乡村振兴背景下农村宅基地退出路径构想<br/>——基于集体经营性建设用地入市视角

乡村振兴背景下农村宅基地退出路径构想
——基于集体经营性建设用地入市视角

2021-11-19张苏枢胡传景2

辽宁自然资源 2021年10期

张苏枢胡传景2

（1.江苏省自然资源厅信息中心，江苏南京 210017 ；2.新沂市自然资源和规划局，江苏徐州 221400）

2020年1月1日，新《土地管理法》正式实施，为构建城乡统一建设用地市场，提供法律依据。集体经营性建设用地入市越早落地，越有利于促进乡村振兴，但允许入市和实施入市之间还存在不小距离。如何解决法律政策落实中的“难点”、“痛点”、“堵点”，打通落地“最后一公里”，成为当前全面推开集体经营性建设用地入市的关键。

一、我国建设用地现状及存在问题

1.农房规划缺位空置率畸高

由于历史原因，我国农村绝大部分地区缺乏村庄规划，农民建房选址比较随意，同时宅基地不仅承载生活功能还兼具生产功能，晾晒谷物、停放农机具等，普遍比地方规定标准偏大，随着城市化进程快速推进，农村人口大量向城镇转移，很多零星分布自然村庄由于长时间无人居住，已经荒废。国家统计局统计公报数据显示：2004-2019年期间，乡村减少20543万人，年均减少1369.5万人，占总人口比例也由58.24%锐减到39.40%，按照每3人1户，每户宅基地面积200m2计算，至少可腾退农村居民点用地2054.3万亩，据《中国农村发展报告2020》，预计到2025年，中国城镇化率将达到65.5%，保守估计新增农村转移人口在8000万人以上，按照此标准估算，至少还可腾退农村居民点800万亩。

2.宅基地退出不畅不减反增

新《土地管理法》仍然沿袭原法规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”自然资源部农业农村部2020年下发的《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》进一步规定：“农村村民住宅建设用地计划指标需求，在年度全国土地利用计划中单列安排，原则上不低于新增建设用地计划指标的5%，专项保障农村村民住宅建设用地。”然而不仅新《土地管理法》对宅基地退出，仅做出引导性规定，而且按照现存相关政策法规，村民销售宅基地市场对象仅为本村符合宅基地申请条件的村民，同时宅基地持有“零成本”，很多农民已经进城定居多年，也不愿意退出宅基地。《中国农村发展报告(2017)》指出，仅2000年-2011年，在全国农村人口减少1.33亿人情况下，农村居民点用地反而增加了3045万亩。

3.集体经营性建设用地稀缺

新《土地管理法》规定集体建设用地包括“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅”用地，农村集体经营性建设用地是具有生产经营性质的农村建设用地，对“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。显然只有符合规划并依法登记乡镇企业用地满足入市条件，而占集体建设用地绝大部分的宅基地因不具备生产经营性质被排除在外。事实上，全国乡镇企业用地大多集中在经济发达珠三角和长三角地区，其他经济欠发达地区比例很小，且呈零碎分布状态，能够真正入市交易很少。这不仅不利于挖掘农村土地市场潜力，影响农民拓宽财产性收入渠道，而且削弱基层政府、集体和农民推动入市积极性，继而降低投资方关注度。

4.新型城镇化建设一地难求

自然资源部《关于2020年土地利用计划管理的通知》明确要求，坚持分类保障，对纳入国家、省级重点保障项目用地，在批准用地时直接配置计划指标；未纳入重点保障项目用地，配置计划指标与处置存量土地挂钩，既算“增量”账，更算“存量”账。今年是实施“十四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程第一年，也是巩固脱贫攻坚成果第一年。地方各级政府必将继续引导农村人口向城镇转移，加大招商引资力度，促进新型工业化城镇化发展。这其中能够纳入国家、省级重点保障项目用地，毕竟是少数，大多数项目落地只能依靠“内涵挖潜”解决。经过多年持续挖潜，剩余都是“难啃的硬骨头”，土地供需矛盾十分突出。很多项目只能排队等候指标落地，有的甚至是地方引进重点项目。

5.乡村振兴亟需空间和资金

建国初期，我国实行计划经济体制下城乡二元治理结构，通过粮食统购统销和工农产品剪刀差，将农业剩余转化为工业积累[3]。改革开放后，经济建设迅速发展，对土地需求日益增长，原《土地管理法》规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这为城镇发展聚集巨量资金，仅2020年，地方政府性基金预算本级收入89927亿元，其中,国有土地使用权出让收入84142亿元，同比增长15.9%。进入新世纪后，每年都有大量农村青壮年劳动力向城镇转移，支援城镇建设。资源要素多年持续向城镇单向流动，导致农村发展空间受限、农业筹资渠道不畅，限制乡村产业发展，影响农业供给侧结构性改革推进，阻碍人才向乡村流动，给贯彻落实乡村振兴战略带来不小挑战。

二、集体经营性建设用地入市视角构建农村宅基地退出路径必要性和可行性

1.必要性

按照原计划生育“一对夫妇只生一个小孩”政策，一些独生子女家庭子女结婚分户后，父母占有一处宅基地，子女又占有一处宅基地，随着双方父母去世，通过继承，形成事实上“一户三宅”。由于退出路径受阻，自己使用“一宅”，闲置“两宅”，事实上还有些年轻夫妇已经在城镇就业定居，“三宅”都处于闲置状态，形成农村人口不断减少，宅基地不减反增不合理现状。不仅不符合耕地保护基本国策，影响国家粮食安全，而且无法增加农民财产性收入，影响乡村振兴推进。因此有必要借助集体经营性建设用地入市平台，扫清宅基地退出障碍，拓展新型城镇化空间，保护耕地资源，为乡村振兴注入资金。

