伊姆兰政府的部落区改革探析*

吴丽池，韩 隽

（1.新疆大学 政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830046；2.新疆大学 中亚地缘政治研究中心，新疆 乌鲁木齐 830046）

一、引言

巴基斯坦联邦直辖部落区（下文简称为部落区）“位于巴基斯坦西北部与阿富汗接壤的一块长约1 200公里、宽约130公里的狭长地带，总面积达2.72万平方公里。部落区内根据不同的家族、地域，划分为南瓦济里斯坦、北瓦济里斯坦、开伯尔、巴焦尔、古勒姆、莫赫曼德和奥拉克扎伊等7个特区，繁衍生息着数百万普什图人”[1]。19世纪后期，英印当局采取委任统治方式将这一地区纳入殖民版图。巴基斯坦独立后继承原殖民当局与部落长老之间的协议，导致该地区长期游离在巴基斯坦国家政权的有效管辖之外，全国600多项法律中仅有40多部适用于部落区。从长期看，这对巴基斯坦国家主权和治权都造成持续损害：一方面，导致该地区民众的“部族认同于国家认同之上”[2]，为普什图分离主义的滋长提供社会心理基础；另一方面，导致该地区难以获得足够的国家资源进行经济社会建设，而贫困、落后和闭塞则为极端主义和恐怖主义的滋生创造社会条件。开展部落区改革，彻底变革部落长老统治体制，使其成为与其他地区具有同样权利和义务的行政区域是巴基斯坦强化主权和治权的必然逻辑，也是提升国家治理能力建设的应有之义。

回顾历史并分析伊姆兰政府的部落区改革，不难发现，巴基斯坦强化国家主权的努力总是受到多方的掣肘。其中，殖民统治的历史遗留因素、国内利益集团的复杂斗争，社会经济发展相对滞后和不均衡、缺乏资金和技术支持以及大国地缘政治博弈等因素长期存在且难以消除。巴基斯坦的境遇绝非个案，类似问题已经成为诸多第三世界国家长期稳定，实现国家发展的障碍性因素。

二、对既往相关研究的回顾

目前，国内鲜有成果聚焦于伊姆兰政府的部落区改革，对之前历届政府的相关改革进程、改革难以成功的症结分析有一定成果产出。其中，时佳希从国家构建问题的视角探讨部落区中国家与部落两种秩序的博弈，对本文研究具有启发意义。①参见时佳希《巴基斯坦FATA改革进程透视》，《经济社会史评论》，2019年第3期，第49-60页。

相比之下，国外前期研究成果较为丰富。主要集中在以下三个方面：首先，聚焦部落区改革失败的原因。如，哈佛大学肯尼迪政府学院报告认为部落区改革久拖不决是由于“政府坚持将部落区作为缓冲区；既得利益集团阻碍变革；部落人民拒绝变革和对政府的不信任；日益恶化的安全局势；以及政治局势不稳定等因素所致”[3]13。巴基斯坦学者赛义德·沙阿则认为“军方的‘战略纵深’理念、美国实用主义至上的反恐政策与扎尔达里政府一揽子改革政策相背离，导致改革被推迟”[4]。巴学者拉扎·汗提到“造成部落区问题的根源在于该地区不明确的政治、法律地位”[5]149，这样的特点导致该地区天然成为“基地”组织（Al-Qaeda）和塔利班（Taliban）等组织的“庇护所”。①See Raza Rahman Khan,Naila Aman Qazi,and Sadaf Bashir.Crisis and Conflict:Reforming Through Transforming Politi‐cal-Administrative Structure of Fata,FWU Journal of Social Sciences,2018,Vol.12,Iss.2,pp.147-159.显然，巴基斯坦学者与美国学者的分析视角和依托的理论具有显著差异，甚至有一定的冲突性。这多少折射出在部落区问题上美国和巴基斯坦的矛盾。

其次，聚焦部落区改革的具体举措。众多学者针对政府的《边境犯罪条例》改革进行激烈讨论。②See Ziad Haider.Mainstreaming Pakistan’s Tribal Belt:A Human Rights and Security Imperative,Belfer Center for Science and International Affairs,2009,pp.1-26;Raza Rahman Khan,Naila Aman Qazi,and Sadaf Bashir.Crisis and Conflict:Reforming Through Transforming Political-Administrative Structure of Fata,FWU Journal of Social Sciences,2018,Vol.12,Iss.2,pp.147-159;Shah Abid.Political reforms,local elites and power:a study of the Federally Administered Tribal Areas of Pakistan,Univer‐sity of Bath,2018,pp.126-155.其中，巴学者阿尔塔夫·乌拉和赛义德·哈亚特提到，“多数利益攸关方希望保留《边境犯罪条例》，剔除其中不合理的条款，使部落区治理继续在该法案的框架内运行”[6]43。巴学者法鲁克·优素福则认为《边境犯罪条例》加剧了部落区的不稳定，应该予以废除。③See Farooq Yousaf.Pakistan’s Colonial Legacy,Interventions,2019,Vol.21,Iss.2,pp.172-187.这反映出部落区改革应该打破原来制度重塑还是在原有制度的基础上调整之间的矛盾。

