整合式共治：共建共治共享的乡村治理格局研究

万月月，邓永禄

摘 要：乡村治理是整个国家治理体系中的基础性组成部分。要以共建共治共享为新时代乡村治理的价值取向，直面乡村治理现实中的体制、制度、人才及技术困境，推动政府转型，形成乡村治理多维一体，德治共治和一核多元的治理结构，构建整合式共治的乡村治理新格局。

关键词：整合式共治;共建共治共享;乡村治理

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.03.004

[中图分类号]D422.6     [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2021）03-0027-04

乡村治理是整个国家治理体系中的基礎性组成部分。政治稳定、经济发展和社会转型是乡村基层治理变革的现实背景，创新乡村治理格局能够为实现乡村社会转型提供强大动力。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称“《建议》”）进一步强调，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[1]41。社会治理共同体的关键是共建共治共享，其依循党的十八大以来共建共治共享的治理原则，进一步丰富了新时代中国特色社会主义国家治理的内涵，是基于外部性制度安排向基于内生型需求推动的制度变革。社会治理“共建共治共享”格局，包含着主体、行动以及成果三者之间的行为逻辑，也内含整合式治理的走向，为我国新时代乡村治理指明了方向。

一、治理目标：“共建共治共享”乡村治理格局的价值取向

改革开放以来，中国农村社会发生了翻天覆地的变化，农村社会的现代化进程快速推进。但长期以来，从传统乡村社会管控格局到人民公社时期国家化整合的乡村社会统合形态;从改革开放以来的乡村社会治管格局到党的十八大以来的乡村治理现代化转型，农村社会治理呈现出螺旋式上升发展趋势，无论是治理的内涵与属性，还是治理方式与策略都从最初的统治——管控——管理走向如今的治理，服务型政府的观念深入人心。新时期，乡村治理面临多重压力，同时也把握着重要机会，多元的社会治理主体获得了更多的认知，共谋共治共存理念成为共识。

（一）共建：优势互补下的治理主体多元变革

传统管理的叙事是围绕权力而展开的，强调权力的权威性和有效性。新时代背景下，治理的叙事则围绕权利而展开，良好的社会建设不再是党和政府专项责任，治理在于实现社会利益共享、社会主体权利的满足，“人人参与，人人共享”的社会建设理念正在逐步取代过去国家大包大揽、片面强调和过度依赖政府单方面作用的思路，社会的多元主体将以“社会人”的身份参与到社会建设中，一方面可以减少我国政府对乡村社会垂直控制产生的社会成本，同时通过法律规制减少政府行政管理失范，提升治理效率;另一方面还有利于激发乡村社会本身对规则化治理的主动性，形成国家层面与乡村基层之间在法治轨道内进行双向互动的政治稳定格局。党的十九大将社会治理上升至全党全社会共同努力的事业，将共建共治共享的理念融入农村基层社会治理当中，呼吁发挥多元主体各自最大潜力与效能，以社会多元参与的方式弥补单一社会主体理性和能力的缺陷、在社会协同合作中推进乡村治理的发展，并在已有治理上增加“民主协商”“科技支撑”等社会治理体系构成要件，各类社会主体协商合作，充分发挥多元主体在乡村治理中的独特优势和特殊作用，保证各方利益主体参与其中，在相互协调治理的过程中最大限度地协调各种利益，从而实现统筹发挥社会多元力量在乡村治理中的协同效果，实现公共利益最大化和乡村善治，突出创新我国社会治理路径、促进治理方式转变的意涵。

（二）共治：资源整合下的多元主体协同治理

“城市管理应该像绣花一样精细”[2]，同理，乡村的有效治理非一朝一夕就能实现，社会转型的加速发展，任何单一治理手段都无法满足和应对日益差异和多元的治理需求，囿于各地农村现实条件各有差异，国家很难在政策实施过程中做到“一刀切”，有效的乡村治理必然是一个长期的动态演变过程，必然要尊重各地区农村客观现实情况从而进行差异化治理，随着乡村振兴战略的实施，“有效治理”成为未来乡村治理的目标之一，针对乡村治理中的疑难杂症，只有形成政府与社会治理力量结合的社会治理体系，将党总揽全局、协调各方的政治优势同各方面资源有机结合起来实现协商共治，建立预防和解决村民矛盾纠纷的有效机制和多重工作制度，弥合意见分裂、整合利益分歧，促进各个主体实现回应、协商、契合的多元互动性，优化社会治理结构，促进多元主体协同治理，致力于通过社会利益调适、社会多元力量发动，在确立集体共同行动的责任以及规则之下为社会资本的参与建立制度化保证，打造多元共治的乡村治理格局。

