全面预算管理下行政事业单位内控体系的构建

苏涵 泰顺县经济商务和信息化局

引言

加强行政事业单位全面预算管理，可以帮助单位构建完善的内部控制体系，促进单位内部控制水平的提高。然而在实际中，我国行政事业单位在开展全面预算管理及内部控制工作时，受到各种因素影响，依然会面临各种问题需要处理，两者之间缺少完善的工作体系。因此，为了提高单位内控水平，应从实际入手，以全面预算管理为重点，加强内部控制体系建设，促进全面预算管理与内部控制深入结合，优化全面预算管理机制，加强内部控制管理，为行政事业单位健康发展奠定基础。

一、全面预算管理与内部控制的基本概述

对于全面预算管理而言，也就是指以年度或者季度为单位，在一段时间内，对单位经济业务、财务活动等进行预测与分析，整合单位各项资源，协助单位顺利完成战略发展目标。并且，通过加强绩效管理，对目标实施情况、内部控制执行效率、经费支出等进行追踪和监管，帮助单位控制成本支出，维护单位整体效益。行政事业单位在实施全面预算管理过程中，并非安排某个部门或者人员进行，而是需要在单位所有人员的配合下进行，进而有效提高单位全面预算管理水平[1]。

内部控制是行政事业单位内部实施的保证各项活动有序进行的重要举措，是现代化管理理念下形成的产物。通过加强内部控制，能够引导各项业务活动的顺利落实，有效提高工作水平，保证服务质量。在整体上，行政事业单位构建内部控制体系的目的在于保证单位各项管理活动的规范性和专业性，确保单位资产安全，让财务信息更加真实、有效。

二、全面预算管理与内部控制之间的关系

（一）内部控制是把全面预算管理作为活动开展的依据

通过科学编制预算管理方案，将其执行到位，可以引导各个部门及人员主动参与到内部控制活动中，将内部控制体系落实到具体位置，对内部控制环境有所反应。通过实施全面预算管理，需要在完整信息的作用下进行，而内部控制活动的开展，对信息质量有一定要求。行政事业单位在进行内部控制管理时，需要通过全面预算管理获取所需信息，作为单位实施内部控制的依据[2]。

（二）全面预算管理可以帮助内部控制工作顺利落实

行政事业单位在进行内部控制时，涉及单位授权审批、资产管理、人力资源管理、组织规划、绩效管理等诸多内容。在开展内部控制工作过程中，要求全面预算管理把这些活动进行整合，并结合行政事业单位经营管理目标，保证内部控制工作实施是把全面预算管理作为根本，有效落实，从而促进行政事业单位内部控制水平的提升。

（三）全面预算管理与内部控制可以协调促进单位发展

对全面预算管理和内部控制工作来说，在本质上两者工作内容在于资源共享，要求单位各级人员主动参与其中，为了实现行政事业单位战略发展目标而实施。因此，在全面预算管理工作中，涉及了内部控制各项内容，除了可以直接与内部控制结合之外，也能对内部控制组成要素进行优化处理，实现单位现有资源的整合与分配，为行政事业单位创造更多的效益[3]。由此可以得知，全面预算管理与内部控制之间存在相辅相成的关系，可以协助行政事业单位更好发展。

三、基于全面预算管理下行政事业单位内控体系构建存在的问题

（一）全面预算管理意识薄弱

在行政事业单位运营发展中，资金来源以国家财政拨款为主，所以在进行预算编制时，通常是结合上级部门拨款情况和要求进行，使用财政拨款的行政事业单位在进行预算编制时，往往处于被动局面，对预算编制的重视力度不高，再加上受到主客观因素影响，使行政事业单位全面预算管理与内部控制不能有序进行，制约行政事业单位更好发展。

