国家管辖范围外深海采矿利益共享机制构建*

国际海底区域有丰富的矿产资源，以金属矿物为主，其中富含清洁能源技术所需的金属镍、钴、锰、铜等。《联合国海洋法公约》第1条“区域”项下国家管辖范围外的海床和洋底及其底土，学界通常称之为“区域”。根据《联合国海洋法公约》，国际海底管理局(International Seabed Authority，ISA)是负责监管、控制和管理“区域”内矿物资源的国际组织。2018年7月，ISA通过了关于其各方面工作的战略计划(2019—2023年)，该计划试图部署全面的商业采矿活动，其中包括公平分享“区域”内活动的财政和其他经济利益。因此，妥善管理从“区域”内获得的资源，并且公平分配深海采矿所产生的利益，是ISA需要解决的问题。深海采矿利益共享机制作为深海采矿法律制度的重要内容，对于实现不同时空(当代人之间以及当代人与后代人之间)利益的公平分配，具有至关重要的作用。但是，该机制尚处于缺失状态。2019年ISA法律和技术委员会编写的《“区域”内矿物资源开发规章草案》(以下简称《开发规章草案》)正在讨论中，尚未获通过。

深海作为人类活动的新疆域，以政治、经济、环境为纽带与人类生活息息相关。这一新疆域既意味着新机遇，又带来了新挑战，深海采矿利益共享机制的构建就是一种新挑战。2017年1月，中国国家主席习近平在联合国日内瓦总部发表题为《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲，提出“要秉持和平、主权、普惠、共治原则，把深海、极地、外空、互联网等领域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的竞技场”①。这为深海采矿活动规则的制定提供了新的视角。如何理解深海采矿利益共享机制？人类命运共同体理念能在该机制构建中发挥何种作用，可为该机制构建提供哪些新思路？深海采矿即将进入“实质阶段”，讨论这些问题极具现实意义。

一、深海采矿利益共享机制的现有法律依据

目前，关于“区域”内采矿活动的国际立法主要有：《联合国海洋法公约》，《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》(1994年联合国大会通过，以下简称《执行协定》)，ISA理事会分别于2000年、2010年、2012年通过的三个矿产资源勘探规章，即《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》(2013年修正)、《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》。后三个规章中并无涉及利益共享机制的具体内容，因此，下文讨论深海采矿利益共享机制的法律依据，主要围绕《联合国海洋法公约》《执行协定》展开。

1.《联合国海洋法公约》提出了人类共同继承财产原则

人类共同继承财产原则作为一个国际法律概念并没有确切的含义，在《联合国海洋法公约》中也只有广义的、原则性的申明。这一原则的要素在《联合国海洋法公约》第136条、137条、140条、141条中有所体现，包括：该原则所适用的区域不受侵占；所有人都可以参与和分享“区域”的相关管理；“区域”的开发和使用所产生的利益由所有人共享；“区域”应专门保留，永远用于和平目的；“区域”必须为后代人保留下来。因此，遵循人类共同继承财产原则，意味着有关主体不仅有获取和使用人类遗产的自由，还须为保护该财产、避免因使用该财产而侵犯他人的权利进行监管。当然，对使用的监管包含对滥用的责任。此外，这一原则还蕴含公平分配深海采矿利益之意，甚至可进一步理解为，未经所有人同意，不能分割深海采矿利益。

2.《联合国海洋法公约》与《执行协定》提供了指导意见

《联合国海洋法公约》第140条包含两款：“区域”内资源需要再分配，并且应该造福全人类；授权ISA管控这部分资源的开发和利用，使当代人与后代人公平分享因深海采矿而产生的经济利益。对于第1款中的“造福全人类”，发达国家与发展中国家存在异议。发达国家反对该公约对“区域”及其资源的定性，认为相关概念不明确，转而支持公海自由原则。②然而，发展中国家普遍赞同《联合国海洋法公约》第140条。很多发展中国家的经济发展主要依赖矿产出口，担心发达国家开采海底矿产后，世界对发展中国家矿产的进口需求将减少，矿产价格将下降，因而明确赞成在发达国家和发展中国家之间公平分配“区域”内资源。对于第2款中“公平”的含义，发达国家与发展中国家也持不同观点。发达国家倾向于将“公平”理解为“与投资成正比”，即投资越多、收益越大。③发展中国家则认为，“公平”必须是平等的，基于各国的经济需要。可见，发达国家与发展中国家对深海采矿利益共享机制的相关概念尚未达成共识。

