深入推进城乡融合发展释放农业农村内需潜力

周振

构建新发展格局，潜力后劲在“三农”，必须牢牢把握扩大内需这个战略基点。然而，受城乡二元结构体制的历史影响，农村居民消费、农业农村投资、乡村产业发展等还存在许多体制机制障碍，城乡经济循环不畅，农村内需潜力难以得到有效释放。激发乡村市场内需潜力，需加快健全城乡融合发展体制机制，破除农民收入增长、城乡基础设施一体化发展、农村消费环境、要素市场化等体制机制障碍，让投资注入乡村、消费激发乡村，充分挖掘释放经济增长的巨大潜力。

一、农村内需对形成强大国内市场举足轻重

（一）全面建成小康社会，5亿多农村人口消费潜力巨大

我国实现了全面建成小康社会目标，但农村5亿多人口的消费还没有起来，蕴藏着巨大的消费市场空间。一是农村人口总体消费水平低、潜在需求大。“十三五”时期，我国农村人口消费支出年均增速高出城镇居民3.5个百分点。相比城镇居民，2020年农村居民人均消费支出约为城镇人口的50%（见图1）。初步测算，若农村居民人居消费达到城市居民的80%，将约为新增一个5万亿元的消费市场，相当于西班牙举国之消费能力。二是脱贫人口消费潜力释放在即。长期以来，我国中西部地区经济发展相对滞后，农村购买力有限，随着我国已消除农村绝对贫困人口，昔日的贫困户脱贫后也有了维持基本生活的消费增长，同时在“两不愁三保障”机制的激励下，广大农村的消费潜力必将得到增强。

（二）城乡基础设施差距既是现实短板，更是惠民生、促发展的有效投资空间

近年来，我国农村基础设施建设较快、成效明显，但农村基础设施建设短板依然突出。在生活基础设施上，我国城市污水、生活垃圾处理率分别已达到95%、97%，而农村仅为22%、60%，差距悬殊。在生产基础设施上，乡村旅游配套设施、农村电商基础设施和配套服务不足，农村流通设施建设严重滞后，仓储物流的短板尤其严重，目前仅约40%的农产品批发市场建有冷库、11%配备了冷藏车、13%有陈列冷柜，农产品冷链应用率不到20%，与美国90%的覆盖率相差甚远。在应急基础设施上，我国农村防洪、抗旱、火灾防救、防疫等抗灾减灾救灾设施建设薄弱，推动城乡基础设施一体化发展，不仅能增进民生福祉，更将开辟出巨大投资空间。

（三）居民消费升级叠加技术变革，农业参与和服务国民经济循环空间大

城乡居民追求消费多样化、个性化、品质化、安全化的趋势更加突出，农村生态资源优势转变为“金山银山”潜力足。一是高品质农产品正成为消费热点。城乡居民对农产品的消费需求正在从“有没有”向“好不好”转变，优质、绿色、品牌农产品即使价格高也抢着买，推进农业全面转型升级，突出农业绿色化、优质化、特色化、品牌化，不仅能提升我国农业消费层次，还能提高农业综合效益和竞争力。二是休闲农业与乡村旅游市场消费需求大。我国农业已从过去的单一产品供给进入了多功能时代，乡村已经成为全域旅游重点，2016—2019年休闲农业与乡村旅游营业收入年均增长18%，若加快补齐乡村旅游基础设施、强化乡村旅游载体建设、扶持龙头企业发展，我国农村旅游消费潜力还将持续释放。三是“互联网+”催生新模式新业态。农村电子商务、农产品质量安全物联网应用、农村互联网金融等发展迅速，推动了工业品下乡和农产品进城，加强数字农业、数字乡村建设等，强化城乡产业联系，还将激发更多消费。

二、城乡二元结构坚冰是抑制农村内需潜力释放的根源

（一）从消费看，制约农村内需释放主要有“三大障碍”