（二）缺少完善的预算管理体系

对于行政事业单位来说，时常会发生战略发展目标与预算管理要求相偏离的状况，造成资源消耗，不利于单位战略发展目标的顺利完成。因为内外环境的不断改变，将会给行政事业单位运营发展带来一定影响，在缺少完善的内部控制体系下，不利于单位各项经济活动的稳定进行，缺少工作目标和方向。行政事业单位在开展全面预算管理工作时，主要是把目标利润与静态财务指标当作基本，没有给预算编制提供引导[4]。所以，在预算管理中，为了迎合行政事业单位战略目标，应把单位预算目标细化处理，形成一套完整的预算管理体系。然而在实际中，部分行政事业单位在预算管理上依然是把传统财务报表当作重点，没有确定管理重点，缺少完善的全面预算管理体系，在出现问题时，各个部门相互推卸，无法将问题第一时间处理，影响单位全面预算管理效果。

（三）预算编制不科学

现阶段，大部分行政事业单位在进行预算编制时，常常会出现各种不合理状况，而导致该现象出现的原因和行政事业单位管理者思想理念和工作模式落后有关，没有及时转变工作观念，在制定预算管理方案时，通常把工作安排给财务部门，其偶尔会向财务部门了解预算管理编制情况和进度。再加上部分行政事业单位受到“铁饭碗”理念影响，在工作上积极性不高，没有主动与其他部门交流，各自为政现象比较明显。在这种情况下，使得行政事业单位编制的预算方案可行性不强，不利于预算管理目标的完成，在某种程度上使得全面预算管理不能给行政事业单位内部控制活动开展提供引导，阻碍单位管理水平的提高。

（四）内部控制体系不健全

对行政事业单位来说，基于全面预算管理下的内部控制体系缺失，不健全，具体展现在以下几个方面。首先，记账凭证填写不完整。在行政事业单位经营中，各项业务活动没有具体划分，导致各项经济业务存在于一张凭证中，没有在凭证中具体标注。并且，一人同时监督管理多个业务，容易出现出纳兼任管理等状况，违反单位规章制度要求。其次，票据管理不规范。我国行政事业单位在票据管理过程中容易面临管理混乱的状况，这是因为票据来源比较广，如财政部门、自行采购等，并且单位使用的票据一般为非税收入获取，所以在管理上难免会出现混乱的状况，给不法人员钻法律空子[5]。最后，内控管理不严。部分行政事业单位在运营管理过程中，没有结合内部控制管理要求，制定可行性管理计划，内部控制体系不完善，没有成立专业的内部控制部门负责内控管理，不能给内控活动顺利开展提供指导，不利于内控目标的完成。

（五）缺乏有效的考核及激励机制

行政事业单位在内部职责划分时，时常会发生职责分配不具体的状况，但是由于缺少完善的考核及激励机制，通常以年度为根本进行绩效考核，没有做到对单位员工的动态管理，在考核方式和标准上缺少统一性与规范性。在实施全面预算管理时，行政事业单位容易受到内外环境变化影响，如果没有对员工职责科学划分，容易出现事后不能追究相关责任人的现象。因为受到这些因素影响，使部分行政事业单位不能通过获取的信息对各个环节进行考核，造成预算职责约束性不强。由此可见，建立一套激励奖罚机制是非常必要的，通过把长期发展目标与员工自身利益充分结合，可以将全面预算管理和内部控制工作落实到位，获取理想工作效果。而即便部分单位进行预算考核，但是以财务指标考核为主，比较局限，影响预算考核效能的发挥。

四、基于全面预算管理的行政事业单位内控体系构建措施

（一）强化各级人员预算管理意识

受到全面预算管理理念的影响，要想将内部控制工作落实到位，要求行政事业单位领导及时调整思想理念，保证预算管理的专业性和规范性，加强单位各项资源整合与分配，提高资源使用效率。与此同时，行政事业单位应该做好内部宣传工作，把全面预算管理渗透其中，加强预算约束，严格按照国家发布的《预算法》要求加强预算执行管理，对预算执行过程进行追踪和评估，将资源使用效能全面发挥，在资源使用考核中，严格按照效益相关财务指标进行，从而保证全面预算管理工作顺利实施[6]。

