新时期村庄规划下的全域土地综合整治探讨

2021-11-20蔡玉玲

山西农经 2021年20期

关键词：全域用地整治

□蔡玉玲

（天水市自然资源勘测规划研究院有限公司甘肃天水 741000）

随着社会的不断发展，全域土地综合整治的实践模式、范畴、时代背景等不断变迁、发展和丰富。历经了20 余年的实践，中国全域土地综合整治已实现从拓宽耕地面积、优化耕地质量到以整理农村居民点、整治农用地、提高生态功能为核心的综合整治模式的转变。

而全域土地综合整治的研究，也完成从关注耕地面积到多目标统筹、多要素综合的整治理念的转变。因此，以村庄规划为切入点，以解决实际问题为出发点，以全域土地综合整治的时代内涵为基础，深度探究全域土地综合整治的转型策略是大势之所趋[1]。

1 基于村庄规划，探究全域土地综合整治的优势

1.1 村庄的变革活力强烈

新《土地管理法》破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，将集体建设用地同权、同价、同等入市的价值显化，适应农村经济的不断发展。就村庄经济发展现状而言，村庄普遍具备强烈的变革活力，且政府相关工作部门对全域土地综合整治工作具有极高的工作热情。部分村庄在工作实践中借鉴了其他村庄的先进经验、创新工作办法，综合整治取得显著成效；政府部门对全域土地综合整治的重视程度不断提高，并为村庄整治提供充分的政策支持，进而确保村庄规划在土地综合整治中的问题得到有序解决，推动村庄的多维度发展[2-3]。

1.2 乡村振兴战略助力村庄发展

全域土地综合整治不仅是推进美丽乡村建设的重要举措，也是实施乡村振兴战略、推动城乡融合发展的有力抓手。基于村庄规划，实行全域土地综合整治，通过全域规划、综合治理、整体推进，合理布局生产、生活、生态空间，解决土地资源低效利用，促进产业融合发展，助推乡村振兴。因此，村庄在综合整治中具有强劲的发展动力，整治目标的实现能够有效提升村民的归属感和向心力，是当前村庄展开全域土地综合整治的关键保障和发展趋向[4-5]。

1.3 村庄的土地整治诉求强烈

土地是村庄最重要的生产要素和资源，因此全域土地综合治理是村庄发展的关键，且村庄规划能够指导其有效利用土地资源，提高其综合效益，改善村容村貌，完善基础设施，进而推动村庄经济的全面发展，实现美丽宜居乡村建设的预期发展目标。

2 新时期开展全域土地综合整治面临的问题

第三次全国国土调查对村庄内部土地分类的细化调查表明，能否更加科学合理地指导全域土地综合整治的开展；用地分类的细化如何有序推进村庄规划的内容和深度，优化村庄内部用地结构；以村庄规划为平台，在土地综合整治时如何充分尊重群众、提高公众参与程度，拓展全域土地综合整治的模式。伴随着乡村振兴战略的全面部署对村庄土地规划工作赋予的新时代历史使命，尤其是耕地和基本农田的保护压力、农村建设用地的盘活、产业用地调整及补齐基础设施等，都会给全域土地综合整治的有效推进带来困难。

在新发展阶段，受村庄建房用地指标较少、土地空间调整困难等因素的影响，村庄建新不拆旧、随意建房等违规用地现象，困难户和危房户住房问题亟待解决，且在家庭联产承包责任制下，耕地破碎化严重，村庄产业尚未形成规模、耕地产能较低。基于此，村庄产业用地、村民建房用地诉求不断提高，这些实际诉求需要探索如何在村庄规划下推动全域土地综合整治方向良性发展。

受村庄地理位置、区位条件、经济发展等因素的影响，村庄间的综合整治能力存在差异性，如何打破局限于村庄行政界线的全域规划，推进城市和乡村的有机整体统筹发展，破解城乡二元结构，并与村镇建设、村庄规划定位及乡村产业发展相融合，成为村庄全域综合整治面临的新考验。因此相关部门必须不断加大全域土地综合整治的宣传力度，与时俱进，及时转变土地综合整治理念和认知。

3 基于村庄规划，探究全域土地综合整治的对策

在新发展阶段，全域土地综合整治标准不断提高，“全域土地综合治理供需图”如图1 所示，根据图示深度探析全域土地综合治理的新方式。

3.1 政府主导型

深入挖掘村庄建设潜力，凭借城乡建设用地增减挂钩，推动村庄土地要素和城市资金的合理对流，是实现全域土地综合整治的关键动力。而由于城乡土地要素流动极强的政策性，应构建政府主导型模式。在这一模式下，村庄可以获得发展资本；城市可以取得建设用地指标，拓宽发展空间，实现城乡发展的双赢。可通过两种途径获得土地整治资金：①公共财政投入。部分发达地区实行“资金库”“项目库”和“土地储备库”三库联动机制，财政部门将资金用于村庄土地综合整治，取得建设用地指标，将其用于发改部门的适宜项目。②将“耕地指标”和“建设用地指标”两项指标交易的期权收益作为抵押物，获取银行融资，用于村庄全域土地综合整治。这一模式的关键在于凭借空间置换取得建设用地指标，故要求综合整治地区具备相应的发展潜力。

3.2 企业带动型

相关部门可借助村庄企业的人才、技术和资本优势，借助“土地整治+”理念，深度挖掘村庄的乡村文化价值、农田生态景观、自然景观，并与村庄特色产业相融合，构建“土地综合整治+现代化农业+生态旅游”的发展模型，培育新的市场竞争力和经济增长点，展现综合治理的综合性和整体性价值，推动村庄的有序发展。企业带动型的发展动力在于探寻村庄蕴含的特色文化底蕴、自然景观、土地资源，构建融合一二三产业的经济格局。因此，必须构建系统的村民权益保障体系，为保证村民权益提供制度支持。比如，推动村民变股民、资金变股金、资源变资产，将村庄治理中获取的收益折算为村庄集体股权，同时采取行之有效的方式激发社会资本入村庄的热情。只有以“双赢”为前提，才能焕发村庄土地综合整治的生命力，吸引社会资本参与其中，推动村庄发展。

3.3 村庄自主型

强化村庄空间的综合治理和规划管控是构建生态文明型村庄的关键手段。村庄空间整治的关键在于解决农村建设用地的“空、乱、散”，整治庭院环境和公共空间，推动村庄基础设施建设，推动入户道路、村组道路的建设，有效解决出行不便的问题。全方位建设绿色村庄，构建极具特色的村庄绿化景观，综合提高村庄风貌，实现村庄自然环境与形态的相辅相成。综合整治村庄空间，必须整合各种涉农项目的投资，吸引社会资本，推动城乡资本、资产、资源的合理有序流动，并充分利用相关扶持政策，妥善运用“两项指标”收益。打造自治能力强、创新能力高、经济实力强的村庄，在全域土地综合整治中可选择自主治理模式。