地方政府投融资困境与对策分析

李欣鸿 莒南县财政局

引言

地方政府投融资是国家实施宏观经济政策的重要工具，对于扩大公共基础设施供给能力、提升供给效率尤其重要。然而，在地方政府通过投融资方式为公共基础设施建设融通资金的实践之中，也暴露出地方政府投融资行为的困境，引发各种地方债务和金融风险。为此，要探讨地方政府投融资的有效对策，推进地方政府投融资模式的创新，加强地方政府投融资风险防范，实现经济发展和控制财政风险的双赢。

一、政府投融资相关概念及基本理论

地方政府投融资是基于一定的产业发展或社会服务目标，通过政府信用手段面向各方进行融资，实现对公共基础设施的直接建设和市场化运营，以多方资本建设运营公共基础设施，再以付费的方式提供收益补偿的资源配置，包括投资决策方式与程序、资金筹集与使用方式、投资收益分配、投资风险分担等。

地方政府投融资相关理论主要包括有：① 公共产品及其供给理论。在国家结构日益完善的趋势下，民众对公共产品的需求日益突显，而对于公共产品供给的提供方有政府提供、私人提供、第三部门提供等不同方式，其中：亚当·斯密和萨缪尔森认为公共产品具有非排他性、非竞争性和不可分性，当市场机制无法提供时则应当由政府供给。弗里德曼、科斯等人则认为政府提供公共产品的效率偏低，且其实质上花的是纳税人的钱，最终导致社会资源配置的浪费。为此，提出由私人提供公共产品的理论和主张，认为由私人提供公共产品是最有效率的。萨拉蒙等学者认为由非营利性组织也即第三部门提供公共产品是有效的，能够较好地维持公共产品的社会运转。② 财政投资政策边界及投融资风险理论。尽管政府通过投融资方式能够激发民间投资的正面效用，然而也要考虑经济发展水平、偿还能力、投资效率等要素，分析财政投资政策边界的问题，在政府投资债务规模超出边界时，要充分发挥民间投资的替代效应，拓宽公共基础设施投资来源和主体结构，规避和防范政府债务风险。

二、地方政府投融资困境分析

（一）地方财政负担较重

地方政府融资平台快速拉动了当地经济的发展，促进上下游行业的联动，成为土地信用创造的重要载体。然而，地方政府通过融资平台举借债务也导致地方政府的存量债务较多、增长较快，给地方政府带来较大的财政负担。

（二）融资渠道较为狭窄

当前地方政府的融资渠道较为狭窄，主要是财政资金补贴、政府信用担保下的国家政策性银行长短期贷款、城投债等，这些融资渠道相对单一化，较少采用多元化的融资渠道，如：企业债、PPP项目、金融租赁等。由此也增大了投融资平台银行债务的违约风险，不利于提高政府投融资效率。

（三）政府债务融资存在风险

通过对存量债务发行政府债券的方式进行转换，使发债主体发生了变化，债务风险并没有得到任何化解，而是直接向政府转移，债务规模仍旧无法减少，并缺乏有效化解债务的方式，强化了债务风险和金融风险。同时，政府债务问题还处于隐形的状态，政府通过公开发行债券的方式偿还债务，导致政府腾挪的空间缩减。另外，地方政府发行债券的信用评级机制尚未完善，没有制定完善有效的债券定价机制，且债券发行期限较短，极易出现期限错配的现象，增大债券发行的风险。

（四）PPP融资模式存在欠缺

PPP融资模式是一种实现资金最佳价值的有效模式，对于缓解政府投资压力有一定的作用。然而，当前的PPP模式制度体系尚未健全，缺乏PPP融资模式的顶层设计，部分地方政府在推广应用PPP模式的理解上尚存在偏差，将PPP融资模式单纯地视为一种新型融资模式，而没有考虑引入社会资本后对效率提高的约束，加大了社会资本的经营风险。在PPP项目操作程序上也不够规范，定价机制不够合理，增大了PPP项目运营的难度，在PPP项目的执行上缺乏有效监督，项目落地率偏低，后续融资难度大。另外，个别地方政府在实施PPP项目时存在风险共担机制相对弱化的现象，使PPP项目的风险收益不对等，最终增加了社会资本的运营风险。

（五）监督制约明显不足

当前地方政府投融资平台的监督制约尚显不足，平台公司架构中各个利益主体之间的相互监督弱化，存在平台公司政企不分的现象，一定程度上干扰了政府投融资平台的有效运营，暴露出平台公司内部控制管理不足的问题。

