我国房产税制度：征收困境剖析与治理改革建议

任敏敏

（安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）

一、问题的提出

近些年来，随着人民物质生活水平的不断提升，房地产行业市场正迅速崛起。究其原因，一方面是由于当前的家庭结构与以往相比，正逐步向核心型转化，由此导致人民的购房需求不断地增加；另一方面，投资性房产伴随着过去十年不断疯狂涨幅的步伐，俨然成为了热门的金融工具。“炒得火热”的房地产市场暴露出许多问题：一线城市的高房价压垮新一代的潜在购房者，一线城市的打工者年纪轻轻就化身为“房奴”；二三线城市的房子供大于求，各个地区之间存在严重的不平衡；“炒房”使得越来越多真正有需求的购房者买不起房子，难以解决住房问题。为了解决住房这一重要的民生问题，我国采取了多项调控政策来稳定房地产市场，房产税改革也逐渐成为完善我国税制改革的新目标之一。

（一）我国房产税的制度变迁

房产税是以房产为征税对象，按照房产价值或者房租收入为计征依据的一种税。与其相近的概念为房地产税，房地产税泛指与房地产有关的税种体系，如我国的土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税等。房产税仅仅是房地产税中的一个税种。据统计，世界上将近130 多个国家和地区都征收房产税，且多数国家和地区都将其作为地方政府的主要收入来源和调节分配的重要工具。新中国成立以来，房产税的改革大致经历了以下几个阶段：第一阶段为制度初创期。从20 世纪五十年代提出的《全国税政实施要则》《城市房地产税暂行条例》到1973 年的工商税制改革，由于房地产属于国家和集体所有，房地产税即使在名义上存在，依然没有完整施行。第二阶段为正式确立期。1986 年国务院发布的《房产税暂行条例》，正式开征房产税的鲜明旗帜。2008 年废止了这一条例，结束了房产税“内外有别”的格局。第三阶段为改革探索期。相关的纲要和决定指出，要“逐步推进房产税改革”。第四阶段为改革推进期。2011 年，上海、重庆两地作为改革试点城市，对部分个人所有非营利住房开征房产税。[1]在现行体制下，房产税改革的典型路径是不改变现行法律法规的情形下，采取“行政试点”的模式，依据行政机关的内部决定进行地方试点。

（二）开征房产税的目的

开征房产税的目的基本上决定了房产税改革的政策取向。房地产业作为国家的支柱性产业之一，对整个国民经济的良好运行意义重大。房产税的征收需要在量能课税原则之下，对房地产的价值及时采取动态评估，在纳税人知晓其财产利益的情形下，体现其可税性。依据目前的情况，理论界对于房产税征收的必然性体现在以下几点。

1.健全地方税制，完善地方税体系

2014 年《深化财税体制改革总体方案》的正式通过，明确了我国到2020 年基本建立现代财政制度的要求，并将房产税改革作为本轮税制改革的重点任务之一。房产税的征收在某种程度上可以增加地方政府的税源，增加其税收收入，为地方的公共服务做出贡献。开征房产税是完善我国地方税体系的关键，有利于地方政府税收收入治理水平的提高，体现财政收入结构的转型。房地产作为不可移动的不动产，其特性使得房产税理所当然成为地方税。此种房产税在法律的严格管控下，可以有效地激励地方政府提供更好的公共产品和公共服务，并合理分配稀缺资源。通过将房产税作为地方税的主体税种，以此来完善地方税体系，充实地方财政收入。[2]

2.调节社会财富分配

房产税可以在一定程度上缩小贫富差距。现行的背景下，作为调节收入差距的个人所得税发挥的作用差强人意。在个人所得税对收入流量调节以后，还需要对引起财富分配不均的存量财富进行有效的调节。房产税针对房屋使用者或所有者，以房屋的所有或使用价值为计税依据，在某种程度上改变社会财富分配不公的情况，以此来降低财富集中度。

