生态公益林市场化补偿机制研究——以扬州市为例

高 梅

(扬州工业职业技术学院，江苏 扬州225127)

2005 年起，国家逐步建立起生态公益林补偿机制，对国家级和省级生态公益林进行补偿。 2006 年，扬州市正式将市级公益林纳入生态效益补偿范畴并不断加大补偿力度。 生态公益林补偿机制的建立一定程度上对保护和发展森林资源起到了积极作用，但随着社会经济的发展，主要由政府财政负担的补偿机制逐渐体现出不完善之处，生态效益补偿获得收入不足以抵消经营和保护生态公益林所需支出，导致社会资本、集体和林农等主体建设、保护生态公益林意愿不足；此外森林生态效益属于间接效益，实际操作中很难量化指标，而森林资源又处在不断变化之中，仅仅以面积为唯一测算指标的固定化生态效益补偿机制也不符合生态效益补偿的初衷，需探索市场化生态效益补偿方式，不断完善公益林生态效益补偿制度。

一、 扬州市公益林补偿机制的现状

(一)基本情况

扬州市现有各类型生态公益林面积为31523.22 公顷，其中纳入森林生态效益范围的面积为17049.30 公顷，占生态公益林总面积的54.08%。 补偿资金由国家、省、市三级政府财政承担，补偿标准为省级以上公益林450 元/公顷；市级公益林市辖区375 元/公顷，宝应县、高邮市和仪征市162 元/公顷。 根据生态公益林补偿资金管理办法规定，政府财政支出的补偿资金只能用于生态公益林管理和保护等方面的支出。

(二)实施成效

从资源总量来看，近年来，扬州市全市生态公益林面积保持稳定并略有增长；从资源质量上看，以杨树为主体的公益林树种结构逐渐向“珍贵化、彩色化、效益化”多元化树种结构转变，公益林生态效益得到一定程度提升，可见生态公益林补偿机制的运行取得了较好的成效。

(三)存在问题

当前公益林建设和保护上取得的成效基本是通过行政手段实现的，如严格限制生态公益林的经营利用，加大破坏公益林资源的查处力度等，存在一定的隐患。 研究选取了30位公益林经营单位的负责人和林农做了满意度调查，调查显示，30 位调查对象对当前生态公益林补偿机制满意的仅有2人，其余均表示不满意。 其中，30 位调查对象均认为当前补偿标准偏低，24 位认为补偿资金领取与使用不方便，有26 位受访者表达出不愿再从事林业建设的意愿。 而针对林业管理部门的访谈也体现出，当前公益林补偿存在的问题已经开始影响补偿机制的顺利运行，补偿资金标准低且分散，但资金使用需受到严格的监管，要签订管护合同、制定实施方案，并保存公益林补植、抚育、病虫害防治、巡查等各项资料备查，付出与收益不成正比，各类经营主体的积极性受到影响，部分地区已出现不要补偿资金的现象。 可见，当前生态公益林补偿机制需进行改革，以更好地适应经济社会发展的需要。

二、 公益林市场化补偿机制的必要性分析

(一)市场化补偿是社会主义市场经济发展的必然要求和趋势

社会主义市场经济理论指出，市场在资源配置中起决定性作用，政府主要是以宏观调控为主。 虽然从生态补偿层面来看，政府在宏观调控的基础上，仍要承担生态保护的主体责任，也需作为生态补偿的主体，但仅仅以政府作为单一补偿主体的固定模式显然是与社会主义市场经济的内在要求不相适应的。 探索实行市场化补偿机制，将政府投入作为最低标准和保障，吸引更多市场主体参与生态公益林的建设保护，让市场成为调节补偿价格和补偿范围的决定性因素，才能充分优化资源配置，有效实现生态公益林的科学化、动态化补偿。

