国家公园，来了！

2021年10月12日，习近平主席在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上宣布，中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，保护面积达23万平方公里，涵盖近30%的陆域国家重点保护野生动植物种类。这标志着我国在推进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的道路上迈出了重要的一步。自2013年11月党中央首次提出建立国家公园体制，8年来，中国的国家公园逐渐有了清晰的样貌。

为什么建？

2013年11月，党的十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”，并将其作为我国生态文明体制改革的重点任务。

为什么在这个时间节点上提出建立国家公园？在清华大学国家公园研究院院长杨锐看来，需要从问题导向和目标导向两方面追根溯源。

1956年，我国第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区建立，半个多世纪以来，风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等各级各类保护地已有近万处，占陆域国土面积的18%，在保护自然资源和野生动植物方面发挥了重要作用。成绩不小，问题却也不少。“九龙治水”是最典型也是最具有共性的一个难题：常常在同一区域内，存在着环保、建设、林业、国土、旅游等多个主管部门。

“因为多头管理，有的地方出现了保护地上又建保护地的情况，你中有我、我中有你，管理目标的不一致又导致了管理不够系统、科学，区域割裂严重，自然保护地有数量、缺质量，保护成效低下。”杨锐表示，进入生态文明时代，设立国家公园既能补偿中国长期在生态保护上面的历史欠账，更从根本上扭转了自然保护的被动局面。

党的十九大将“美丽”与“富强、民主、文明、和谐”一起纳入社会主义现代化强国建设目标体系中。建设美丽中国，实现人与自然和谐共生，让人民群众享有更加优美、健康的生态环境，建立国家公园是一种理想的模式。

“此时建立国家公园是党中央对生态文明建设作出的一项重要的战略决策。”杨锐表示。

中国实行国家公园体制，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。对此，国家林业和草原局调查规划设计院副院长唐小平感受颇深：“国家公园的理念，是将山水林田湖草沙冰作为一个生命共同体，突出对自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护。比如建立东北虎豹国家公园，是为了保护东北虎豹伞护的整个生态系统，而这种顶级物种群落的生态保护，靠以前小范围的自然保护区、森林公园等是无法完成的。”

自1872年世界上第一个国家公园美国黄石公园诞生，国家公园已经走过了上百年历史，积累了丰富的经验，那能直接抄“国际作业”吗？

“我们提出建设国家公园才不到1 0年时间，肯定是要向国际取经，但是学到一定程度，基于不同的国情，更多的还是要靠自己去探索。”唐小平告诉记者，我国人口众多、土地权属复杂的国情，生态保护的紧迫性，都要求我们必须坚持生态保护第一，走出一条具有中国特色的国家公园之路。

自党的十八届三中全会提出建立国家公园体制，中央全面深化改革委员会先后7次专题研究国家公园，相继出台了《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于统一规范国家公园管理机构设置的指导意见》等8份重要改革文件。2018年，党和国家机构改革组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，负责统一监督管理国家公园等各类自然保护地。党的十九大提出，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。这一系列重大安排部署，构建了我国国家公园制度体系的“四梁八柱”。从2015年开始，我国启动了三江源、东北虎豹、大熊猫等10个国家公园体制试点工作，从高寒草原草甸、温带针阔叶混交林、中亚热带常绿阔叶林到热带雨林，从西北内陆的冰川雪山到东南沿海的丹霞地貌，从冰天雪地的东北到海南的热带雨林，试点覆盖了不同类型的生态系统，保护着丰富多样的野生动植物。

唐小平表示，通过体制试点，总结一些可推广可复制的经验，上升为顶层设计，为下一步建设更多的国家公园做了准备。

怎么管理？

中央的改革从加强顶层设计开始。而地方的创新，则在摸着石头过河中产生。

理顺管理体制，解决“九龙治水”，是改革试点的首要任务。

以前，一个三江源地区，头上就戴着国家级自然保护区、国际重要湿地、国家级水产种质资源保护区、黄河源水利风景区以及自然遗产等多个“帽子”，不同的“帽子”归不同的主管部门。