《执行协定》对《联合国海洋法公约》第11部分作出修改，在该公约提出的人类共同继承财产原则的基础上，通过弱化ISA企业部的地位，减轻发达国家的义务，满足发达国家的技术和资金要求，促进“区域”相关制度的实施。对于人类共同继承财产原则，《执行协定》对其实质内容未作太大改变，只是重新起草了为发达国家所反对的某些条款，但对具体治理程序方面的改变以及强调市场化的管理方法，导致对人类共同继承财产的分配乏力。《执行协定》得到发达国家的普遍接受，但在该协定下，上文所述的发展中国家与发达国家的分歧仍然存在。

二、深海采矿利益共享机制构建面临的问题

《联合国海洋法公约》与《执行协定》中关于深海采矿利益共享机制的规定非常宽泛甚至是模糊的，人类共同继承财产原则作为特定时代背景下的产物，能否适应现代国际社会对海洋资源与环境的需求，能否实现深海采矿利益共享机制的目标，有待进一步观察。《联合国海洋法公约》将“区域”及其内的非生物资源定性为人类共同继承财产，这种财产的一切权利属于全人类，ISA作为“区域”内资源的“保管人”，必须为全人类谋福利而分配深海采矿利益。④目前，ISA面临的挑战是制定具体规则来落实这些规定。在具体落实的过程中，ISA面临着一系列复杂的国际关系和国际问题，这些因素不仅会影响深海采矿业的发展，还会影响使深海采矿利益分配惠及全人类之任务的完成。⑤具体而言，ISA在构建深海采矿利益共享机制的过程中主要面临两方面挑战：一是缺乏相关基础理论；二是缺乏具体的构建程序与规则。

(一)人类共同继承财产原则存在局限性

1.该原则的目的能否实现尚且存疑

相关质疑不仅出于对深海环境的关切，还因为深海采矿业的动机存在不确定性。此外，依据人类共同继承财产原则，“区域”内矿产资源为人类共同继承财产，这会使资源禀赋不足的国家竞相争夺海底资源，极易引起“公地的悲剧”。各国只要在商业及技术方面有能力，就可进行深海采矿，而开采资源的环境成本并不在开采成本之内，因为这些资源不属于任何一个国家。在此情况下，深海开采资源的环境成本将由全人类分担。⑥迄今为止，人类共同继承财产原则的内涵对于平息关于该原则的争论并没有发挥有效的作用。概言之，人类共同继承财产原则并不能真正实现深海采矿利益的公平分配。

2.深海环境无法通过该原则得到保护

深海有数以百万计的物种，在生态系统以及碳和营养物质循环方面发挥着重要作用。对科学技术发展及生物研究而言，深海是存在巨大潜能的区域。采取措施弥补因深海采矿而丧失的非经济利益，是人类共同继承财产原则的应有之义。但是，现实情况并不尽如人意。人类共同继承财产原则作为《联合国海洋法公约》的一部分，重在促进海洋资源在代内和代际间的公平分配，海洋环境保护在其内涵中并不居于主要地位。ISA对利益的界定几乎完全从经济或金融角度出发，而忽视社会利益和环境利益，特别是忽视深海的生态服务功能。在人类共同继承财产原则的框架下，ISA不仅要代表缔约国的利益，还要代表全人类的利益，而人类的利益不仅包括深海采矿带来的经济收益，更应包括深海独特的生态价值。因此，ISA不仅要制定深海采矿立法，还要制定深海环境保护立法。但是，即使运用最好的采矿技术，深海采矿活动也会对海底及部分水体造成不利影响。换言之，深海采矿造成海洋生态系统损害及环境退化是不可避免的，在技术上无法采取补救措施以恢复原状。在这种情况下，对海底生态环境损害予以经济赔偿是退而求其次的办法，但ISA制定的三种矿产资源勘探规章都未明确何谓海底采矿造成“严重损害”“有害影响”，实践中如何实施此种损害赔偿缺乏法律依据。

(二)利益分配程序不明

人类共同继承财产原则界定了“区域”内矿产资源的属性，却没有提供公平分享深海采矿利益、可持续利用“区域”内资源的具体机制。《联合国海洋法公约》为实现其适用范围的广泛性，扩大其国际影响力，只提出应公平分享“区域”内资源，而没有提供相应的量化工具或分配机制，也没有以议定书或附件的形式为应对新的问题作出安排。如果构建深海采矿利益共享机制，就必须面对以下问题。