(二)市场化补偿有利于实现财政减负与林农增收双赢

生态公益林的建设、保护与生态补偿，每年需要投入大量的资金，近年来扬州市生态公益林每年投入财政资金近800 万元，但仍面临扩大补偿范围与提高补偿标准的现实要求，财政压力较大。 与此同时，纳入生态公益林管理后，林农的经济效益必然受损，而当前财政支出的补偿资金远不能弥补林农的经济损失。 尤其随着土地租金、人力、器械药剂等各类成本的上升，投入与产出的差距就愈加明显。 实行市场化补偿机制，一方面吸引多方社会资本纳入补偿，能够形成开源节流的效果，有效弥补公益林建设和保护资金的不足，实现财政减负，另一方面各方资本的进入也必然带来可用于生态公益林补偿的资金总量提升，促进生态公益林补偿标准的提高，带来林农增收。

(三)市场化补偿有利于实现生态保护与经济发展共存

部分人认为，生态公益林以发挥生态效益为主，必然需要牺牲经济效益，能够实现生态效益和经济效益共同发展的方法是很难出现的。 建设和保护生态公益林，对生态环境的改善起到了一定的积极作用，但当前生态公益林补偿标准低，森林经营主体经济利益长期得不到保障，经济效益确实受到了影响。 而长远来看，经济效益的缺失必然影响社会各方投入林业生产的积极性，不利于生态公益林的稳定发展。因此实现市场化补偿就显得尤为重要，从理论上讲，“绿水青山就是金山银山”等生态文明理念为公益林的保护和建设提供了新的思路和理论支撑；从实践上看，如果建设和保护生态公益林能够获得足够的补偿资金，甚至带来一定收益，就能够充分调动林农或其他经营主体投入公益林建设的积极性，从而形成良性循环，实现生态与经济协同发展。

三、 基于碳汇交易价值的市场化补偿机制的可行性分析

(一)森林碳汇具备进行市场化交易的条件

生态公益林以发挥生态效益为主，具备生态功能。 森林生态效益主要体现在调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙、固碳供氧、净化空气、美化环境等方面。 其中，森林的固碳供氧功能是指森林生态系统对维护大气中二氧化碳的稳定具有重要作用，主要表现为释放氧气和固定二氧化碳，森林植物通过光合作用可缓解温室效应，根据现有计量方法，可以有效地计量森林的碳储量。 而碳排放则主要是由于人类生活以及工业生产等人为活动产生的，温室气体的产生就是由于碳排放造成的，从节能减排的国际共识来看，减少碳排放除了加大投入控制排放量外，还可以通过增加碳吸收能力来实现，因此森林固碳与生产排放碳之间就满足了进行价值交换的条件，就是市场化的必要条件。

(二)森林碳汇具备较高的可计量交易价值

在森林的各类型生态效益中，森林碳汇所具备的交易价值最高，国际市场上，碳交易已经形成了较为成熟的交易体系，美国、欧盟、韩国等国家碳交易价格基本稳定在每吨20美元，而在国内个别城市的试点中，碳交易也已得到市场一定程度的认可，碳交易价格也在平稳的增长中，北京、上海等地的交易市场也达成过每吨80 元的交易价格。 此外，森林碳汇的计量也已形成了国际通用的计量标准，碳汇计量的各类因子和指标均可以通过调查和监测予以量化，具备了实践上进行推广的可操作性。

(三)森林碳汇交易具备国际国内市场交易的试点经验

从国际上看，在《京都议定书》确立了“清洁发展机制”以及“排放交易机制”后，全球碳交易市场迅速发展，目前国外已有近25 个国家实施了碳排放权交易机制，碳交易成交量一直处于稳步增长状态。 从国内来看，在哥本哈根世界气候大会召开前期，我国政府承诺到2020 年时单位GDP 碳排放将比2005 年减少40%～45%。 中国的碳交易市场已于2010 年正式启动，2014 年起，我国在7 个试点省市建立碳排放交易市场，并取得了较好的试点成效，这些成效和经验可以对森林碳汇的市场需求和应用带来参考。