作为最早试点的三江源国家公园，将原来分散在15个管理机构的生态保护管理职责集中整合，建立了三江源国家公园管理局，形成了一个强有力的、总揽全局的管理机构，实现统一规范高效的保护管理。管理局的设立，使得三江源有了清晰、明确和统一的管理目标，改变了过去“山一家、水一家、草一家、林一家”的碎片化管理，为国家公园范围内山水林田湖草沙冰各类自然资源的“两统一”职责行使，奠定了基础。

“对公园所在的玛多、杂多、治多和曲麻莱4个县进行大部门制改革，是三江源管理体制创新的一大亮点。”青海省林草局党组书记、局长，三江源国家公园管理局首任局长李晓南介绍，青海整合了4县林业、国土、环保、水利、农牧等部门的生态保护管理和执法职责，设立生态环境和自然资源管理局、资源环境执法局。“

纵向，压缩管理层级；横向，减少管理部门，从两个尺度上改革管理体制，实现管理效率的最大化、最优化。”李晓南表示，彻底打破“九龙治水”，是三江源国家体制试点成果的关键。

在距三江源2000多公里之外的武夷山，除了国家级自然保护区的牌子之外，还拥有世界文化与自然双遗产地、世界生物圈保护区、全国重点文物保护单位、国家重点风景名胜区、国家AAAAA级旅游景区、国家水利风景区等诸多“头衔”。

为避免政出多门，武夷山国家公园管理局由福建省政府垂直管理，同时在试点区涉及的6个主要乡镇（街道）分别设立国家公园管理站和执法大队，构建了纵向到底的“管理局——管理站”两级管理体制。

在理顺管理体制上，武夷山也进行了一些有益的探索，武夷山国家公园管理局局长林雅秋介绍：“管理站站长由所在地6个乡镇长兼任，既节省行政资源，又落实属地责任，还能形成工作合力。”

其他的试点区也都进行了大刀阔斧的改革，实现了一个公园、一套机构、一块牌子，管理体制由分散、多头、低效向统一、垂直、高效转变。

唐小平介绍，试点过程中各地各部门坚持将创新体制和完善机制放到优先位置，结合实际情况，分别探索了以东北虎豹试点区为代表的中央直管模式，以大熊猫和祁连山试点区为代表的中央和省级政府共同管理模式，以三江源和海南热带雨林试点区为代表的中央委托省级政府管理模式。

改革于法有据，保护有法可依，建设有章可循。林雅秋介绍，武夷山国家公园颁布实施了《武夷山国家公园条例（试行）》，出台了特许经营管理暂行办法，编制了总体规划，以及保护、科研监测、科普教育、生态游憩、社区发展5个专项规划，制定了11项制度12条标准，为日常管理的规范高效提供了制度支撑。

唐小平认为，试点期间，各个国家公园进行的一系列法规制度创新，都为今后制定国家公园法提供了可借鉴的经验。

怎么保护？

“过去在一些自然保护地内，自然保护常常让位于开发利用，或者将保护与发展置于对立面。而在国家公园内，自然才是绝对的主角，生态保护必须放在第一位。”在杨锐看来，国家公园生态价值最高，保护也必须最严。

《建立国家公园体制总体方案》明确，国家公园是我国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。

“现在来到三江源，见到野生动物的概率是100%，这在十几年前是不可能的。”中科院西北高原生物研究所研究员、三江源国家公园研究院学术院长赵新全介绍，8.6万多平方公里的草地，是三江源国家公园最主要的生态系统类型。只有草好了，食草动物得以快速恢复，整个草原生态链才能接起来。