1.受益主体不明，无法实现公平分配

《联合国海洋法公约》规定，从深海采矿中获得的利益应分配给全人类。从时间维度与空间维度诠释，“全人类”包括当代人和后代人。但是，这在落实中缺乏具体的对象，并且容易产生歧义。《联合国海洋法公约》关于受益主体的规定主要是第82条第4款、第140条第1款、第162条第2款(f)(1)。第82条第4款规定，ISA有责任根据“公平分享标准”向《联合国海洋法公约》缔约国分配对沿海国开发200海里以外大陆架非生物资源的缴款和捐款，“公平分享标准”必须考虑发展中国家的利益和需要，特别是“其中的最不发达国家和内陆国家”。第140条第1款规定，“区域”内活动应依本部分的明确规定为全人类利益而进行，不论活动主体的地理位置在沿海还是内陆。第162条第2款(f)(1)提出，制定有关规则、规章和程序时要特别考虑发展中国家和尚未获得完全独立或其他自治地位的人民的利益和需要。以上条文的目标都是为了实现分配正义或者矫正全球经济不平等的现象，但采取补救措施的依据存在差异。第82条第4款的依据是地理位置和社会经济方面的条件，特别是内陆国的需求，因为这些国家无法拥有大陆架；第140条第1款、第162条第2款(f)(1)的依据是社会经济和政治方面的条件。三个条文内容的依据不同，如何协调其所规定的受益主体的顺位就成为实现利益共享的关键问题。根据现有的国际法律制度，不仅无法确定深海采矿活动受益主体的顺序，还无法确定深海采矿利益分配的重点是《联合国海洋法公约》缔约国还是发展中国家。在此情势下，人类共同继承财产原则更像一个空壳。

2.利益共享方式不确定

深海采矿利益共享方式的选择至关重要，直接影响利益共享机制的公平性。具体而言，深海采矿利益共享方式涉及ISA是以现金还是以支持项目或者其他方式将利益分配给有关主体。ISA一旦确定公平分享的原则，就必须为执行该原则而制定具体规则和程序；其不仅要保障当代人公平分得利益，还要确保后代人受益，要保持深海采矿利益的可持续性。《联合国海洋法公约》中没有利益共享机制的规定，ISA提出了三种备选办法：一是通过向有关国家或索赔人支付现金的方式分配深海采矿利益；二是利用深海采矿利益为旨在提供公共需要(如卫生、保健、住房、食品类)的货物和服务的项目提供资金，以使项目所在国的现有人口受益；三是利用深海采矿利益对人力资本(通过教育)或物质资本(如基础设施)进行投资，以使后代人受益。⑦对ISA来说，现金支付可能是最便捷、最方便管理的方式。但是，一些政府缺乏健全的政治、经济机构，即使有完整的政府机构，也可能因存在官员贪污等腐败问题而无法保证将分得的资金按照ISA的管理要求进行公平分配，以真正造福国民。ISA通过资助项目进行利益分配的方式也存在缺陷，如可能产生大量的行政费用和间接费用，增加ISA的工作量——ISA需要建立新的机制，选择资助项目并对项目运行进行监督，以确保资金使用得当、预定的受益者受益。

3.“公平”无法量化

此外，深海矿产资源是不可再生的，那么该如何平衡代际之间的深海采矿利益？《联合国海洋法公约》将“区域”内资源定性为人类共同继承财产，隐含当代人和后代人均为这些资源的合法所有人之意。然而，矿产资源的不可再生性意味着当代人的开采是以牺牲后代人的开采利益为代价的，而后代人只能通过当代人制定与执行相关规则来实现其对深海矿产的所有权及开采这些资源的要求。代际之间的利益该如何分配？对此，《联合国海洋法公约》中没有相关规定。深海采矿利益共享机制的建立急需更加具体的规则和衡量标准，以便将代际需求层次化、公平的份额概念化。

4.审查监督机制缺失

根据《联合国海洋法公约》的规定，利益只能分配给国家而不能分配给个人。这可能会剥夺国家中某些弱势居民的利益。如果ISA以《联合国海洋法公约》为主导构建深海采矿利益共享机制，而作为共享主体的具体国家(下文称对接国家)并无公平分配所收到的深海采矿利益的制度安排，就无法真正实现公平分配人类共同继承财产的目的。换言之，对接国家需要建立明确的内部机制，利用这一机制将深海采矿利益分配给个人。同时，ISA需要制定相关标准，评估对接国家的利益分享机制是否符合要求，从而确定将深海采矿利益分配给该国能否实现人类共同继承财产原则的价值目标。如何使用所收到的深海采矿利益？对此，对接国家可以自由决定。但是，个别国家在作出这种决定时很可能不考虑当前和将来一定时期内深海采矿利益的积极效应或消极影响。这就需要ISA建立审查监督机制，监督分配利益的后续使用及受资助项目的运行。可以断言，若ISA能够建立可执行的审查监督机制，深海采矿利益共享就能收到事半功倍的效果。通过审查监督机制，ISA还可以在对接国家之间建立合作关系，加强各受益国同ISA的联系与信息共享，以保障人类共同继承财产不被单方面开发，促进相关领域的科学研究，最终实现全人类受益。