最后，聚焦部落区改革方案评估。巴学者克里蒂·沙赫针对合并和单独建省两种方案进行讨论，认为落后的部落区对于并不发达的开普省而言可能是一个巨大的负担，将部落区作为一个单独省份的诉求并未消失，或将加剧部落区的冲突。④See Kriti M.Shah,and Federally Administered Tribal Areas.Too little,too late:The mainstreaming of Pakistan’s tribal re‐gions,New Delhi:ORF,Observer Research Foundation,2018,pp.14-18.这一观点在一定程度上得到了现实的印证。此外，巴学者萨巴·努尔认为改革努力应该考虑到部落区民众的需求和愿望，否则改革很难达到预期的效果。⑤See Saba Noor,Arshi Saleem Hashmi,and Syeda Tehreem Bukhari.FATA Merger With Khyber Pakhtunkhwa:FATA Pros‐pects and Opportunities,2018,Vol.4,Iss.2,pp.17-37.

需要指出的是，现有可查询到的中英文文献集中于1996年改革至宪法第31修正案颁布，鲜有文献对部落区合并后的情况进行跟踪研究。有鉴于此，本文将重点研究伊姆兰政府的部落区改革实践，探寻完成这一政治进程的可能选择。

三、伊姆兰政府推动部落区改革的历史背景

2018年5月上任的伊姆兰政府提出包括完成部落区改革在内的一系列改革计划。由于历史原因和复杂的边界、民族因素，部落区“法外之地”的地位被认为难以撼动。2006年4月，穆沙拉夫政府组建部落区改革工作队，积极改变部落区的行政结构，为整个区域的发展制定全面规划，试图实现对部落区的有效治理。在工作队的建议下，穆沙拉夫建立部落发展局，批准一项23亿美元的十年发展计划，称为可持续发展战略。⑥需要说明的是由于政府财政资源紧张、部落区脆弱的安全环境以及腐败的资金管理体制，十年发展计划未能真正落实。这被外界普遍认为是巴基斯坦政府启动部落区改革的标志性事件，也是巴基斯坦国家建设历程中的重大政治事件。

实际上，2002年，穆沙拉夫颁布《地方治理法规》（Local Governance Regulation）就已经开启了部落区改革的“前奏”。⑦See Shah Abid.Political reforms,local elites and power:a study of the Federally Administered Tribal Areas of Pakistan,University of Bath,2018,p.126.根据该法案，“部落区设置部落区秘书处，作为省级政府的下一级行政单位，统管部落区事务，限制政治代理人、部落长老使用发展资金的权限”[6]45-46。2005年4月，西北边境省（现开伯尔－普赫图赫瓦省）总督奥克拉扎伊中将组建部落区改革委员会，司法部长米安·穆罕默德担任主席，社会各界积极参与。委员会报告称，“部落区多数人希望对《边境犯罪条例》进行修改”[5]152。但军方的意见与政府相左，最终导致法律改革进程被搁置。军方坚持将部落区当成缓冲区，在军事行动中，以反恐为由在部落区封锁、拆房，依据《边境犯罪条例》对当地民众实施“集体惩罚”，这激起当地对中央政府和军方的愤怒，并为武装分子的袭击行动提供口实。安全形势急速恶化和民众的抵触导致穆沙拉夫政府的部落区改革难以为继。而穆沙拉夫政府部分官员也认为，“由于部落区严峻的安全形势，此时推动部落区改革时机并不恰当”[3]16。但部落区改革由此进入巴基斯坦主流政治议程，主要政党开始将部落区改革方案列入其政治纲领中（见表1）。

表1 2008年主流政党竞选纲领中所涉及部落区政治倡议

2011年，执政的扎尔达里政府推出部落区改革计划：1.宣布将《政党法》延伸至部落区，允许政党在当地开展活动；2.签署《边境犯罪条例》（修正案）。该法案规定，“设立部落区法庭，给予部落区民众上诉权、保释权、财产权；禁止拘留16岁以下的儿童、妇女以及65岁以上的老人，缩小‘集体惩罚’的范围；限制政治代理人的自由裁量权等”[6]45。由此可知，扎尔达里政府的改革思路是：利用政党的政治整合功能充分吸纳部落区民众参与国家主流政治生活，强化国家政权的影响力；借助立法活动确立和强化中央政府对部落区统治的合法性。但改革举措再度遭到军方的反对，政府被迫签署《联邦直辖部落区和省直辖部落区行动条例》。①See Altaf Ullah,and Syed Umar Hayat.The Merger of FATA with Khyber Pakhtunkhwa:An Historical Analysis,Journal of Political Studies,2018,Vol.25,Iss.2,p.48.该法案为军方在该地区的军事行动提供一定程度的法律豁免，而军方的过激行动进一步触发当地民众对普什图族武装分子的同情，加剧中央政府与部落区的紧张关系。扎尔达里政府与军方、司法机构关系持续紧张，以及国内党争白热化，导致政府难以有足够的资源投入部落区改革，改革进展总体十分有限。需要说明的是，如此重大的改革获得成功需要一些基础要件作为前提和保障：富有效率和权威性的中央政府、社会各界的支持、正确的政策、充裕的社会物质保障、外界的支持或有效排除外部干扰等，而这些条件，人民党政府几乎都不具备，推进改革的难度可想而知。