2.可行性

新《土地管理法》，对集体经营性建设用地入市范围界定为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地”，没有强调必须为“存量用地”，这为“增量用地”入市提供政策窗口。2019年5月，中共中央国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确提出“在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。”，这为宅基地转为集体经营性建设用地入市提供了依据，指明了宅基地退出方向。

三、集体经营性建设用地入市视角构建农村宅基地退出路径思路

借助集体经营性建设用地入市平台，有序引导宅基地退出（图1）。

图1 集体经营性建设用地入市视角农村宅基地退出思路图

1.科学规划优化用地布局

利用国土三调数据，全面查清每一宗集体建设用地权属、面积和四至等现状信息，加快推进农村宅房合一确权登记，堵住违规新增宅基地源头。抓住本轮国土空间规划编制契机，以 “双评价”为切入点，严守“三条控制线”，广泛征求村民意见，科学规划 “三生空间”，为集体经营性建设用地入市提供合规性支撑。对长期闲置乡镇企业用地、公共设施用地、公益事业用地以及农民宅基地因地制宜规划为集体经营性建设用地，实行就地入市（位置不变）、本地调整入市（县域内优化布局）或异地流转入市（省内跨县域流转）。合理统筹县级规划建设用地指标，科学布局新增集体经营性建设用地，为偏远农村闲置宅基地整理成耕地转化成集体经营性建设用地指标入市预留空间，确保建设用地不增加、耕地数量不减少、质量不降低。

2.示范引领稳步引导退出

乡村振兴要从改善农民群众住房条件入手，选择村两委领导能力强、群众搬迁意愿强烈的村组，开展农房改善项目示范建设，拆旧复垦腾出建设用地，在优先满足农民新居、农村基础和公益设施建设，并留足农村非农产业发展建设用地后有结余的，通过转化为集体经营性建设用地指标实行本地调整入市或异地流转入市，产生收益用于农户拆迁补偿，剩余部分用于改善农村基础设施、建设公益事业和发展集体产业。按照方便农民生产生活的要求，设计多种户型，满足不同农户家庭需求，室外最大程度地保留原有古树、水塘、碑石、菜园等“乡愁”印记，室内简约、舒适、便捷，既要“面子”，又要“里子”，努力把农房改善项目建成特色田园乡村。通过“我来干，你来看”示范引领，稳步引导农民有序退出宅基地，由“要我搬迁”向“我要搬迁”转变。

3.统筹兼顾增加耕地来源

目前我国宅基地规模是17万平方公里，合计2.55亿亩。国家统计局数据显示2019年末我国农村居民55162万人，按照每亩地安排3户农民，每户3人计算，6100万亩即可满足目前全国农民住房需求，多出的1.94亿亩就是全国农村宅基地整理潜力，同时随着农村人口向城镇转移，这种潜力还会进一步增大。在全国可开垦耕地后备资源日趋稀缺背景下，对空闲宅基地复垦整理形成耕地，无疑是未来落实补充耕地任务主要来源。集体经营性建设用地入市仅限于生产经营，一些经济欠发达地区虽然有大量农村空闲宅基地，可以转变为集体经营性建设用地，但由于市场需求量限制，很难大量就地入市或者调整后在本县（市）内入市，因此在优先保证当地社会经济发展需求，留足未来发展空间前提下，剩余部分闲置宅基地通过土地整治复垦为耕地，转换为用地指标后进行异地入市，为乡村振兴建设筹集资金。

4.异地入市拓展城镇空间

在“三条线”严格约束下，本轮国土空间规划编制必将走“坚持内涵挖潜，严控外延扩展”道路。然而当前正值新型城镇化建设快速推进及乡村振兴战略全面展开之际，各类建设项目均需落地。借助集体经营性建设用地入市平台，对于经济欠发达地区农房改善项目节余建设用地、零星分散的空闲宅基地和其他农村建设用地复垦成耕地，通过空间置换，在优先保障当地自身发展用地需求前提下，剩余部分省内跨县域有节奏、有步骤流转入市，拓展城镇发展空间。聚点成面，化零为整，发挥产业集聚效应。盘活长期空闲农村建设用地资源，提高土地利用效率，切实解决“可用的地块不具备条件、具备条件的地块不可用”等问题，调动相关利益主体参与入市工作积极性，培植市场信心，拓展新型城镇化空间，唤醒农村长期沉睡资产，开辟乡村振兴资金来源。

5.公开竞价合理分配收益

集体经营性建设用地入市实质是建设用地发展权重新构建，必须对原建设用地所有者（使用者）给与合理补偿。特别对于贫困地区闲置宅基地整理成耕地，转化为建设用地指标异地入市的，根据党的十九届五中全会《建议》“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”精神，有条件的地方，可以在省级网上流转平台实行公开竞价转让，最大限度显化资源效益，增值收益按照“尊重历史、注重现实”原则，依据合法宅基地面积大小分配。农房改善项目按照需求建设，安置对象必须为户口在本地集体经济组织成员，人均不超过一定标准（如50平方米/人），标准内按照成本价+补贴形式出售，超出标准部分按照市场价出售，确保绝大多数农户用获得补偿款项可以购买一套改善农房；严格禁止户口不在本地人员购买农房改善项目房屋，防止产生新的小产权房。