三、深海采矿利益共享机制与人类命运共同体理念高度契合

中国作为深海采矿活动的参与主体，一贯坚持建立公平、公正的利益共享机制。如中国常驻ISA代表在ISA第25届理事会第一期会议上提出，共享机制是“区域”内资源开发整体制度设计不可或缺的重要内容。⑧人类命运共同体理念所蕴含的共商、共建、共享的全球治理观，既有与人类共同继承财产原则的精神相契合的一面，又有超越人类共同继承财产原则的内容，有助于深海采矿利益共享机制的建立。人类命运共同体理念不仅蕴含全球治理观，还包含国际权力观、共同利益观、可持续发展观，这些观念都与深海采矿利益共享机制的价值目标不谋而合。因此，深海采矿利益共享机制的构建中应当从以下四个方面充分体现人类命运共同体理念。

(一)以国际权力观实现深海治理规范化

国际权力观是指国家权力的分配不再以传统的战争手段予以体现，而更多地依靠国际规则来实现。由于全球化的深入，国家之间已经形成相互依存的关系，更多地依靠国际体系和机制的建立以维护共同利益。⑨深海采矿利益共享机制关涉“区域”内矿产资源利益分配，其中涉及国家权力的博弈。通过法律规则确定利益分配机制，不仅可避免各国因争夺“区域”内矿产资源而引发战争，还可维护全人类的共同利益。这正是人类命运共同体理念中国际权力观的体现。将国际权力观融入深海采矿利益共享机制，有助于国际社会意识到人类社会是一个相互依存的共同体，提高对深海采矿利益共享相关国际法规则的认同感，从而实现国际规则下的长久治理，规范各国深海采矿活动。

(二)以共同利益观形成利益共同体

共同利益观是对传统国际利益观的反思。共同利益观认为：因交通工具的进步、互联网的发展，气候变化、资源能源短缺、环境污染等问题使不同国家成为一个共同体，全球的利益同时也就是自己的利益，一个国家采取有利于全球利益的举措也就同时服务了自身利益。⑩在深海采矿利益共享机制构建中，ISA作为组织、管理和控制“区域”内所有与矿物有关的活动的国际组织，在制定利益分配规则时须树立共同利益观，实现全人类的共同利益。ISA的成员恪守共同利益观，遵守利益分配规则，不仅是对国家利益的关切，还是对国家间共同利益和人类共同利益的关注。在共同利益观指导下，深海采矿利益共享机制的价值目标不仅包括实现国家之间的利益，还包括实现人类整体的利益，即每个国家在追求自身利益的同时兼顾其他国家的正当关切，在追求自身发展的同时促进共同发展。另外，共同利益观更加重视国际交往中自利与他利的贯通，更加符合新时代单边争霸向共同利用转变的公域活动趋势，有利于提高广大发展中国家在深海采矿立法活动中的参与感与获得感，确保深海利益共享的法律秩序得到广大亚非拉国家的认可和支持。共同利益观追求人类共同利益的同时，也承认发达国家在探索深海未知领域所作出的贡献，认同和尊重各国对民族自利的合理追求，以确保新的分配秩序不至于因损害发达国家的合理利益而遭到抵制。ISA可在共同利益观的指引下，积极推动“区域”内矿产资源权属分配与利益再分配的国际法秩序构建。

(三)以可持续发展观平衡利益分配

可持续发展观是人类命运共同体理念的应有之义。可持续发展自1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议上被提出以来，已经发展成国际环境法的一项基本原则。1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中将可持续发展定义为，“既能满足当代人需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。深海采矿利益共享机制要对人类共同继承财产进行公平分配，这里的“公平”不仅包括空间意义上的国别公平，还包括时间意义上的代际公平。当代人对深海矿产资源利益的分配不能以牺牲后代人的权益为代价，而要侧重于全人类的可持续发展。可持续发展观不仅有助于利益的代际公平分配，还可实现受益的可持续性。此外，可持续发展观强调，如果没有健康的环境和可持续获得的自然资源，人类就无法生存。在深海采矿利益共享机制中体现可持续发展观，不仅可以实现有效、有序、安全、合理地管理资源，避免不必要的浪费，为全球市场提供绿色技术改造所需的关键资源，还可建立一个所有国家平等分享的货币体系，让深海采矿利益持续性地惠及全人类。