近年来，农民购买力不断增强，消费潜力得到有效释放，成为扩大内需的新亮点，但仍存在诸多制约因素。一是农民增收机制特别是财产性增收机制不健全，“没钱”消费。当前，农民经营性收入和工资性收入增长潜力趋于耗尽，迫切需要通过深化改革增加农民财产性收入。据农业农村部测算，我国农村集体账面资产达6.5万亿元、村均资产超过816万元。由于我国农村土地制度、集体产权改革缓慢，农村许多资产还不能进入市场交易，无法成为农民增收来源，财产性收入不到农民收入份额15%。二是农村社会保障制度不健全，农民“不敢”消费。农村社会保障水平较低，农村居民基本养老保险每人按月领取基础养老金120元，远低于城镇职工每人每月基本养老保险2300元水平。大量农民基于避险需要，更多倾向于储蓄而不是即期消费。三是农村消费基础设施与消费环境短板突出，农民“不便”消费。长期以来，农村基础设施规划建设游离于城镇建设之外，导致农村消费设施不健全，抑制了农民的工业消费品需求;同时，农村市场监管机制不健全，“山寨货”横行问题突出，消费环境令人难以满意。

（二）从投资看，农村基础设施的规划、投资、管护机制不健全

由于长期受城乡二元结构体制制约，我国公共产品投入重城轻乡问题突出，导致农村基础设施建设薄弱。一是乡村规划长期缺位、农村基础设施建设无序。受农村人口流动频繁、农村规划建设管理机构不健全等因素影响，村镇建设盲目性、随意性大，农村基础设施建设与人口流动、产业布局不衔接，如有的空心村道路、水利等设施等级高，而有的产业园区却没有产业路。二是社会资本进入存在障碍、农村基础设施投资渠道单一。农村基础设施主要依靠政府和农民自身投入，近几年我国逐步鼓励社会资本参与基础设施建设，但由于审批环节多、所有制歧视、基础设施产权不明晰、政策支持力度不大等问题存在，很难吸引社会资本投资基础设施。三是农村基础设施管护机制不健全。我国农村基础设施存在“重建设、轻管理”的問题，上级部门管得到而看不到、村级看得到却管不了;同时，公路、河道、水利等管护技术规范性较差、缺乏统一标准。

（三）从产业看，农村生产关系、要素市场与现代农业发展、消费升级不匹配

农业供给仍以大路货和粗放服务为主，难以满足城乡居民消费升级需求，主要原因有三项。一是小农生产组织方式不适应农业多功能消费需求。我国2亿多农业经营户，户均耕地面积只有7亩多，经营主体能力不强，对市场需求变化的适应性灵活性差，难以满足个性化、多样化、高端化、体验式产品和服务消费需求。二是农村要素市场化改革滞后。一方面，现代农业发展普遍缺少设施农用地、建设用地、金融等要素支撑;另一方面，一般农田可用于设施农用地指标、宅基地、农房、农村集体经营性用地等大量闲置，新型农业经营主体大量投入凝结在设施农用地、土地承包经营权、林权、大棚养殖圈舍等农业生产设施以及活体动物、果园苗木等无法形成可抵押贷款的资产，导致现代农业发在要素投入结构不优、生产效率不高。三是农业投资缺乏产权保护。我国农村产权保护制度还不健全，部分地区存在企业投资产权受侵害的问题，导致企业投资现代农业积极性受挫。如，在福建省某县调研发现，一家工商企业流转农民土地办休闲农业，投入了大量的基础设施，效益也不错，许多农民“眼红”强行要求回收土地，当地政府害怕农民闹事，只好协调企业退还土地经营权，企业大量投入化为乌有。

三、以城乡融合发展释放农村内需潜力

（一）实施农村居民“十年收入倍增计划”