同时，平台公司内部审计部门缺乏独立监督权，受到诸多因素的限制和影响，无法有效行使对地方政府投融资的监督权；还有部分内部审计人员对投融资方面的知识和业务活动缺乏全面深入的了解，在内部审计活动中无法及时发现隐藏的问题，难以对政府投融资相关内部控制提出评价意见和优化建议。

三、地方政府投融资的有效对策探索

为了更进一步地激发投融资活力，地方政府需要加快转变政府职能，破解投融资瓶颈，不断优化投融资管理，优化政府投资范围，构建新型的投融资体系，放大政府投资引导效应，不断推进政府投融资的科学高效性。

（一）规范政府投融资行为

（1）完善干部任职考察制度。地方政府领导干部任职考察是必要前提。应当全面考察政府领导干部的德、能、勤、绩、廉、学，对于考核不达标的领导干部不予以提拔任用，可以较好地规范地方政府领导干部对所借债务的合理使用，防控投融资的系统债务风险。

（2）通过地方政府债券进行债务置换。由于地方政府投融资平台的存量债务结构不合理，因而可以利用地方政府债券的方式进行债务置换，如公开市场发行债券、定向承销等方式，严格遵循债务置换的置换对象、置换价格区间、发行方式、置换债的流动性等相关规定，通过发行地方政府债券的方式实现低成本融资，置换地方政府债务中的高成本融资，有效缓解地方政府的偿债压力。同时，在地方政府债券进行债务置换的过程中，中央政府对地方债提供流动性支持，能够较好地改善投资者的风险评估，提升市场风险偏好，并在实施过程中逐步扩大资产证券化试点、发行专项债、项目收益债、推广PPP模式等，促进地方政府债务置换的稳步进行。

（3）规范地方政府担保授信行为。要完善地方政府担保相关机制，包括执行机制、控制机制和责任处理机制等，明确政府担保的原则、条件、范围、责任，根据实际情况选择分级担保、反担保和实物担保等不同方式，减少地方政府担保而引发的风险。

（二）拓宽政府投融资渠道

1.股权融资

股权融资是一种有效的政府投融资渠道，在国家政策法规的支持下，随着股权投资基金行业发展日趋成熟，可以搭建地方政府股权投融资平台，设立股权投资基金，以地方政府扶持产业发展专项基金、国有资产退出收回资金及其他政策性资金为“母基金”，吸纳包括机构投资者和个人投资者在内的其他社会资本，设立多个新子基金，从而扩大股权投资资本的规模，起到良好的政府资金引导示范任用和杠杆效应，并充分利用政府背景和国有资本的优势，完善上市后备企业动态数据库，为上市企业提供一系列的增值性、定制性指导和服务。另外，还可以大力发展混合所有制经济，融合企业、投融资机构的资源及合力，推进和发展股权融资。

2.债券融资

债券融资是地方政府积极推进的一种融资方式，地方也大多出台了直接债务融资引导奖励办法，鼓励运用多种融资工具，如：中期票据、短期融资券、民营企业债券等，并积极引入新旧动能转换债券、绿色债券、双创债、扶贫票据等新债种，不断扩大地方政府直接融资规模和种类，使之能够更好地服务于包括公共服务、生态环保、基础配套设施等各项实体经济。同时，充分利用资本交易大会等平台，加强政银企之间的对接与合作，扩大地方政府的间接融资。

3.项目融资

项目融资是一种应用日益普遍的融资方式和渠道，地方政府应积极重点培育开放创新平台中符合产业发展的重大项目，在重大招商引资项目和特色产业对外贸易项目中采用项目融资的方式，加强规划政策引导和重大项目示范，高标准、高起点地建设一批全局性、战略性、基础性的项目，做好重大项目的资源配置、要素集聚和优化导向等工作。

PPP项目融资要用好PPP政策，完善PPP项目制度体系，包括投资回报机制、多样化的退出机制等，使PPP项目能够获得相对稳定的投资收益。同时，要采用多样化的PPP项目融资方式，如PPP项目专项债券、PPP项目专项基金、PPP项目资产证券化等，并实现对PPP项目的全生命周期质量管控，提高PPP项目的落地率。

（三）完善中央与地方的事权和支出责任划分

（1）应当以立法的形式明确事权与财权的基本匹配，为相关政策制定提供法律依据和支持。在当前我国财税体制改革迎来关键转折点的背景下，要完善立法，明确事权，建立现代财政管理制度，理顺财税关系，合理划分中央与地方的事权比例，规范地方支出行为导向。