(四)以全球治理观引导多元国际主体参与

全球治理观强调，全球性问题的解决需要政府、政府间组织、非政府组织、跨国公司等多元国际行为主体的参与，通过国际机制和国际规范，形成具有约束力的“全球机制”。深海采矿作为一项全球性的活动，其利益分配涉及全人类，因此，深海采矿利益共享机制中的规则制定要以全球治理观为指引，寻求多元国际行为主体的参与，形成具有约束力的国际法规则。此外，主张共商、共建、共享的全球治理观可增强深海采矿利益共享机制在实施中的可操作性。ISA在深海采矿利益共享机制构建的前期，引导利益攸关方的参与和平等对话，尊重各方意见，照顾各方利益；在机制构建的中期，把各方建设力量集中起来，充分发挥各自优势和特长，采取优势互补的方式激发各自潜力，实现各方力量的高度融合；在机制构建的后期，为各方提供共享的发展平台，让各方都有权利、有机会参与利益分配。

综上所述，药物联合小水囊应用于妊娠10～14周引产时，成功率高，明显的缩短产程、缩短住院天数，是一种安全、有效、省时的引产方法，可以在临床推广使用。

深海采矿利益共享机制要体现以上四大观念，实现深海矿产资源利益的可持续性及采矿利益的公平分配。如此，就将人类命运共同体理念融入了深海采矿利益共享机制的设计之中。人类命运共同体只有在国际法治的途径下才有可能被接近和达成，人类命运共同体理念只有在国际法治的框架下才能得到贯彻和实施。理念是制度建设的基础，也是评价制度有效性的标准。理念创新不能停留在口头上，而必须嵌入和内化于体系中，成为可信的承诺并获得制度化的力量。随着中国为国际社会提供公共产品的增多，未来的全球海洋治理方案可能会体现中国话语。这需要我们切实将人类命运共同体理念转化为制度，并通过实践予以不断强化。

四、人类命运共同体理念下深海采矿利益共享机制构建路径

自“区域”被宣布为人类共同继承财产至今，海洋技术的发展使海洋俨然成为各国蓝色经济增长的一部分。截至2021年5月，ISA已与多个主体(包括国家、国家企业、国家机构、国家控制的公司和私营公司)签订了深海矿产勘探合同。ISA批准勘探的深海海底面积已超过130万平方公里，大约相当于瑞典、挪威、芬兰、冰岛和丹麦的土地面积之和。但是，面对如此大范围的国际深海区域，ISA尚未出台具体的法律规章来管控资源开采活动。此外，深海海底采矿的商业投资不断增长，“区域”内矿产勘探活动的数量持续增加，越来越多的国家和私人投资者参与其中。在这样的局势下，不管是ISA、与ISA签订勘探合同者(即勘探项目承包者，下文简称承包者)还是《联合国海洋法公约》缔约国，都迫切需要《开发规章草案》尽快获得通过以管制即将开展的深海采矿活动。矿产开发后的利益共享机制是深海采矿法律制度的重要内容，ISA的首要任务是为今世后代建立公平分享“区域”内矿产开发所产生利益的机制，并确保人类共同继承财产得到适当的保护。从人类命运共同体理念出发，ISA可从理论导向、制度导向、实践导向三个维度构建深海采矿利益共享机制。

(一)理论导向

深海作为海洋中最深层的部分，其中的矿产资源是有限的，生物资源却是无限的。深海采矿作为一种海洋活动，其收益须惠及全人类，同时要加强对深海环境的保护，使深海的生态功能惠及后代人。在人类命运共同体理念的价值引领下，深海采矿利益共享机制构建的理论导向有三个维度：利益初始分配中权属关系清晰化；利益再分配过程中注重公平；强调深海环境保护与资源可持续利用。

1.利益初始分配中平衡私利与公利

人类命运共同体理念并非必然指向集中式资源使用，它也强调个体行为对共同体福祉的增益，并通过有效利用资源而实现共同获益。人类命运共同体理念在深海采矿利益共享机制中的体现方式是：通过个别国家的承包者的深海采矿行为，增加个体收益；经过ISA的利益再分配，实现利益共享。人类共同继承财产原则因强调深海矿产的共有权而忽视资源的有效利用，不利于共同利益的形成。人类命运共同体理念强调资源的使用权与所有权分离，既实现共有资源的利用，又满足个体的发展需要，发挥深海矿产资源作为公共资源满足人类利益需求的效能，实现公益与私益的平衡。

