政府性基金发展研究——以民航发展基金为例

钟 鑫

（贵州财经大学 公共管理学院，贵阳 550025）

0 引言

自从政府性基金设立以来，我国经济环境在不断变化，政府性基金体系也在不断完善，人们对政府性基金的关注和研究也不断加深。因此，对政府性基金进行理论和实践意义上研究有很大意义。我国政府性基金过于关注“专款专用”“部门管理”，忽略了资金管理，信息公开，使其不健康发展。所以本文通过研究民航发展基金，比较在运行中基金收入、支出情况来研究管理方式，如基金设立前的民意调查，公开信息等研究，提供更好地政策建议，推动政府性基金健康发展。

1 民航发展基金概述

1.1 民航发展基金概念

在2012 年，《民航发展基金征收使用管理暂行办法》 新增民航发展基金，其来源于原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金，新基金主要用于民用机场新建及标准提升，建立并完善控管网络，新增和升级必要安全设施等方面，和其他支出（经国务院批准）。

1.2 民航发展基金渊源

为促进我国航空事业的发展，从1993 年1 月1 日起，在机票价中按比率将部分资金作为机场建设的部分资金，即机场建设基金。1995 年12 月1 日起，为改变地方征收混乱的情况，“机场管理建设费”开始征缴，主要是之前一些由机场代收的资金。至此，民航发展历史上扮演重要角色的“一金一费”正式登上历史舞台。在2002 年、2005 年、2011 年经历过数次续征。在历次改革中，逐渐解决了发现的缺资金、高成本、高负债等问题。“一金一费”的使用增加了我国民用机场数量，提升了服务质量，保障了飞机安全和运行，极大改变了不平衡状态。民航发展基分别根据规定的飞行航线类型，飞机起飞时候的重量，飞机飞行的航程量和规定的征收率进行征收。2012 年，民航发展基金整合了“一金一费”的征收和使用范畴，还依据我国实际情况增加了节能减排和通用航空两个用处。

1.3 民航发展基金现状

自2013 年以来，由于民众生活水平提高，我国航空业不断发展，民航发展基金收入在不断增加，据估计，民航发展基金很快就会突破360 亿元。虽然我国航空业也不断趋好，民航发展基金收入不停增加，但是这项应该严格进行管理的专款专用资金，在管理上显得很松散。甚至在一些航空公司收入年报中体现的收入部分来源于应该全额上缴的民航发展基金，上缴资金使用具体支出只有“民航机场建设”“通用航空发展”“其他民航发展基金支出”等字样，却没有具体名目。

2 民航发展基金现状及存在的问题

自民航发展基金改革至今，不少学者从不同方面对其展开研究，发现其中问题以及提出政策建议，有助于推动了我国政府性基金的发展，同时也发现了许多问题。

2.1 征收和使用对象不明确

杜玉川、余慧玲指出相关部门存在把基金收入作为部门利益的情况，维持着“谁收谁用、多收多用、多罚多返”的格局。我国相关部门收支一本账情况较为多见，在有些部门里，既有管理收入权限，也有管理支出权限，虽然有国家关于某项政府性基金的说明，但详细征收和使用仍由相关部门做出解释以及对运行进行管理。如2014 年，财政部被起诉以及被要求公开民航发展基金的征收根据，财政部以触及国家利益为由拒绝公开。在诉讼过程中，财政部说是按照国务院相关指示才制定了《民航发展基金征收使用管理暂行办法》。而王录春的律师王优银称，在航空公司和民众从民法上的合同关系之间，航空公司处于强势一方，在这基础上征收民航发展基金一定程度上违反了对等原则。有人大代表曾指出，在长达20 多年的征收历史中，没有权威部门正式地发布过这项资金详细收支状况。

2.2 缺失公示告知和听证程序

所谓行政行为的合理性，要求政府性行为既是理性的，又是符合法理的，在思考行政相干要素的时候有符合法律的合理目标。在2012 年设立民航发展基金时，在学界引起较大争议，其中就有人指出民航发展基金的设立没有考虑民众的意见，是典型的闭门决策，强权决策，实践过程中也不理睬民众想法。学者王为民认为政府性基金实施的保证就是行政权势或者政府信用，民航发展基金的设立不顾及政府信用，单纯依靠行政权势和强制力，也缺乏合法性。

