体系，其中的程序设置或是考核标准都无法反映出社会资本方的利益诉求。项目合同虽已签订，但普遍存在双方对绩效考核的内容、考核细则并未充分协商并达成一致意见。还存在合同约定的绩效考核目标设置不科学、不清晰、不符合行业或项目的特殊性等问题。从该种角度来看，政府层面不仅仅属于PPP项目的参与者、评价者，又是实际操作中的矛盾解决者，但该模式并不属于公私平等的模式。

（二）项目考核的专业性

PPP模式的最初设定是为了选择更加专业的人员做专业事项，对于PPP项目中的技术性问题需要有资本方的资金以及技术支持，此刻的政府部门并不擅长该类别事项，政府部门也缺乏专业知识以及操作经验，故对于智慧城市等综合性以及技术性强的项目，政府部门根本无法对社会资本方做好全面的绩效考核工作。即使前期所实施的PPP项目管理方案以及合同文件中会对绩效考核标准预先做好约定，但是考虑到其中的复杂性，要根据实际情况完善考核标准，并随着项目的不断开展，其中的静态考核标准已经难以满足实际的发展需求，故还是需要了解到当前的项目基本动态，在应对动态考核需求时要实时调整考核标准。

（三）信息内容的不对称性

在实际的PPP绩效考核过程中，项目主要是由社会资本方所主导，甚至有时是社会资本方一手负责，致使政府部门在项目的建设和实际运营上无约束力，缺乏监督和反馈机制。政府对项目建设和实际运行情况不甚了解，政府一方只能够按照既定的施工方案以及合同约定了解不同的考核标准，以社会资本方所传递处理的信息进行综合判断，对表面数据背后所存在的问题无法及时查找，难以考虑社会经济的发展变化对项目的影响，考核趋于表面化。在实践过程中，PPP项目的建设期、运营期政府投入人力、物力不足，致使建设阶段以及运营阶段的绩效考核基本上靠着人情关系维系。为了进一步追求项目绩效考核的合理性，要引入公正化的独立咨询机构，为后续的考核奠定基础，顺从社会发展新趋势。

二、第三方绩效考核下的考核模式

（一）第三方机构意见提出模式

财政部门应当根据实际情况同主管部门共同做好协调性的绩效评价工作，或者委托第三方专业性的机构提出全面的评价意见，确保PPP项目考核的主体是政府主管部门，第三方机构可陪同提出对应的可改进意见，但是该种意见是否被采纳，其决定权依旧是在政府部门手中，且该种模式并不会受到外界其他因素的制约，且该种情况也很难被称之为真正意义上的第三方的绩效考核模式。

（二）政府考核为主，第三方机构意见为辅

财政部在应用相关的考核制度时，需要根据实际情况引进第三方社会评价模式，确保社会评价的侧重点主要在于PPP项目对社会的影响。除此之外，还必须要求第三方机构将PPP项目的价格、政府补贴金额以及合作期限等做好合理调整并强制性定期向社会公开，将第三方的考核机构作为约束建议。

（三）第三方机构主导考核

财政部所实施的PPP项目绩效考核内容并不是一定需要以政府部门作为主导，而是可以选择以第三方机构作为主要评价主体，利用第三方评价模式将所形成的评价结果整合成有效的管理报告。由于第三方机构具有独立性和客观性，可对PPP项目的绩效进行全方位的考量，以资本方所获得的项目回报率作为打分凭据。在该种模式下，评价与决定的程序分离，可进一步的提升第三方评价操作的系统性以及效率性，提升绩效考核的公平性与公正性。

三、PPP项目第三方考核选用

在PPP项目的第三方结果考核中，其与整个项目的绩效考核结果息息相关，甚至会影响到项目的最终实施情况。作为PPP项目的考核实施，需要对政府方以及资本方的结构模式全面了解，依据国家出台的法律进行操作，甚至在无法判断的时候聘请对应的律师事务所和会计师事务所等，从多方面进行资本回报率的考量。从标准选择上来看，选用第三方绩效考核机构首先需要关注第三方机构自身的独立性与专业性，但国内所出台的PPP项目政策并未对项目的考核机构资质做出对应要求，考核机构的选择上存在一些漏洞，部分第三方机构并未具备资格审查该项目。随着PPP项目规模的扩大，从事该项目的绩效考核业务的第三方机构数量将不断增加，若是没有明确准入门槛，很容易使最后所得出来的评价结果真实性不足，第三方评价的独立性和公正性难以保证。第三方机构要具备对应的工程知识、审计知识以及法律知识等。

四、PPP项目第三方绩效考核主要内容

在PPP项目绩效考核过程中，无论是政府主导考核还是第三方机构主导考核，整个PPP项目的绩效考核都要关注项目的产出数量、质量、融资到位、预算执行、项目收益、可持续性、社会影响等。以焚烧垃圾发电项目作为案例作为分析案例，可知环保风险以及社会民众生命危险是其主要风险特征。在该种类似的项目建设运营过程中，要保证社会群体的知情权和参与权，将社会公众的满意度与绩效考核挂钩，避免太多形式主义表面工作，这样不利于后续的政府资金下拨。对具备特许经营权的项目，实施单位必须将社会公众的意见作为监测风险分析以及绩效评价的主要指标，剔除一些项目合同与实际情况无关的条款，不断对项目同类数据调整优化，促进PPP项目的动态考核管理体制。在绩效考核过程中，需要依据实际情况做好考核管理需求分析，定期或者不定期增添一些技术管理标准，确保工作开展具备时效性。

五、PPP项目第三方绩效考核的补充项

在PPP项目绩效考核过程中，各方成员都可以在每年的绩效考核环节对项目的使用者收入、运营成本、财务数据等进行综合分析，使其与以前年度的数据进行充分比对，了解实施方案中存在的获得预期收入以及运营成本变化情况。评估PPP项目是否真正具备价值，可以其实际的企业运营效率以及服务质量作为了解点着手。随着时间的不断推移，评定PPP项目面临风险因素也会随着受到客观环境中的因素影响，例如收入、成本费用的波动、维护费用的支出等一系列内容，这些都会为PPP项目的绩效管理带来新的麻烦。在绩效考核环节加入风险管理因素测试，减低PPP项目整个绩效考核风险核查工作，将PPP项目纳入全生命周期风险管控中，进一步提升项目的实际运作效率，节约人力物力成本，应用大数据以及智能人工技术实时对项目公司的财务数据做好风险评估以及风险检测，提出优化管理建议，对周期生命以及信息数据进行改进和完善。

结语

综上所述，现阶段国家越来越重视PPP项目绩效考核工作。为了进一步提升对PPP项目的绩效考核效率，需要根据实际情况将运营内容、绩效考核体制以及风险管控等作为绩效考核要点，构建有效的资金付费机制，将PPP项目的监管质量逐步提升，作为激励社会资本的工具。由第三方所主导的PPP项目绩效考核代表政府监督以及社会公众监督下的资本运作，在理论上其可优化制度设计，但是否能经得起考验需要时间的检验。