2.利益再分配过程中矫正分配失衡

人类命运共同体理念主张世界的命运由各国掌握，国际规则应该由各国共同书写，全球事务应该由各国共同治理，发展成果应该由各国共同分享。各国在深海采矿开发和利益共享中承担着不同角色，存在利益关联。凭借自身优势进行深海采矿的国家，所获得的收益并非其私利，而要分享给没有进行深海采矿的国家。一般情况下，此种利益关系实际上违背了“投入与收益相匹配”的规则。从人类命运共同体的视角观察，这恰是普惠、共治原则的体现和将深海打造成各方合作的新疆域的表现。人类命运共同体理念不仅要求进行经济、财政利益的分享，更强调对深海采矿技术的分享，让发展中国家也能获得平等参与深海采矿的机会，防止利益分配失衡，避免利益分配中的非正义。

3.注重深海环境保护与资源可持续利用

人类命运共同体理念不仅包括人与人之间的关系、国家与国家之间的关系，还包括人与生态环境之间的关系，要求人与自然共生共存，不能以牺牲后代人的利益谋求发展，要坚持人与自然和谐、永续的发展。因此，人类命运共同体理念下深海采矿利益共享机制的构建应当坚持可持续发展原则，关注代际公平，建立补偿制度，将代际损失的机会成本内部化，将更多资源留给未来的人类。根据《联合国海洋法公约》的规定，利益共享应更多惠及没有参加深海采矿活动的主体。相较于深海矿产开发者，那些积极参与深海自然资源管理及深海环境保护的群体的利益容易被忽视。利益共享机制蕴含深海环境保护与资源可持续利用之意，可以使深海采矿利益不仅惠及更多的当代人，还惠及后代人。

(二)制度导向

1.建立信息透明制度

国际上公认的善治的组成部分包括：信息透明、公众参与和决策问责。2015年联合国大会通过的可持续发展目标中，第16项目标强调建立负责任和透明的机构。信息透明度高、有效的公众参与，对具有潜在风险的活动尤为必要。就深海采矿而言，由于深海知识的不足、深海采矿的复杂性，很难评估和衡量具体项目的环境、经济风险。在此情况下，以信息透明制度贯彻风险预防原则显得十分重要。深海采矿利益共享机制关乎人类整体利益，ISA的工作透明度至关重要。但是，ISA的财政委员会起草关于公平分享财务和其他经济利益的规则、条例和程序的形式都是闭门会议，有关报道很少。如果该委员会的审计与报告不透明，就很难确保国际社会尤其是发展中国家从深海采矿中公平获益。

《联合国海洋法公约》规定，ISA制定关于保护海洋环境和安全的规则、规章和程序所需的数据不应视为专有数据(附件三第14条第2款)。《开发规章草案》重申这一要求，但没有详细说明。在《开发规章草案》中，透明度仅被提及两次，分别是第2条规定“决策的问责制和透明度”、第44条规定“确保‘区域’内开发造成的环境影响的评估、评价和管理的问责制和透明度”，这两处规定都没有进行详细说明或提出具体要求。不过，《开发规章草案》及ISA的业务规则对保密性作了大量阐述。在《开发规章草案》中，保密性被提及14次，第89条、90条规定了信息的保密性与保密的程序，不仅描述了哪些内容可能需要保密，还具体说明了如何确保信息的保密性。ISA对保密信息的关注一直延续至今，新的保密协议正在审议中。相较而言，ISA对信息保密性的关注甚于信息透明度。

若无深海采矿信息透明的相关规定，ISA进行深海采矿利益分配的细节在很大程度上就是未知数。因此，ISA须将深海采矿利益共享的制度规则置于最广泛的国际社会视野下，以便掌握制度规则实施的效果及需改进之处。目前，ISA需提高业务透明度、扩大公众合作。为此，可从三个方面建立信息透明制度。首先，在《开发规章草案》中规定信息透明度推定原则，即ISA实行公开信息和数据的政策，允许公众查阅其举行会议的资料、文件和数据，明确信息公开义务的个别豁免情况及法律依据，并且明确豁免情况结束后何时可以公布相关信息。其次，对应予保密的材料制定标准。国际海洋法法庭海底争端分庭可提出咨询意见，以厘清《联合国海洋法公约》附件三第14条第2款规定的保密范围和程度以及ISA在这方面的职责。最后，ISA建立一个供公开访问的信息数据库，该数据库应包含ISA秘书处掌握的所有与深海采矿有关的信息。