2016年，谢里夫政府延续这一改革进程，宣布成立部落区改革委员会，以确立部落区未来发展蓝图。该委员会与社会各界代表②包括大约2 000名部落长老、马利克以及来自部落区的政党代表、商人、记者、青年和民间社会组织。举行数次协商会议，最终形成部落区改革报告。2018年5月，议会以压倒性多数通过宪法第31修正案③宪法第31修正案规定只有总统有权过问部落区事务的条例已不存在；部落区已不能作为一个实体存在，并入开普省；部落区不再单独拥有国民议会议员席位，只拥有21个开普省省议员席位（其中包括16个普通席位，4个妇女保留席位和1个宗教少数派席位）；联邦和省的相关法律适用部落区。，修正《宪法》第1、51、59、62、106、155和246条，并撤销第247条。④See The NA passed the“historic”Fata,K-P merger act,网址：https://www.geo.tv/latest/195911-fata-reforms-bill-to-be-ta‐bled-in-parliament-today.访问日期2019年5月24日。此外，政府宣布“废除《边境犯罪条例》，颁布《临时治理条例》作为过渡性法律,并将巴基斯坦最高法院和白沙瓦高等法院的管辖权扩大至部落区”[7]；承诺五年内将中央政府和开普省政府的政权机关逐步进驻部落区，实现中央政权与部落区地方政权的正常关系。2018年6月，开普省政府称，部落区改为开普省部落新区。具有116年历史的政治代理人改任副专员，原助理代理人则成为助理专员。①巴基斯坦分为联邦、省、和地方。地方政府有下列四级:专区评议会、县评议会、区评议会、乡评议会和镇委员会。专区评议会是省政府之下的地方政府机构。县评议会位于专区评议会之下，由专区派来的副专员是县的最高行政管理者。副专员不再具有政治代理人使用发展资金的权力，并废除政治代理人在部落区征收的所有税目。至此，巴基斯坦部落区改革取得重大进展——从法律上，部落区成为巴基斯坦的普通行政区域。

谢里夫政府的改革②由于谢里夫本人深陷“巴拿马案”，其部落区后续改革由穆盟谢派成员阿巴西任过渡总理后继续执行，但整体改革方案在谢里夫执政时期已定下，故统称为谢里夫政府的举措。使部落区法律地位明晰化，但要想实现部落区与开普省真正意义上的合并，中央政府还需要制定一系列政治、经济配套政策，令两个地区在行政管辖、社会建设等诸多层面实现真正融合。遗憾的是，谢里夫政府缺乏全面实施和推进改革的决心与能力：首先，为了避免触怒军方，谢里夫政府制定了“渐进和分阶段的方式”，在操作层面做出诸多让步，增加改革不确定性。其次，谢里夫政府自2016年就提出改革方案，但迟迟没有进展，导致部落区民众对政府缺乏信心。最后，由于谢里夫本人及家族在执政后期深陷“巴拿马腐败案”，无暇顾及改革推进。

从穆沙拉夫政府到扎尔达里政府再到谢里夫政府，巴基斯坦中央政府推动部落区改革历时十多年仍未完成。阿巴边境的历史现实问题，殖民统治的历史遗留问题，以及巴基斯坦特殊的政治生态导致历届政府改革总是受到军方、部落区既得利益集团的抵制，社会性腐败和家族式权力控制模式消耗政府治理能力等都是导致改革艰难的重要内因。同时，与印度长期的安全困境，阿富汗安全威胁的外溢，均导致三届巴基斯坦政府用以开展部落区改革与国家建设的资源有限。消除这些因素绝非易事。因此，2018年接过“改革接力棒”的伊姆兰政府面临的困难和挑战并不亚于其前任们。

四、伊姆兰政府部落区改革及成效

如前所述，巴基斯坦中央政府已实现在制度安排层面彻底改变部落区的“准独立”状态，在宪法和法律层面明确了中央政权对部落区的管辖权限。因此，较前任聚焦于顶层设计的变革，伊姆兰政府的改革重点是相对具体、微观的“落地”式变革，即实现两地经济、社会等领域的一系列融合，强化部落区国家认同，打击地区分离主义倾向，推动部落区发展，实现从制度到文化乃至心理层面的国家整合。伊姆兰政府试图通过一系列具体的行政措施改善、协调国家—部落区社会的关系。主要包括：