（三）共享：人本理论逻辑下的利益共享理念

党的十九大报告中明确指出：“必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”[3]。人民既是社会治理成果的受益者，也是社会行为规则建构的基本角色，强调基层治理“人”字当头，充分诠释了我国治理能力和治理体系现代化格局下的善政善治。人人参与共建、人人参与共治，这个循序渐进、平衡发展的过程最终将落到人人共享上，这个互利共赢的过程充分彰显利益分配结构改进下全体共享经济社会发展成果的理念，凸显以人民为中心的发展思想。回溯历史，农村社会治理从过去的统治、管控、管理向治理格局下的善治转变，其变革的核心就在于维护乡村社会稳定为中心，以服务农民、满足农民日益增长的美好生活需求，重视社会公平、从而实现乡村社会的和谐与发展为中心。在乡村治理中，它所构建的是一个基于共建共治的前提下的利益共享机制，以预期治理成果的分配权为动力，参与共建共治的治理主体最终共同享受治理红利。

二、治理场景：乡村治理现实困境的问题回应

我国社会治理概念提出及发展实践带有明显的本土色彩，具有鲜明的时代特征，在社会转型处于全球化、工业化、城镇化、网络化叠加变迁的大背景下[4]，社会治理领域异质而复杂。当前乡村治理复杂性的诱因非常多，包括治理环境、治理结构与制度、治理行为等因素，社会快速变迁即多重转型给乡村治理带来一定难度。

（一）体制困境：合作共治不足

乡村治理及其治理现代化，理应是国家政权与民间社会合作共赢的良性互动[5]。受我国特定的文化、体制和发展水平等多重因素的影响，当下乡村治理仍然具有强政府的治理色彩，一元化治理思维和治理方式仍然不同程度存在。村治所依托的国家制度环境是“乡政村治”模式，也就是说国家的行政系统通过村一级的基层自治组织去延伸政府的行政职能。“乡政村治”旨在实现国家的统一管理与地方自主性的双重融合，突出分而自治又相互协作的特点，但现实中往往出现村委会没有独自决策的权限，成为乡镇政府所代表的国家行政权力的一级。这样的治理模式一定程度上导致乡村关系的矛盾，难以形成整合各方力量的合作共治，对乡村的自治活力产生了一定的消极影响，在开展工作中面临“有限资源、全面责任”的行动悖论。

（二）制度困境：治理规范不够

乡村治理“碎片化”是乡村治理成效不明显的突出体现。组织机构“多极化”、工作事务“繁杂化”成为乡村治理的独特现状，多头管理、政出多门、条块分割、统筹办法不一，缺乏有效的整合与协调，信息无法共享。近年来，农村基础设施建设和各类公共服务体系逐步完善，为乡村治理现代化提供了良好的制度环境。但是，有些制度平台不完善、规范化程度低，公共服务体系建设缺乏高效的规划部署，工作事务“繁杂化”致使治理资源无法合理配置，对于不同主体参与乡村治理的优势及缺陷认识不足，在整合市场组织、地方社会资本等资源时缺乏统筹和有效规划。加之乡村基层政府治理能力不高等方面的局限，导致多元主体分享治理信息和治理资源，共享治理成果方面存在短板，难以形成推动乡村治理的合力，资源浪费、乡村治理效率低等“碎片化”问题仍然存在。

（三）人才困境：治理主体缺失

随着城镇化的快速推进和乡村人口的异地流动，乡村“空心化”问题已经成为乡村治理面临的一大难题。乡村“空心化”不仅仅是地理意义上乡村村落的萎靡，更多是经济意义以及社会层面农民工群体的扩大及留守群体的“空心化”，乡村发展中的经济动力、政治动力、文化动力和社会动力因素大大削弱，主体缺失成为乡村治理中的棘手问题，如青壮年劳动力的流失导致乡村社会治理的内生动力不足，人才流向大城市导致村治出现短板，由于年龄结构老化、受教育程度普遍不高导致治理主体素质和能力较低等。随着“十四五”规划的实施，政府将进一步加大对基层公共服务的投入和建设，乡村将在政策、资金、资源等方面得到更多支持，人才需求量也将增加，但目前乡村治理人才梯队断层现象普遍存在，专业人才缺失、后备干部储备不够等问题突出。此外，“留住人”的激励和保障机制不健全，导致人才流失较为普遍。