2.建立公众参与制度

《联合国海洋法公约》和《执行协定》中并无关于公众参与的规则。《开发规章草案》作了一些改进，在ISA审议开发工作计划中纳入了公众参与程序：环境文件和计划在网上公布，深海采矿的申请者和ISA法律和技术委员会考虑利益攸关方的意见，但利益攸关方对环境计划仅可发表评论意见，并无反对的权利。《奥尔胡斯公约》是专门针对公众参与的国际公约，其在解决环境问题上赋予公众广泛而具体的权利，包括参与决策制定的权利、获取信息和诉诸法律的权利，以形成对政府的问责机制，推动责任型政府建设。该公约还要求诉讼程序公平、公正、需较少费用，并且有充分、有效的补救措施。该公约将公众参与权与各种立法、行政、司法决策点相关联，可以为ISA建立公众参与制度提供参照。

随着深海采矿进入实质开展阶段，将有越来越多的深海矿产资源被私有化。从长远考虑，ISA须建立公众参与制度以确保公平分配深海采矿利益。ISA可与广泛的利益攸关方特别是民间社会组织、科学研究人员、区域组织进行综合合作，提高秘书处的参与能力。秘书处下设专门的沟通部门，负责提高与利益攸关方及公众互动的质量，确保利益攸关方积极参与。此外，ISA应为公众提供参与和诉诸法律的机会，将鼓励公众参与作为一项法律义务。

3.坚持深海环境保护原则

《开发规章草案》第61条规定，承包者应在采矿活动停止后，在最终关闭计划的规定期限内继续监测海洋环境，确保已实现最终关闭计划所要求的关闭目标。受深海环境的特殊性及科学技术水平限制，深海采矿造成的损害具有隐蔽性、长期性，在执行关闭计划之后还可能继续存在。ISA虽然计划设立环境补偿基金，但资金来源不稳定，况且进入利益共享阶段时深海采矿活动已接近尾声，补偿基金对深海环境保护的作用较之勘探、开发阶段仅具有兜底性。因此，ISA有必要在深海采矿利益共享机制中明确深海环境保护的基本原则。此外，进行深海采矿者也应当承担环境损害责任。不过，深海采矿与陆上采矿的环境恢复存在明显区别，深海环境恢复工作要比陆上环境恢复工作更加困难。陆上环境损害赔偿通常存在固定的受偿人，有固定的估价方式，如虚拟治理成本法；而深海采矿造成的生态系统损失难以计算和估价。鉴于此，ISA应当考虑预留一定的资金为深海环境风险提供保险，该部分资金应当是承包者向ISA支付的补偿金，用于深海环境修复与治理。但是，深海环境的特殊性与复杂性使得深海采矿可能存在承包者破产的情况，此时需要ISA从利益共享机制中预留部分资金，用于深海环境修复。深海环境保护不仅是贯穿深海采矿整体流程的一项原则，更是ISA的一项义务，是其在构建深海采矿利益分配机制时所要考虑的。

4.实施代际公平原则

利益共享包括当代人与后代人公平分享利益，因此，“区域”内的一些甚至大部分资源都应留待将来使用。但是，《联合国海洋法公约》《执行协定》《开发规章草案》对此都无明确规定。迄今为止，深海采矿领域“先到先得”的方法还在继续使用，这意味着后代人将丧失获得“区域”内部分资源的机会。为实现代际公平的目标，ISA可采取两项措施：一是在原地留下公平份额的资源供后代人开采；二是将当前开采所得的一些特许权使用费储存起来并用于投资，为后代人提供更多的消费资源。第1项措施可能会产生一些问题，包括为后代保留的可开采矿区的数量以及这些矿区今后可能被开采的时间表的不确定性。鉴于深海矿产资源的规模、范围和位置在很大程度上仍是未知数，可获得的信息不完整，建议采取预防的方法。深海采矿利益共享其实是深海采矿活动的一个环节，将利益共享制度落到实处，不仅需要前阶段活动的配合，还需要后阶段活动减少对初始分配所获收益的消耗，以促进储蓄、投资和经济增长。待深海采矿工作全面展开后，ISA可留存部分特许权使用费收入，用于增加非资源性资产存量；采矿活动结束后，ISA将特许权使用费的一部分投入共享财富基金，投资于人力、物力和资本；投资的回报可用于支持未来的支出。这种基金可以帮助ISA理顺支付款项来源，使付款与资源收入脱钩，以便解决跨时空利益分配问题，确保后代人在一定程度上享受到深海采矿利益。