如果仅仅从理论上讲，房产税的征收增加了持有住房的成本，并在一定程度上同时增加了房地产行业的投资成本。这就在无形中引导人民选择租房等更为低成本的方式来降低购房需求；并且有利地打击房地产行业的投机行为，对房价产生影响。结合我国实际情况，房价上涨的根本原因是城市化、婴儿潮、经济增长等原因，由此导致了高购房需求。此种情况下，房屋的需求价格缺乏弹性，日益增长的购房成本并不会实质性地降低住房需求，只会使得民众被迫接受此种税负转嫁。[3]从国际经验来看，房产税对于高房价的调节效用依然十分有限，房价的上涨与下跌，大体上主要受到相关金融政策的影响，零首付、次贷证券化、再融资等金融衍生工具才是房价的有力推手。

二、我国房产税的征收困境剖析

对个人房产征收房产税，关系到千家万户的切身利益，是社会关注的热点话题。然而，房产税改革在实践中存在诸多难题，如何在涉及人民群众普遍关切和直接利益的问题上慎之又慎，进一步推进房产税改革，选择合适的改革路径。

随着社会经济的发展，民主法治也在进步，民众的维权意识正被唤醒，税收问题也因此引起了社会各界的充分关注。解决好税收问题对于促进分配正义具有不可替代的作用。通过公正程序与民主参与的方式，更为科学合理地分配好这块大蛋糕，能够最大程度上让大多数人得到满意的结果。

(一)相关配套制度滞后

1.房产评估机制不成熟

准确而合理的定量评估房产的价值是开征房产税的前提要件之一。但是当前背景下，我国的房产评估机制尚不健全。深入研究，影响房产价值的因素有多种，如周边地段、基础设施建设，房屋购买年限等。即使以上因素大致相同，不同的省份，乃至同一省份的不同城市和地区存在不同的经济发展情况也难以有效评估房产价值。除了以上客观因素之外，我国目前尚不存在健全的房产评估机制，也没有相关的资产评估法来作为评估的规范。房产评估是一项长期且复杂的基础性工作，不仅仅需要采集大量的基本信息，并且这些基本信息也需定期处于不断的更新和维护中。然而，当前个人住房信息的缺失程度相当严重，难以在短时间内搜集和整理，房产评估结果是否能够得到公正合理的解决，关系到纳税人对于房产税的接受度和认同感。[5]

2.房产信息系统建设不足

若要对房屋征收房产税，税务相关单位需要充分了解市辖区内的房产状况的相关信息，这就必须要求建立完善的房产信息。2011 年以来，我国就已经开始启动关于全国个人住房的信息系统联网，然而在实际的推动过程中，并没有取得应有的效果。目前，现有的住房信息系统依然存在许多不足之处。首先，登记内容未对房产的信息充分披露，由此不能满足房产税改革的需求。其次，各个地方对于房产的登记制度存在很大的不同，缺乏统一的规范管理。最后，现有的属地管理原则下的住房信息系统并不能有效规制一个家庭的不同家庭成员在异地的购房现象。[6]

（二）缺少财政透明度

财政透明度的缺乏将会使房产税的改革偏离税收的受益性原则。由于房屋属于不动产，与商品税、所得税等存在明显不同，具有一定的地域限制，因此人们对其受益性要求更强。当人们在自有环节缴纳房产税之后，若由于财政不透明容易让人民对房产税改革产生某种程度上的抵触情绪。公众有权知情并了解政府的财政运行状况，对于财政状况的需求度也是随着房产税的征收愈加强烈的。