（一）举行省议会选举，重塑部落区权力结构

部落区与开普省合并后，伊姆兰政府需要在部落区完成开普省省议员补选。2019年7月20日，282名候选人对21个席位进行角逐，其中包括16个普通席位，4个妇女保留席位和1个宗教少数派席位。③See PTI forms board on polls in erstwhile FATA,网址：https://www.msn.com/en-ae/news/other/pti-forms-board-on-polls-inerstwhile-fata/ar-BBVL7AV.访问日期2019年4月9日。16个省议会普通席位选举结果见表2。

表2 巴基斯坦部落区2019年省议会普通席位当选情况

续表2

从选举结果分析，共有6名独立候选人当选，其中2人在胜选后宣布加入正义运动党，3人宣布加入俾路支人民党。显然，伊姆兰政府延续了扎尔达里政府的思路。未来部落地区“当权者”的合法性将逐步源自中央政权和议会选举而非“血统”，这对巴基斯坦国家政权实现部落区有效治理无疑具有重大价值。本次议会选举后，2名当选的独立候选人加入正义运动党，使得执政党在本区域的政治影响力有所扩展，为伊姆兰政府推进部落区改革再添助力。据悉，80后人数（10人）占总数62.5%；高中以上学历（12）占总数75%。胜选人呈年轻化、教育背景良好的特点，普遍支持政府的部落区改革。

（二）改革司法系统保障部落区民众合法权利

带有强烈殖民历史印记的《边境犯罪条例》存在诸多缺陷，但重重阻碍下，历届政府仅对其进行微调，导致绝大部分联邦法律不适用于部落区，当地民众难以获得作为巴基斯坦公民应享有的合法权利。伊姆兰政府宣布加强部落区的司法建设，使本地区民众的基本权利受到国家司法机构的保护，通过强化法制提升民众对国家、政府的认同、信任，具体做法包括：

其一，完善司法系统。伊姆兰政府宣布在部落区着手建立法院，完善司法系统，提高司法效率。政府计划耗资140亿，在部落区建立一套适当的司法系统。①See Rahimullah Yusufzai.The Fata merger:What’s happening now and what should happen next,网址：https://www.geo.tv/latest/225799-the-fata-merger-whats-happening-now-and-what-should-happen-next.访问日期2020年1月22日。部落区民众可以根据国家法律维护自身权利。此举有利于将民事管辖权收归中央政府，削弱当地民众对支尔格大会和伊斯兰教法法庭的依赖，增进对中央政府和国家的认同，在部落区实现有效治理。

其二，加强执法力量部署。伊姆兰政府要求对部落区进行执法能力评估，与当地军队和边境部队协调，在当地设立办事处、警察局和前哨站，培训警察分配给部落区。据警方表示，部落区将设立95个警察局、130个哨所和13条警戒线，并组建一支约4.5万名警察的队伍维持当地治安。②See Javed Khan.Khyber Pakhtunkhwa to extend policing to the tribal districts,网址：http://pakistan.asia-news.com/en_GB/articles/cnmi_pf/features/2018/11/09/feature-01.访问日期2020年11月9日。其中一半的警力将从当地招募以解决就业问题。政府还计划对部落区的征兵（levies）部队和准警察（Khasa‐dars）部队进行评估，合格的人员将并入警察系统，开始定期警务制。2020年9月25日，提拉地区（Tirah）建成有史以来第一所警察局，吸收了大约2 800名征兵部队和准警察部队成员。伊姆兰政府收编部落区民兵，削减地方武装，设立更多的联邦警察机构，这对政府收回部落区执法权大有裨益。

（三）多领域发力推进部落区民生发展 增强国家认同

除了实质性管辖在该地区延伸及确立，中央政府还必须发展当地经济社会改善民生，逐步提升部落区民众对中央政府的政治信任和对国家的认同。为此，伊姆兰政府制定了新的发展计划，宣布每年向部落区提供1 000亿卢比，为期十年，建设部落区卫生、教育、基础设施、通讯、治安、安全和旅游等领域，打破地方传统社会组织对于经济权力的垄断，给予基层民众和精英参与经济的机会，协调经济权力与政治权力的关系。具体做法包括：

其一，改革财政制度。为确保改革惠及民众，伊姆兰政府不仅需要持续增加部落区资金投入，更需要改革目前部落区财政制度，确保资金能够得到切实有效的利用。为此，伊姆兰政府宣布：撤销开普省的部落区秘书处，将原有部门与开普省相关机构合并。①See Draft legislation for LG system in tribal districts ready for cabinet’s nod,网址：https://www.msn.com/en-xl/news/other/draft-legislation-for-lg-system-in-tribal-districts-ready-for-cabinets-nod/ar-BBQTr1m#image=1.访问日期2019年12月13日。这一改革使得部落区的发展资金必须接受开普省省督以及相关部门的审核，政府期望以此杜绝贪污腐败和浪费并真正惠及部落区普通民众。