(三)实践导向

1.建立公平分享的标准，确定利益分配顺序

《联合国海洋法公约》没有界定“公平分享”的含义，在相关制度实施中，“公平分享”可能会沦为仅具有形式意义的宣示。《开发规章草案》没有考虑“公平分享”，而是详细规定了申请费、特许权使用费和环境绩效保证金的征收。为有效履行《联合国海洋法公约》第140条第2款规定的义务，ISA需要制定量化的标准，以实现深海采矿收益的公平分配。一般来说，“公平分享”是为了弥补发展中国家的结构性经济劣势及因深海采矿而遭受的直接经济损失。深海采矿利益共享机制中受益主体的确定，直接关系到深海采矿法律制度实施的效果。鉴于《联合国海洋法公约》中的受益主体不明，ISA可建立利益分配等级，作为确定受益主体位次的标准。该位次可以是：最不发达的内陆国家和人民(可能是尚未获得完全独立或自治地位的人民)；其他发展中国家(包括其他内陆发展中国家)；其他国家(包括新兴工业化国家、发达内陆国家和一般发达国家)。此外，ISA还须评估哪些国家将被视为最不发达国家和发展中国家，该国的社会经济标准和矿产资源依赖程度。《联合国海洋法公约》通过后出现了一些新兴工业化国家，对这些国家如何分配利益还有待观察。就深海采矿利益分配而言，内陆国和地理上处于不利位置的国家的情况，可能也需要考虑。ISA可根据相关综合指数，结合各国普遍接受的发展指标和统计数字，确定先决条件。例如，ISA可以采用联合国开发计划署采用的人类发展指数和世界银行制定的世界发展指标，确定受益主体。

2.利益分享以经济利益为主、非经济利益为辅

《联合国海洋法公约》就分配哪些利益、向谁分配、如何分配提供了指导性原则，但缺乏可操作性规定。关于深海采矿利益共享机制的研究中，有学者强调非经济利益，如提供海洋技术方面的培训、提升发展中国家从事国际海底事务的能力等。但是，根据《联合国海洋法公约》第140条第2款的规定，将“财政及其他经济利益”解释为科学技术利益或能力建设并不合理，从语义解释、体系解释的角度，都无法将其解释为非经济利益。根据《联合国海洋法公约》的谈判背景，大量的资金再分配得到了各缔约国承诺。因此，对《联合国海洋法公约》第140条第2款应当解释为更加注重经济利益分配。《公约》第143条、144条关于海洋科学研究与技术转让的规定涉及非经济利益分享，但不是缔约国的法定义务。ISA在制定深海采矿利益共享机制时应当将这些非经济利益纳入利益分配范围。

《开发规章草案》应当考虑各方利益，认真权衡如何通过海洋科学研究，以适当的技术和环境保护计划使人类获得最佳利益。为满足《联合国海洋法公约》规定的公平分享利益的要求，ISA允许发展中国家参加其工作及“区域”内的活动。但是，这些规定对利益公平分享而言远远不够，因为深海的价值远不止此。深海的生态价值是难以衡量、无法估价的，ISA须考虑通过开展海洋科学研究，更好地了解深海环境及其生态功能和服务，优化深海采矿利益共享的范围。

五、结语

目前，ISA正在制定深海采矿规则。确保深海采矿能够造福于全人类，是ISA面临的挑战。发展中国家认为《联合国海洋法公约》中关于深海采矿的法律原则比较公平，可以确保发达国家不会为了自身利益而对深海区域进行殖民化开发，能够让发展中国家从海底财富中“分一杯羹”。然而，人类共同继承财产原则的适用范围、要素和法律地位都存在很大的不确定性。以该原则构建深海采矿利益共享机制，不仅会模糊利益共享的概念，还会在具体措施实施方面产生极大的不确定性。国际海底区域的法律地位具有全球海洋公共性，关乎全人类的命运，是人类命运共同体理念的重要切入点。《联合国海洋法公约》在制定之初，对国际海底区域相关法律制度的设计考虑各国的接受程度而忽视对深海采矿利益共享的规制。随着全球海洋经济对可持续发展需求的增长，在人类命运共同体理念指引下构建深海采矿利益共享机制，可拓展全方位的国际合作，增强人类对国际海底区域活动的适应性认识，构建能够在各国间公平分配“区域”内利益的法律制度。

注释