三、我国房产税的治理改革建议

作为从民众口袋里掏真金白银的方式，房产税改革往往会涉及到利益的重新分配。因此，房产税的改革需要立基于社会的高认同度。

（一）遵循“立法先行、充分授权”的原则

1.立法的民主参与

房产税改革立法离不开民众的积极参与，需要为纳税人提供程序上的有力保障，具体包括以下两点。第一，民众参与立法。作为纳税人的角色担当，民众有理由知情并监督税收的收取与支出的全过程，并且在涉及到税收收益的使用过程中理性地表达民意。如何通过民众沟通与辩论的“纳税人”的角色变化，增强民众的可接受性，是当前背景下需要解决的问题。[7]第二，专家参与立法。当前情况下，信息的不对称不充分问题正随着经济社会的发展日益凸显，这就需要发挥出智库与专家学者的作用。比如，开展立法调研活动、召开立法座谈会、建立专家咨询会议等等，可以让立足于专业领域的专家充分发挥出自己的专业知识与技术优势。

2.对地方政府充分授权

当前背景下，我国现阶段的主要财税体制改革目标是“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。地方税体系的健全离不开适当的税权配置。若要对地方政府充分授权，需要中央对地方政府给予最大范围内的权力，让地方政府根据本地方的特点推行适用于本地方特色的房产税政策。地方政府在授权范围内合理确定适宜本地方发展的征收对象、开征时间、具体的税率，这样因地施策的模式有利于房产税的平稳落地。让地方政府在充分授权范围内灵活把握房产税的开征对象、开征时间和税率，才能够更好地达到房产业市场的平衡点。在此同时，还需要落实好地方政府的问责制度，激励地方政府提供更好的公共服务和产品。[8]

(二)对不同类型的房地产实行差别税率、促进税负公平

由于存在不同性质的住房，很难公平地确定价格评估依据，并且征收成本较高。不仅仅是不同用途的房产，还包括提供的基础公共服务设施不同，业主的税负缴纳能力不同都会造成各个地方的房地产的税负承担代价不同。改革初期，建议将工商业用房地产与居住用房地产区别开来，设置详细的差别税率。在深度贯彻税收法定原则的基础上，让地方政府按照本地制定一套符合区间范围内的税率，使得房产税在依率计征的轨道上稳步前进，符合税收公平正义价值。征税高低直接关系到纳税人和国家之间的税费负担，税率作为课税要素中的核心要素，具体而言，由中央制定一定幅度范围内税率区间，地方政府在充分考虑本地方的经济发展情况下，采用适宜本地方的税率。

（三）进一步完善住房保障制度

住房问题作为一项重要的民生问题，仅仅依靠市场力量很难将房价维持在一个稳定的水平，政府需要从构建和谐社会的角度出发，更进一步地完善我国的住房保障制度，通过达成“人人有房住”的宏观目标，以此来实现广大民众的基本住房需要，进而缩小社会的贫富差距，实现社会公平。通过进一步完善住房保障制度，以建立诚信社会的方式来提高民众对房产税征收的遵从度。具体而言，当公民个体不依法缴纳税款，逃避本该自己承担的社会责任与应尽义务，可以采取一定措施，如停止其家庭成员所享受的公共服务，如教育、养老、医疗各项福利。当住房保障制度与符合公众切身利益的福利资源挂钩时，就会大大地敦促民众履行自己应尽的纳税义务，从而构建和谐社会。

四、结语

房产税的征收离不开科学有效的法律文件，以此来保障征收的合理性。税收法定原则的核心要旨在于对征税权进行有效地控制与规范。税收体现了国家对于公民的财产负担，因此应当严格依照正当程序制定法律，这样才能保障房产税征收的合理性，在此框架下制定的法律是符合多数人意愿的，能够最大程度地保障人权。当前，由于税收法定原则在我国并不能够得到有效落实，因此有关机关需要对此引起注意并加以改变。[9]

在法治中国建设的大背景下，改革和发展离不开法治的推动和助力。如何在深化财税体制改革的过程中实现法治的改革目标是当下整个中国治理体系和治理能力走向现代化的关键。房产税改革作为整体税种改革的一部分，必须要在遵从税收法定主义原则的基础上，先进行立法，再加以改革。通过立法的方式来规范地表达人民意志。在充分利用立法的表达、表决等程序框架之下，通过审议、协商的方式，形成最后的科学方案。