正是在赵新全这样一大批科研工作者多年研究的基础上，三江源国家公园统筹实施了生态保护工程，科学修复退化草原，三江源的草地退化趋势得到逆转，草地覆盖率、产草量分别比十年前提高了11%、30%以上。作为草原生态系统的指示物种，“高原精灵”藏羚羊从建园之初的2万多只增加到现在的7万多只。

其他国家公园同样收获满满。

东北虎豹国家公园通过退耕退参还林，实施生态修复，恢复虎豹栖息空间，试点以来，园内东北虎豹种群稳定增长，野生东北虎新增幼虎10只，东北豹新增幼豹7只；海南热带雨林国家公园启动海南长臂猿生态廊道试点建设，加强海南长臂猿栖息地保护，建设核心保护区电子围栏和天空地一体化监测体系，海南长臂猿从发现时的不到10只增加到5群35只；大熊猫试点区野生大熊猫适宜生境面积增加了1.6%，保存了全国野生大熊猫总数量的71.89%，受威胁程度等级从“濒危”降为“易危”……

一个一个不断增长的数字，一个一个纷纷“降级”的物种，证明了国家公园的成效。除了旗舰物种、指示物种的增加，一些昔日销声匿迹的野生动物也再度现身，还有许多植物新种不断被发现。

如何共生？

既要实行最严格的保护，又要让国家公园内的百姓得到更好发展，实现人地和谐，这也是国家公园体制试点的探索重点之一。

保护第一，并不等于保护唯一。中国的国家公园边界内外人口不少，试点地区又多在老少边穷地区。杨锐认为，处理好人与自然的关系，才是考验管理者智慧的真正难题。

在实地走访三江源之后，杨锐增强了信心。国家公园不仅肩负了保护生态的重任，还统筹考虑了原住居民的生计需求，实现了人与自然的和谐共生。

玉树州杂多县昂赛乡被誉为“雪豹之乡”，这里是澜沧江园区，也是雪豹最重要的栖息地之一，是众多国内外专家、专业摄影师的向往之地。2018年，三江源国家公园率先在玉树州昂赛乡开展了基于社区的生态旅游特许经营试点探索，22户牧民作为接待家庭，为自然体验者提供食宿，并担任向导。

山水自然保护中心社区保护顾问刘馨浓是昂赛自然体验试点项目负责人，她告诉记者，试点第一年22户牧民共接待了来自世界各地的61个体验团队，总收益42万元，最终这些收入将按照接待家庭45%、社区45%、保护基金10%的比例进行合理分配。“自然体验虽然目前只是小范围探索，但也显著改善了接待家庭的生活条件。”刘馨浓表示，后续将不断改进完善生态旅游特许经营，以促进自然资源的永续利用和地区的经济发展。

目前，生态旅游特许经营已经在三江源、武夷山、大熊猫等国家公园迈出了尝试性的脚步。而更多地惠及原住居民的措施，则已经普及开来。

三江源创新生态管护公益岗位，实现园区内17211户牧民“一户一岗”，家家有生态管护员，户均年增收2.16万元，实现了生态保护与民生改善的“双赢”；武夷山国家公园除了吸纳居民成为生态管护员，还通过建设生态茶园，打通生态产品价值实现通道，有效拓宽村民收入；大熊猫公园设立生态公益岗位约3万个，为当地居民提供大量就业机会。

从贫困户到护林员，从森林伐木工到巡护监测员，从草原牧民到生态管护员……曾经世代居住在此的人们，在生态保护中发挥了积极作用，从生态利用者到生态守护者的身份转变，是各个国家公园探索实现人地和谐的好办法。早在2700多年前，管子提出了“天人合一”的理念，“人与天调，然后天地之美生。”如今的国家公园，正是那个人与天调、天地大美的地方。

具有中国特色的国家公园展示的是国家形象，体现的是国家软实力，是我们从祖先手中继承下来，要真实完整地传递给中华民族子孙后代的。国家公园不仅是每一个国人的公园，更是每一代国人的公园。我们期待着国家公园成为人与自然和谐共生的永续载体。(i自然全媒体)