其二，加大医疗资源投入。在伊姆兰政府支持下，开普省卫生部长贾米尔表示已制定一项多层面战略：部落区的卫生保健系统归属开普省卫生局；升级部落区医院，并为主要医院提供先进的医疗设备；建造医院和保健中心，尤其是妇幼保健医院；为当地医院招聘医疗人员，尤其是女性医护人员；收集当地医生和医护人员信息，精简卫生系统；发行塞哈特健康卡（Sehat Insaf Card）保证在一个半月内惠及5 000万个家庭，使穷人能够获得价值72万卢比的医疗服务。②See Nasiruddin.Sehat(Health)-Insaaf Card launched,网址：https://newspakistan.tv/sehat-health-insaaf-card-launched/.访问日期2020年4月5日。开普省2019—2020财年报告显示，政府已花费超过2亿卢比雇佣医护人员填补7个地区医院和4个乡镇医院的医护人员缺口；已在部落区分发566 958张健康卡，花费5.9亿卢比。③See Expedite hiring of staff for schools,hospitals in ex-FATA,网址：https://tribune.com.pk/story/2121548/1-expedite-hiringstaff-schools-hospitals-ex-fata.访问日期2020年4月5日。政府正在努力改善部落区医疗严重不足的现象，促使当地民众有尊严地生活，更加依赖中央政府。

其三，推动教育发展。开普省中小学教育部的70个项目已支出34.27亿卢比，计划为部落区重建学校，恢复教学设施、提供免费教科书以及重新雇佣教师。④See CM Mahmood tells depts to ensure full utilisation of ADP budget,网址：https://tribune.com.pk/story/1943906/1-cmmahmood-tells-depts-ensure-full-utilisation-adp-budget.访问日期2020年4月5日。政府计划为该地区修建道路，以解决因距离而失学的问题。截至2019年底，政府已重建350所小学，花费790万卢比，失学儿童总数有所减少。在大学生教育方面，部落区的大学招生名额从222名增至444名，并为优秀的贫困学生提供奖学金。⑤See Govt Doubles Quota for Students from Tribal Areas,网址：https://propakistani.pk/2019/04/12/govt-doubles-quota-forstudents-from-tribal-areas.访问日期2020年4月5日。构建现代教育体系，有利于增强民众的现代意识和国家认同，使得当地青年有能力抵御极端主义、恐怖主义的蛊惑，为推进变革储备支持力量。

其四，促进就业、创业。伊姆兰政府将部落区就业问题作为改革的重要内容。首先，开普政府宣布在不同部门增设1.7万个职位，分配给部落区。⑥See Apex committee meets,made decisions for infrastructure development in tribal districts,网址：https://timesofislamabad.com/24-Jan-2019/apex-committee-meets-made-decisions-for-infrastructure-development-in-tribal-districts.访问日期2020年12月20日。其次，政府计划提供无息小额信贷，启动青年就业方案，帮助部落区青年就业、创业；开展为期六个月的免费技能培训课，并提供补贴，使之与国内市场需求匹配。⑦See Rahimullah Yusufzai.The Fata merger:What’s happening now and what should happen next,网址：https://www.geo.tv/latest/225799-the-fata-merger-whats-happening-now-and-what-should-happen-next.访问日期2020年1月22日。最后，政府计划修建公路，打破该地区相对封闭的状态，促进与其他地区的交往联系；解决电路短缺问题、提供3G服务以及减税政策，帮助部落区发展经济，最大限度地争取民众参与改革。⑧See FDA imparts skill development training to 58 121,网址：https://www.pakistantoday.com.pk/2018/11/02/fda-impartsskill-development-training-to-58121-fata-youth.访问日期2020年11月9日。截至2020年7月，部落区已有369人接受企业孵化培训，着手创业。在疫情期间，政府通过线上学习的形式继续帮助当地民众进行创业培训。

历时两年半，伊姆兰政府的部落区改革取得一定成效。首先，部落区的制度和秩序进一步“一般化”：完成省议会选举，开启当地权力结构转变的新篇章；近3万名部落民兵被纳入省级警察部队，收回地方执法权；医院、学校等公共服务设施，以及电力、水和天然气等公共资源转由开普省政府负责，使当地民众成为国家利益相关者。在开普省2020—2021财年预算中可以看出，部落区正在享受作为开普省一部分的权利。①开普省预算总支出为9 230亿卢比，部落区占1 839亿卢比。发展支出为3 178亿卢比，部落区占959亿卢比。卫生部门发展预算244亿卢比，部落区占106亿卢比。数据来源：巴基斯坦开普省政府网，网址：http://www.kp.gov.pk.访问日期2021年3月20日。其次，反恐行动取得新进展，为巴基斯坦国家发展提供稳定的环境。部落区大多数家庭根据政府的补偿方案返回该地，重建家园。截至目前，武装分子及其附属机构的财产已移交给人民，超过200名核心武装分子投降并获得了特赦，被送往去激进化和康复中心（deradicalization and rehabilitation centers）。②See FATA reforms have been a success story for human development,网址：https://www.brusselstimes.com/opinion/149355/fata-reforms-have-been-a-success-story-for-human-development.访问日期2021年3月20日。最后，2020年8月，伊姆兰发布新地图③新政治地图的主要变化有三点:第一，保留对在印巴分治时期产生的争议领土——朱纳格特、马纳瓦达尔（在印度古吉拉特邦）主权声索，增加对先生湾（Sir Creek）的主权要求。第二，维持对印控克什米尔主权声索的同时，根据《中巴关于中国新疆和由巴实际控制其防务的各个地区相接壤的边界的协定》划定边界的东端终点——喀喇昆仑山口以东，将代表本国领土的浅绿底色渲染改为代表外国领土的灰色底色用以标注中国阿克赛钦地区的边界领土。第三，删除原联邦直辖部落区的划分，将其纳入开普省的一部分。,将部落区划入开普省，不仅体现了国家的主权意志还把克什米尔问题和部落区改革捆绑，削弱改革阻力，巩固既有改革成果。比起前任政府的“单一”改革方案，伊姆兰政府从推动当地经济发展、提高民众社会地位、改变政治心理以及构筑新的政治机制等方面综合施策则显得更为系统，也更符合时宜。