（二）构建完善的全面预算管理体系

从行政事业单位角度来说，应从自身运营角度出发，结合发展需求确定预算管理目标，完善全面预算管理体系，其中包含预算决策、预算执行和预算管理等。在建立完善的全面预算管理体系下，要求各个部门明确自己的工作职责，真正做到不兼容岗位的充分分离。对于预算决策部门来说，一般隶属于预算管理委员会之下，领导层则是预算决策部门，其工作职责就是对预算管理各个环节进行追踪和监督，保证全面预算管理工作落实到位，顺利完成全面预算管理目标。全面预算管理机构中其他成员也就是单位各个部门负责人，根据行政事业单位战略目标，完善全面预算管理体系，做好预算编制工作，加强预算执行过程管理，成立预算管理目标，这样不但可以满足行政事业单位预算管理要求。同时也能促进各部门之间结合，提高部门之间信息传递效率，给预算管理工作开展提供支持。执行部门作为预算管理的主要职责部门，应对其工作职责和权限进行综合思考，对于界限不清晰的部分，应将其融入预算执行部门中，提高行政事业单位预算管理水平。

（三）优化预算编制方式

预算编制是行政事业单位实施全面预算管理工作的前提依据，在全面预算管理中，应结合单位战略目标，科学编制预算管理方案，根据单位实际情况，收集相关数据，确定预算管理目标。如果要想实现行政事业单位健康发展，在编制预算管理方案时，应把单位战略目标进行展现，并结合单位运营状况，对预算环节中政策变化、市场运营情况、内部控制环境等进行全面思考，并根据单位运营特点及管理需求，完成预算编制工作，确定预算管理方案。行政事业单位在建立全面预算管理体系，实施预算编制工作过程中，应该按照由上至下的要求进行[7]。总体上，通过优化预算管理流程，编制可行性预算管理方案，督促各部门之间信息交流，并结合单位发展情况，选择适宜的预算编制方式，从而保证预算编制科学性和合理性，给单位后续预算管理工作开展提供支持。

（四）加强内部控制体系建设

在行政事业单位经营发展中，需要强化财务部门预算管理，通过构建完善的内部控制体系，对各项经济活动实施过程进行监管，及时找出活动中存在的问题，引导单位实施岗位轮岗机制，对于经办人员、管理人员进行岗位轮换，确保各个岗位之间可以做到相互制约和监管，以防止在开展预算管理工作时出现徇私舞弊、贪污腐败等问题。通过采用多元化方式，提高业务水平，利用全面预算管理，引导单位内部控制活动的顺利实施，有效提高单位内部管理水平，保证财务信息真实、有效。在开展内部控制工作时，单位应设立岗位不相容机制，加强对重要会计岗位与财务岗位的运行管理，各部门应该对自己的工作职责有深入了解，结合业务特点和单位发展要求，完善内部控制体系，为后续各项活动的有序进行提供引导。

（五）健全预算考核机制

针对全面预算执行管理与预算考核而言，其是行政事业单位开展各项经营活动实现事中管理的有效对策，单位应该结合职责分配、经营管理现状等，按照激励要求，形成一套专业的全面预算执行责任机制。预算执行通常包含单位各项经济活动，保证单位各项运营活动都严格按照预算管理要求进行。预算目标要求做到统一领导、归口管理，确定单位内部各个部门在预算管理中的职责和权限。要想保证全面预算管理的专业性与有效性，建立专业的预算调节机制是极为重要的。通过设定规范化管理标准，除了能够对预算协调突发状况进行处理外，还可以一年为单位进行处理。对于单位内部资源分配与调整，其不会给单位运营标准造成任何影响，在频率调节上，应根据单位实际情况进行。全面预算管理要求和绩效考核、激励机制充分连接，把全面预算管理渗透在单位绩效考核、激励政策中，确保全面预算管理工作顺利进行。在预算考核上，包含预算执行考核、年度决策考核、预算执行结果考核等，根据考核方式，包括考核目标确定、信息交流、评估方式选择和激励政策建立等。只有做好预算考核工作，才能提高单位预算管理水平，获得理想的预算管理效果。

结语

总而言之，在行政事业单位内部控制过程中，需要从全面预算管理角度出发，加强内部控制体系建设，引导内控工作有序进行，改善内控管理成果，提高单位整体管理水平。对内部控制来说，和全面预算管理之间有着一定联系，两者相互作用和影响。基于全面预算管理理念下进行内部控制，便于行政事业单位及时找出运营发展中的问题，提高问题处理能力，将全面预算管理和内部控制效能充分发挥，协助行政事业单位健康发展。