（四）技术困境：数字建设滞后

2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》，强调建设数字乡村旨在建立高效率的现代乡村治理体系，数字化、信息化要在乡村治理现代化中发挥支撑作用。构建大数据、互联网人工智能的乡村数字治理新体系，将对乡村变革产生催化作用，为村民建言献策、表达利益诉求、加强村务公共事务监督等提供话语平台，重塑乡村社会关系和社会结构，改变传统乡村治理模式，是乡村治理现代化的助推器。目前，我国乡村信息化综合服务覆盖率还比较低，资金短板、硬件设施不全、互联互通不畅等问题突出，线上、线下与网上、网下统筹治理能力不足，乡村治理方式缺乏有效创新，传统治理手段短板突出，民生领域公共服务的数字化管理水平低，无法实现多渠道、多平台、全方位获取网络信息支撑乡村党务、村务的数字化平台，科技赋能程度低。

三、整合式共治：“共建共治共享”乡村治理格局的实践走向

在多样化格局下，让治理在自由与秩序、整合与活力、规管与自治、领导与参与等多元价值相互调适并得以平衡，形成合作共治的机制，需要创造充分必要的合作治理条件，开发、调动多元主体的参与动能，打造共建共治共享的乡村治理格局，是当前乡村治理需要重点解决的问题。

（一）政府转型：乡村治理的政府角色定位

社会治理的核心政治价值——自由、平等、公正、法治的实现离不开政府在社会制度设计和社会管理方式等方面的努力。在行政模式层面，“共建共治共享”乡村治理格局的构建需要依托政治系统的引导。政府的引导角色是其公共性所决定的，是达成社会共识的必然要求，在建设的过程中也必须始终坚持党委领导、政府负责的社会治理原则。同时，在政府引导层面也应明确，乡村治理要求实现从无限型政府向适度型政府的转变，乡村治理的重要目标之一即为提升乡村自治能力，激发内生动力，为乡村自治留下充分的空间，避免政府越俎代庖、大包大揽，保证乡村治理具备自我调整和发展能力。在社会参与层面，政府将成为乡村治理中的有机组成部分，以平等的姿态参与相互协作并为其他多元主体提供发挥优势的条件，社会多元主体在乡村治理中充分发挥其在各自领域的特点和优势，形成优势互补、协同共治的局面。

（二）多维一体：乡村治理的话语范式

打造共建共治共享的社会治理格局需要开放、多元的话语体系，国家治理体系与治理能力现代化彰显了社会治理的民主化特征，社会治理本身就要求在社会制度制定和决策中广泛吸纳民众意见，从而在社会生活中最大限度地满足社会成员需求，建构协商、共享、开放的公共话语权。治理更多地释放和反映公共意志，在共建共治共享的乡村治理格局中保持话语体系的开放性，内含从权力向权利的话语转换。在乡村治理过程中，村民全员参与共治能够充分表达自己的意见和意愿，从而维护合法权利、反映权利诉求，并且在共治过程中培育共同体意识。

（三）德法共治：乡村治理的社会规导体系

党的十九届五中全会《建议》中指出：“完善社会治理体系，健全党组织领导和自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”[1]41创造和谐稳定的社会环境、确保社会生活的有序和安全是社会治理的重要使命， “共建共治共享”乡村治理的根本途径在于德法并重，建立德法共治的社会规导体系。德法共同引导、规范社会行为，两者相輔相成、缺一不可。道德治理是法治社会的有机组成部分，合乎道德价值是司法合理性的重要支撑。道德是软性的社会规制方式，引导村民在日常生活中寻求善的价值、完善道德人格、实现道德自律。法律则意味着明确的道德底线，以其强制性的方式明确村民必须恪守行为准则，并对越界行为予以公共性惩罚。德治与法治二者相互促进、共同发展，形成德法相济的社会行为规范与引导体系。

（四）一核多元：乡村社会治理结构再组织化

党的领导居于乡村治理体系的核心地位，是引领并统合多元利益诉求、聚合力量、整合碎片化结构的顶梁柱，在打造共建共治共享的乡村治理格局中具有特殊的作用。党的十八大以来，社会治理过程再组织化程度得以提升，党在领导社会治理中将自身的政治、组织建设与乡村治理目标结合起来，通过利益协调、服务供给、矛盾纠纷化解和社会组织互动等机制将党组织和党员有机嵌入乡村治理过程中。应以党的组织化为中轴，构建社会治理“一核多元”结构，发挥党建引领作用，在“一核多元”框架下，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理多元共治格局。

[参考文献]

[1]本书编写组.党的十九届五中全会《建议》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社、学习出版社，2020.

[2]韩福国.回归空间差异化和尊重生活多样性——避免城市精细化治理走偏的两个核心支撑点[J].党政研究，2019（5）.

[3]本书编写组.十九大以来重要文献选编：上[M].北京：中央文献学习出版社，2019：15.

[4]何增科.中国社会管理体制改革路线图[M].北京：国家行政学院出版社，2009：1—8.

[5]郑会霞.如何突破乡村治理面临的四重困境[J].人民论坛，2020（18）.

责任编辑：任   强