另一方面，伊姆兰政府的改革举措也产生一些新矛盾：在土地所有权问题上，土地纠纷引发多起部落冲突。部落区与开普省合并后，该地区土地需要进行划界，以保障民众权益。2019年3月，土地法延伸至部落区，当地民众将土地纠纷诉诸法院。但该地区的土地长期属集体所有，缺乏有效证据供法官裁定。民众权益未能保障反再添新难。土地纠纷久拖未决、缺乏保障私人财产权的法律机制，不仅阻碍该地区投资和银行业的发展，还将威胁部落区合并后的组织结构。④See Land Ownership Disputes Weigh On Pakistan’s Pashtun Heartland,网址：https://gandhara.rferl.org/a/pakistan-landownership-disputes-weigh-on-pakistan-pashtun-heartland/30899687.html.访问日期2021年3月24日。在应对新冠疫情方面，部落区明显滞后。由于2016年至今，该地区一直处于断网状态，导致当地民众“与世隔绝”，不知新冠肺炎为何物，更不知得病后该去哪里寻求医疗救助，部落区学生也因此无法参与线上授课。⑤See An Internet Shutdown Is Keeping Coronavirus Information From Millions in Pakistan,网址：https://slate.com/technolo‐gy/2020/04/coronavirus-covid19-pakistan-internet-shutdown-fata.html.访问日期2021年1月4日。显然，伊姆兰政府承诺提供的3G服务远未落地，民众的基本权利也未得到保障。伊姆兰政府推出的改革方案与实际效果相去甚远。同时，受到新冠疫情、债务危机及国内政治反对派的抵制、外部因素的掣肘和冲击，伊姆兰政府的部落区改革前景不确定大为增加。

五、伊姆兰政府部落区改革面临的主要挑战

部落区改革是伊姆兰政府举国改革战略中的重要一环，其希望能够通过综合施策实现对部落区完全有效的行政管辖，推进部落区经济社会发展，强化国家主权。目前而言，伊姆兰政府的改革有所进展，但是也面临诸多挑战，主要体现为：

（一）改革遭遇部落区既得利益者的持续抵制

一直以来，部落区最基本组织形态是由宗族和血统关系形成的父系社会，长老拥有威望并掌控部落绝大部分资源，历届政府为了抑制地区分离主义对其采取“安抚”政策，不断强化其利益分配主导者的地位，最终形成以长老为核心的部落区既得利益集团，成为部落区和中央政府之间唯一的“政治中介”。此外，该集团还包括普什图地方民族主义者、混迹部落中的政治伊斯兰势力（武装）等。巴中央政府试图在部落区引入现代治理体系调节利益关系、解决社会问题的改革从根本上伤及前者的利益，遭到激烈抵制。

首先，部落长老利用自身影响力阻碍改革。部落长老带头抗议，反对将征税部队和准警察部队纳入开普省警察队伍。⑥See Tribal elders reject posting of district police chief in Mohmand,网址：https://tribune.com.pk/story/1944269/1-tribal-el‐ders-reject-posting-district-police-chief-mohmand.访问日期2021年4月5日。其次，改革引发部落区政治伊斯兰势力的强烈抵制。因为废除《边境犯罪条例》、将部落区并入开普省将导致该地区世俗化发展，动摇其社会根基。许多宗教政党倾力支持部落长老，以单独建省为由反对合并方案。伊斯兰贤哲会法兹尔派和普什图民族政治党曾对合并方案投出反对票，希望将部落区建成单独的省份。①See Kriti M.Shah,and Federally Administered Tribal Areas.Too little,too late:The mainstreaming of Pakistan’s tribal re‐gions,New Delhi:ORF,Observer Research Foundation,2018,p.16.在合并方案推进的过程中，宗教政党依旧利用其自身影响力，阻碍改革进程。2019年3月，前联邦环境部长哈米杜拉·阿夫里迪和伊斯兰贤哲会开伯尔地区秘书长毛拉纳·阿夫里迪领导抗议合并方案的游行，称合并方案破坏了部落区的传统和文化，掠夺当地的资源。他们要求独立建省，以维护其权利和资源。最后，地方民族主义势力也对部落区改革有诸多不满。如一直为部落成员权利奔走的普什图保护运动（Pashtun Tahafuz Movement）日渐活跃，他们认为部落区作为反恐战争的前线，数以万计的部落成员为此牺牲，却遭遇歧视、侮辱性检查以及法外处决。2018年4月，该组织抗议游行，提出反军队的口号，要求国家履行最基本的职能，保护部落区民众的权利。②See Pakistan:Pashtun movement(PTM)shakes the status quo,网址：https://www.marxist.com/pakistan-pashtun-movementptm-shakes-the-status-quo.htm.访问日期2020年4月23日。如果伊姆兰政府不能妥善回应诉求化解矛盾，恐加剧社会不满，刺激普什图民族主义上升，部落区将难以保持稳定，甚至波及整个开普省，引发新的安全问题。