2.3 基金使用过程中，效率不高，易滋生腐败

陈融认为政府性基金征收标准不统一，征收主体太复杂。基金结余较大，使用效率不高。民航发展基金是由航空公司代征，在代征的过程中可能存在航空公司虚报征收额等腐败行为。《办法》指出对乘坐支线航班的旅客予以免征，但是对于乘客而言，很少会去研究这份文件，航空公司是否会告知或者违规征缴就不得而知。

2.4 基金监察管理时，法治化程度低

陈治（2014）等学者从法律角度指出我国政府性基金管理法治化程度低，法律约束力弱等问题。从法理上看《办法》应该由《民用航空法》而来，然而我国《民用航空法》并未提到“民航发展基金”，这样就招致了《办法》陷入上位法缺失的困境，而且与《立法法》产生了矛盾。而《办法》并没有上位法，导致民航发展基金成为无源之水、无本之木。

3 对策建议

政府性基金在设立、运行、管理过程中仍有需要改善的地方，我们应该从民航发展基金中寻找出推进政府性基金合理使用的方式方法。如果政府性基金没有如其初衷一样正常使用，不仅容易滋生腐败的土壤，而且容易丧失公众对这项基金的信心。

3.1 设立前：协同治理

在政府性基金设立前应严格执行一套行之有效的收集信息的体系，严格禁止部门内部讨论决定。征收前考虑各利益体的合理诉求，要听取专家、民众和有关部门意见并进行综合。在此过程中，政府不再是以往社会治理体系的决定性中心环节，而是这个网络结构中左右串联的点，衔接各方利益诉求。

3.2 设立时：依法决策

政府性基金最主要就是为了社会公共事业的发展，都是为了公共利益的促进和达成，应该在立法程序上进行完善，避免影响某项基金的效力。古典的正义主要用于人的行为，而在近现代的西方思想中，正义更多用于评价社会制度的道德标准，被视为社会制度的首要价值，法律或者立法，作为权威性的社会制度或社会制度生存方式，与正义渊源已久，法律旨在创设一种正义的社会秩序。我国法制体系正在逐渐完善的过程中，法律基础并不完善，基金立法迫在眉睫，必须将民主法治原则贯穿政府性基金管理整个过程，使得相关规章经历合法程序，任何政策出台都有相关法律的支撑。经过基金立法，既使得政府按规定运用手中权力，又保证政府性基金的正常运转。

3.3 运行中：公开透明

我国政府性基金征收程序比较烦琐，有税收部门进行征收的，也有负责部门进行征收的，无论哪个部门进行征收，从未有较为仔细、系统地向公众公开的报告等，无论是对学者进行研究还是公众进行监督都造成了较大困难。例如民航发展基金虽然由航空公司代为征收，但是没有像英美等国那样在官网公布每年每季度的征收和使用详细说明。所以，应该按时向社会公布使用情况，并设立对应机制对其中的使用进行监督。真正意义上合理合法使用政府性基金，使其真正成为“阳光下的政府性基金”。

3.4 监察中：完善监督、监察机制

没有监督，就没有进步，信息向公众公开，保证了公众的知情权，也就要保证公众的监督，广开信箱，用积极认真的态度鼓励，对待公众监督举报。支持鼓励公众的监督举报是外部监督，对于内部的监察体制改革，相关部门也应该在政府性基金管理过程中运用监察制度，经过日常的监督、派驻监视和巡视监督等，推助基金管理监督监察日常化。

4 结语

政府性基金历经20 多年的发展，根据国情社情不断改革，逐渐成为一套系统、成熟的财政体系，这套体系不断壮大，不断完善，为我国不同时期公共事业的发展做出巨大贡献作用。随着市场经济的不断深化，财政体制不断面临挑战，政府性基金管理也面临很多挑战。如民航发展基金从诞生之日起已经历五次变革，都是随同航空事业的不断发展而革新。

不可否认，很多改革都在“摸着石头过河”，政府性基金也需要专家学者、政府以及社会的不断合作，这样才能不断推动这项有助于民生大业的工程不断进步。

只要拿出壮士断腕的勇气，将人民利益放在首位，就可以掌控好政府性基金这艘航船的风帆，再加以专家学者的踊跃建言献策和社会公众的监视和支持，政府性基金一定可以发挥预期的作用，为我国经济建设做出更大的贡献。