（2）合理界定地方政府财权和事权。首先，要厘清偿债责任，由地方政府负责其管辖范围的基础设施建设相关事务，由中央与地方政府或各级政府按比例负担相关事务。其次，要合理界定财权，加大中央对地方财政的转移支付力度，依循事权财权相统一的原则，规范地方政府事权和收支规模，提高地方政府的偿债能力。并在保障地方政府一定的自主权的同时，通过有效授权，合理确定地方财政事权，细化和具体化各级政府的事务，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，激励地方各级政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务的提供和保障，有效减少地方上的支出责任和支出缺口，更好发挥地方优势。最后，中央政府要兼顾不同地方政府收支差异性，利用地方税的税收政策、税率制定的调控方式，保证转移支付的地域平衡，做到因地制宜和均衡性。

（四）加强政府债务融资风险管控

（1）化解存量债务，遏制新增隐性债务。为了化解地方政府存量债务，地方政府要制定债务化解实施方案，把握债务底数及相关资产，获悉地方政府的隐性债务总量、类别，合理确定隐性债务化解期限。完善地方政府自主发行债券机制和信用评级体系，允许自然人购买政府发行的债券，并结合地方自身的实际情况，将符合发行条件的准公益性项目纳入专项债券发行的范围。同时，可以通过经营收入、资产处置收入等偿还债务，盘活资产，有效化解地方政府存量隐性债务，使之转化为企业经营性债务，更好地优化企业的支出结构。另外，还要严格遏制新增债务，控制地方政府的各种违法违规融资担保行为，加强对融资平台公司的监管和转型，剥离政府融资职能，由地方政府发行政府债券或其他融资方式解决新增政府债务，并加强政府建设项目和资金管理，考虑本级政府的财政承受能力合理分配建设任务，合理调配资金，减少地方政府的负担。

（2）强化内部资金预算。地方政府部门尤其是财政部门要摸清年度收入状况，包括一般公共预算收入、土地出让收入等，根据年度收入制定年度支出计划，不仅仅追求年度的预算平衡，还需要构建跨年度预算平衡机制，将政府债务纳入财政年度预算和中长期财政规划，统筹安排招商引资、街道拨款、代建项目支出等工作，按照协议约定时间，逐年足额安排预算，使之在地方政府的财政承受能力范围以内，并将预算执行中的超支收入纳入预算稳定调节基金，实现收支平衡，保证财政平滑稳定支出。同时，要做好年度资金滚动预算，预先把握资金盈余和缺口情况，做好资金筹措、债务接续等工作。另外，要全面推行全口径预算管理，涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等，构建相互衔接、完善的政府预算体系，推进预算改革的不断深入。

（3）统筹考虑地方债务类型、期限结构、财力水平、可变现资产特别是举债形成的可变现资产、资产变现能力和未来估值等因素，逐笔逐项制定切实可行的债务化解方案，包括拓宽财源渠道、处置资产、控制投资规模、调减投资计划、优化支出结构等。并对无法偿还到期债务做到提前汇报，在顺畅的信息报告渠道下及时做好偿债安排，并对债务风险事件进行反思和总结，如债务风险事件成因、处置过程、处置措施、处置效果、后续影响等。

（五）强化政府投融资的监督

（1）完善平台公司法人治理结构。要持续完善和优化投融资平台与地方政府之间的关系，明确组织体系架构和权责关系，完善董事会建设，并引入独立董事，充分发挥董事会的警示、督促和预防作用，完善现代企业制度，使之由单纯的投融资向金融控股、城市开发、产业投资等市场化方向转型，实现投融资平台公司法人治理的市场化、专业化和职业化。并重点做好企业财务报表审计工作，及时发现项目资金使用过程中的问题，并督促其限期整改。

（2）强化政府投融资风险监管。要构建完善的地方政府投融资风险内部控制体系，面向地方政府投融资活动的全过程实施监督和管控，在项目前期审核阶段，要收集所有相关资料信息，大致估算和预测项目投入金额、项目收益和回报期。在项目中期实施阶段，要利用各种监督手段进行检测和动态监管，及时追踪项目现金流变动情况，包括现金流变动金额、变动方向等，有效把控金融担保等风险关键点，加强项目债务风险的及时预警和防控。在项目后期阶段，则要进行项目债务风险和防控策略的有效评估，编制项目风险监管报告。

结语

综上所述，地方政府投融资为城乡基础设施建设提供了资金保障和平台支持，对于提升城市功能和公共服务项目有不可或缺的重要作用。然而面对经济发展的新常态，要正视和分析当前地方政府投融资面临的困境，结合国家对政府投融资工作的新要求，积极探索政府投融资转型发展的对策，较好地促进地方各级政府投融资的转型发展。因本人学术水平和研究视角的限制，文章尚存在疏漏和不足，后续还要研究地方政府投融资转型路径的可操作性，拓宽研究视角，如资产证券化盘活资产、引入智库建设等。