（二）伊姆兰政府改革的内在缺陷

自英属印度时期，部落区的自治权就被当局者所承认，由此形成特有的部落管理模式和文化，逐渐成为后来部落区改革的“坚冰”。经过三任政府的“接力”，制度和法律层面的部落区改革基本完成，但是真正的难题并没有得到解决——微观层面体制机制上的衔接和融合，以及部落区民众在心理和文化层面对合并的认可。部落区人心向背将是这一漫长改革最终成败的决定性因素。

目前分析，伊姆兰政府的部落区改革计划过于宏大并较为仓促，而且有些“时运不济”。伊姆兰政府在其任期内先后遭遇债务危机、自然灾害和新冠疫情的打击。当前巴基斯坦财政赤字严重，伊姆兰政府显然已经无力独自承担部落区宏大的经济社会改革计划。开普省正义运动党政府对伊姆兰政府没有履行每年为重建和发展支付1 000亿卢比的承诺感到十分不满。政府食言则是因为旁遮普省、俾路支省和信德省没有拿出资金支持开普省。而已到位的资金使用状况也不令人满意。据2019—2020财年报告显示，开普省政府发展部落区的花费不到7%，这导致伊姆兰政府的许多政策变成“口头承诺”③See KP Govt.Has Spent Less Than 7% on Developing Merged Districts(FATA),网址：https://propakistani.pk/2020/02/04/kp-govt-has-spent-less-than-7-on-developing-merged-districts-fata.访问日期2020年9月20日。。2020年以来疫情对巴基斯坦经济造成沉重打击，财政上的捉襟见肘极有可能令伊姆兰政府的部落区社会经济发展计划如前任一样“雷声大雨点小”。

此外，伊姆兰政府急于求成，为了改革能争取到更多的支持，在推进过程中采取部分折中和妥协策略，成为其继续推进改革的新障碍。例如：在推进司法改革过程中，废除《边境犯罪条例》在部落区建立起法院体系的同时，保留支尔格大会，宣布在新的司法系统建成前，由部落长老承担解决争端和维持和平的职能。考虑到司法系统建成的周期，这一过渡性举措实质上是扩大了部落长老对部落事务的管辖权，更容易受到来自部落长老的剥夺。众所周知，支尔格大会裁决所依据的部落习惯法与现代法律精神往往背道而驰，协调与划分习惯法和国家法律、支尔格大会与法院之间的权限都将产生重重问题。

更为重要的是，中央及地方政府官员的行政能力不足、固有的社会性腐败导致政令不畅、政策走样，对政府的公信力造成持续损害，增加改革难度。据部落区民众反映，中央政府和开普省政府承诺五年内免税，但在合并的第二个季度，政府就开始对当地民众征收各种税目，引发民众抗议。④See Abuzar Afridi.Merged districts:Tribesmen call for creation of tribal province,网址：https://tribune.com.pk/story/1936088/1-merged-districts-tribesmen-call-creation-tribal-province.访问日期2021年3月24日。此外，政府的部分改革举措因与部落传统认知相违背而遭到排斥，难以发挥积极效能。例如，改革中提高妇女权益的举措与部落传统文化相冲突，为换取部落长老和男性部落区民众的支持，其举措在实际操作中遭到压制。

（三）政治反对派的掣肘

巴基斯坦独特的国家发展立场和因此而逐渐固化的政治生态对任何一个民选的中央政府都是一种挑战。军方、政治伊斯兰势力和世俗政治家族对国家权力的分享机制、激烈的党争和具有较大自主权的地方政府导致中央政府缺乏对经济、军事、意识形态等国家权力重要要素的掌控和协调能力，迟滞政府治理能力的有效提升，“低效治理”甚至“无效治理”症结长期存在。