建议从“十四五”时期开始，着力实现农村居民人均可支配收入十年翻一倍目标，具体从三个方面发力。一是对农村居民实施就业专项工程。增加对农民的技能培训补助支持，对农民经营高附加值农业建立无息贷款专项基金，为农民工资性、经营性增收强化支撑。二是落实土地财产权抵押担保权能。推进闲置房屋出租、合作、入股、联营，落实农村宅基地“三权分置”，完善农村集体产权权能。健全农村集体产权交易市场，围绕集体“三资”开发利用和管理，引导村集体按照股份制、租赁制、合作制、混合制等方式，发展壮大新型农村集体经济，增加农民财产性收入。三是大幅增加农村公共服务投入。提高农民大病医疗补助标准，建议农民基本养老金补助标准提升至200元以上，降低农村人群生存成本。

（二）加快完善农村消费设施和市场环境

激发农村消费，既要有提升“硬设施”，也要完善“软设施”。在“硬设施”方面，重点实现“三个转变”，由保障基本转向优质供给，全面推进“四好农村路”建设，推进城市公共交通线路向城镇周边延伸，加快发展乡镇生活服务，推进乡镇建成服务农民的区域中心;由静态均等转向动态一体，围绕人口集聚、产业特色鲜明的重点村庄，优先布局新一代信息基础设施;由侧重“生活”转向“三生”同建，在完善农村生活基础设施基础上，加强农村生产性基础设施供给，推进农产品电商配套设施建设，加快补齐农村冷链物流基础设施等短板，构建农村物流基础设施骨干网络，深入推进农村人居环境整治行动计划，营造美丽乡村消费人居环境。在“软设施”方面，加大流动监管，充分利用“互联网+”等技术新手段，构建智能化的农村市场监管体系，加快推动城镇监管力量下沉，形成城乡一体化、联动化的监管长效机制。

（三）推进城乡基础设施一体化发展

坚持先建机制、后建工程，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。在规划上，要将乡村规划纳入县（市）域规划体系。加快县域乡村建设规划编制或修编工作，立足城乡人口流动前瞻性地统筹安排重要基础设施项目，明确建设重点和时序。在投入上，尽快清除社会资本进入障碍。减少审批环节，贯彻“谁投资、谁所有、谁受益”原则，加大对社会资本参与农村基础设施的政策支持。在管护上，严格落实县级政府农村公共基础设施管护的主体责任。依托专业部门加快制定农村公共基础设施管护制度、标准和规范，明确管护目标、质量要求、管护方法、操作规程及应急保障机制等，加强培训和监督管理，推进管护信息化、智慧化，制定完善鼓励社会资本和专业化企业有序参与农村公共基础设施管护的政策措施。

（四）加快建设适应现代农业消费需求的农业经营体系

要在稳定家庭经营基础上，着力提升产业化联合体、行业协会功能，增强农业供给结构与消费需求的适应性。一是着力发展农业产业化联合体。扶持龙头企业发展，促进农民合作社规范化发展，重点支持合作社提升农业服务能力、带动农户发展能力，积极开展示范家庭农场创建活动。二是大力支持农业行业协会发展。加快推进行业协会与行政机关脱钩改革，研究制定行业协会法律法规，理顺行业协会与政府之间的法律关系，完善乡村产业相关行业协会依法法人治理制度基础。

（五）深入推进农村要素市场化改革

强化农业多功能性，促进农村消费，要全面提升农业要素配置效率，消除要素市场化配置制度性梗阻。一是加快放活土地要素。积极引导农村承包地有序规模流转，健全县乡村三级土地流转服务和管理网络。完善设施农用地政策，落实种植设施不破坏耕地耕作层的可以使用永久基本农田的政策。盘活农村存量建设用地，加快推进集体经营性建设用地入市，将“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”落到实处。二是推进乡村产业资本深化。撬动金融支持乡村产业发展，鼓励地方政府开展以农村资产确权颁证为基础、以农业保险创新为配套、以风险补偿金设立为保障、以农村产权交易中心建立为保障的农村产权抵押贷款机制。三是強化农业投资产权保护，加快推进农业设施确权颁证，着力做好产权权益保障与农村信用体系建设。

（作者单位：国家发展改革委产业所）