四、 基于碳汇交易价值的市场化补偿机制构建难点分析

(一)公益林产权不够明晰

从市场交易理论来看，能够进行价值认定并进行交易的产品前提是具备明晰的产权，但目前扬州市公益林产权从法律层面上不够明晰。 一方面林权证覆盖面不够，因为林权的特殊性质，无论是森林经营单位还是林农个人对林木产权的意识不够，林权证发放大部分为林地的所有权和使用权证，而林木的所有权和使用权证申请和发放数量均不足，此外林权的变更、注销、抵押等信息也未及时登记。 另一方面林地性质存在争议，2016 年，林权登记统一纳入不动产登记，由于原国土部门和林业部门存在规划地类不一致的问题，林地性质存在争议，因此进行林权类不动产登记时林地所有权或使用权方面难以依法确认，导致涉林不动产权证发放进度缓慢。

(二)政策法规不够完善

一是林业产权交易制度不够完善，公益林产权包括林地的所有权、使用权、经营权以及林木的所有权、使用权、经营权，虽然森林法规定林地和林地上的森林、林木的使用权，经批准可以转让、出租、作价出资等，但扬州市具体操作规程尚未出台，林权交易平台尚未建立，也未纳入公共资源交易平台。 二是碳交易政策和机制仍存在问题，碳汇交易的监管方式、准入机制、纠纷解决途径等多方面法律及政策依据均不足，这对于碳汇发展市场化交易，并以此为基础建立生态补偿机制来讲具备现实难度。 三是市场化补偿无相关政策引导，省、市相关公益林管理文件和资金管理办法还没有将市场化补偿机制纳入其中，也无政策推动。

(三)碳汇计量监测体系尚未建立

以碳汇交易价值作为市场交易的条件，就需要构建一套简便易行的监测计量与价值核算体系，虽然扬州市已经进行了两次碳汇计量监测试点工作，制定了碳汇计量工作实施方案和技术规程，但从试点进程来看，此类监测主要是以政府为主体开展的常规性监测工作，监测方法为抽样调查法，技术规程相对较为复杂，主要是根据抽样结果推出市级乃至省级森林碳汇情况，并非以发展森林碳汇交易为目的。 从森林碳汇的应用层面，目前碳储量的计量监测已有相对统一简便的操作标准，但目前各类型森林经营活动所带来的增汇行为的监测、计量和认证还未形成统一的标准。

五、 相关建议

(一)科学开展公益林界定和确权登记

首先根据国土三调、森林资源调查等基础调查数据以及国土空间规划、林地保护利用规划等上位规划成果，进一步明确公益林地的区位和范围，将生态公益林科学界定到位，确保无地类争议。 其次根据自然资源统一确权登记的要求，将生态公益林确权到位，并进行登记，发放产权证书，明确公益林林地和林木的所有权、使用权和经营权，确保不产生权属争议。 为构建公益林市场化补偿机制提供前提条件。

(二)完善各类要素保障

一是以碳汇交易为目的制定标准化的具备可操作性的碳汇计量监测标准，既能根据市场化要求快速核算和评估公益林的碳汇量，又能对造林活动、森林抚育等森林经营活动产生的碳汇增量进行科学评估。 二是建立健全林权交易市场，建立林权交易平台或将其纳入现有的产权交易平台中，保障各类产权的合法流转。 三是培育第三方监测、认证企业，用于市场交易所需的碳汇监测和价值认定，为碳汇交易作出保障。

(三)加强政策引导

市场化补偿机制目前缺乏相应的政策引导和支撑，因此需要从政府层面制定政策措施，明确森林碳汇作为生态产品的价值属性，将碳汇交易统一纳入生态补偿范畴，以此为基础构建公益林市场化补偿机制法规体系，明确生态产品提供者和使用者应承担的责任和义务，规范公益林生态效益市场交易行为，使森林碳汇既能满足市场经济需要，又能发挥出最大的社会效益和生态效益。

生态公益林的建设和保护，对维护生态平衡、美化环境、调节气候、涵养水源等多方面都发挥了十分重要的作用，是人类社会不可多得的绿色财产。 建立生态公益林补偿机制，根本目的是以经济手段调节相关者利益关系，在最大限度保护森林资源的同时，又能通过生态补偿反哺经济，最终达到森林生态和经济的健康可持续发展。 因此，经济手段需要走市场化发展方向，以最具市场交易价值的森林碳汇功能为核心，探索建立生态公益林市场化补偿机制，是协调现实矛盾、促进公益林生态效益与经济效益统筹发展的可行路径之一。