作为政治素人的伊姆兰挟汹涌民意支持开启第一个任期，随即开始声势浩大的反腐运动，谢里夫家族和扎尔达里家族重要成员均遭到政府的严厉指控而官司缠身，这自然引发两大家族强烈的“反击”。虽然部落区民众十分渴望政府能够深化部落区改革切实推动地区经济社会发展，①部落区研究中心（FATA Research Center）于2017年2月发布的一项民意调查显示，在接受调查的人群中，54%的民众非常赞同部落区同开普省的合并，20%的赞同，26%的民众表示部落区应单独成省。数据来源：https://www.arabnews.com/node/1296131/%7B%7B.访问日期2020年7月20日。且伊姆兰政府与军方关系密切、具备相当的民意基础，②在2020年吉尔吉特—巴尔蒂斯坦地区的议会选举中，巴基斯坦正义运动党获得10个席位，成为最大赢家，巴基斯坦人民党获得3个席位，巴基斯坦穆盟谢派获得2个席位。剩余8个席位被穆斯林团结大会党（Majlis Wahdatul Muslimeen）及7位独立候选人分别获得。其中，4位获取议席的独立候选人加入正义运动党，正义运动党获取多数席位。此外，阿联酋《海湾杂志》（Khaleej Mag）公布了一项民意调查结果，在巴基斯坦2023年大选中，巴基斯坦正义运动党的支持率在各政党中遥遥领先。据悉，共有42 179人参与了该杂志在社交媒体上的调查。而巴基斯坦穆盟谢派、巴基斯坦人民党和伊斯兰贤哲会在调查中未能获得超过15%的支持率，超过86%的巴基斯坦人在此项调查中支持巴基斯坦正义运动党。但反对派在国家权力机构、地方和社会基础层面均开展持续不断的政治抗议和反击，执政党及其政府的应对极大地分散自身精力，消耗政治资源，导致诸多改革动议被搁置。反对派的阻挠叠加疫情冲击导致伊姆兰所谓的“公共救济年”计划夭折；问责制改革频频受阻。在部落区改革问题上，虽然人民党和穆盟谢派都曾经是主导者，但是不妨碍其为现政府的改革设置重重障碍，甚至走“回头路”——有反对派要求中央政府针对部落区与开普省合并存在程序不当的问题进行答复。昔日谢里夫政府曾力促各省将国家财政委员会拨款的一部分用于援建部落区，而在伊姆兰任期内，该计划遭到前者坚决抵制。在反对派的掣肘下，现政府的部落区改革自然困难重重。

目前伊姆兰政府的部落区改革依旧在艰难地推进。总体分析，进展与政府宣称的预期目标之间存在巨大落差。由于缺乏必要的政治、资金、技术支持，部落区与开普省实现在制度框架下管理体制机制的有效对接，真正打通地方治理的“微循环”系统尚需时日。推动部落区与巴其他地区民众和地方精英在心理层面的融合，强化国家认同，实现部落区经济社会实质性发展，还需要漫长的努力。围绕着伊姆兰政府的部落区改革，反对派、部落区既得利益集团、中央政府、政治伊斯兰组织等各方势力之间的博弈还在继续，并有可能激化。留给本届政府的时间已经不多，如果回顾穆沙拉夫政府宣布启动部落区改革时宣布的改革目标，不难发现，这场“改革接力”远未到终点。

六、结语

在一定意义上，巴基斯坦部落区“国中之国”状态是历史形成的，并带有一定的殖民统治后遗症色彩，折射出巴基斯坦艰难的建国进程。这一特殊存在也给巴基斯坦的主权、国内安全、经济社会发展、政治稳定和国际声望等带来长期损害。巴基斯坦部落区这类问题存在于很多后发展国家，可以被视为整个第三世界国家的治理难题之一。后发展国家虽然经历民族解放运动和数十年的现代国家建设进程，但未能从根本上彻底变革原有社会经济结构，仍是“普力夺社会”，而这样的社会结构必然对现代国家治理能力产生持续制约。另一方面，国家治理能力的相对不足，又导致中央政府在强化国家行政管辖，维护领土、主权利益时，捉襟见肘，力不从心，并最终形成一个难以摆脱的负向政治循环。

打破这一“怪圈”的唯一办法是——有效的自我变革——通过凝聚社会政治共识，推动社会经济发展，切实提升国家治理能力，赢得民心；积极参与区域合作，努力营造良好的外部环境，尽可能化解来自外部的干涉与阻碍。在国家能力建设上，发展中国家自身的努力以及大国、地区国家的支持与合作都十分关键。对巴基斯坦的部落区改革而言，积极的信号是：首先，国内越来越多人接受并支持部落区改革。历届政府的“政治接力”使改革的合法性深入人心，这为伊姆兰政府持续推进改革提供较好的舆论助力。其次，中巴经济走廊已进入第二阶段，重点包括产业合作、农业合作、瓜达尔港建设以及社会经济领域发展等。在本阶段，走廊建设的范围将继续扩大，节奏也将加快，为巴基斯坦走出债务危机实现恢复性增长提供助力。未来走廊建设的红利可以为部落区卫生、教育、基础设施、通讯、治安、安全和旅游等领域的全方位发展提供一定的便利和物质基础。当然，一个在政治上稳定，安全形势持续向好，经济社会均衡发展的部落区对深入推进中巴经济走廊建设也大有裨益。