国土空间规划支撑产业体系升级的若干思考

摘要：东莞在国内外新发展格局背景下，面临着产业转型升级的严峻任务。本文在梳理东莞产业发展及产业空间核心問题的基础上，从产业空间整治以及用地管理等方面入手，尝试构建新型产业空间体系、探索高效的空间资源配置模式，以期以国土空间规划为抓手解决东莞产业空间供给难题从而支撑东莞产业转型升级。

关键词：东莞;国土空间规划;产业转型

1.引言

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号，以下简称《意见》）中要求，国土空间规划是国家空间发展的指南，是各类开发保护建设活动的基本依据，各地编制国土空间规划应整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑经济布局、国土利用等因素。《意见》还指出，要强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用，相关专项规划要遵循国土空间总体规划。国土空间规划是产业体系升级的重要载体和支撑，产业体系升级影响城市各项经济要素分布，从而对空间格局产生重大影响。因此国土空间规划编制，应充分考虑并衔接城市产业升级战略部署，整体谋划生态、生产和生活空间，优化国土空间结构和布局，促进高质量发展。

2.新时期对产业体系升级的新要求

当前，全球形势与国际格局发生巨大变化。以美国为首的贸易保护主义抬头迹象日益明显，中国作为新兴科技崛起的代表，被科技垄断强国美国进行封锁与打压。同时2020年新冠疫情导致了制造业加工国家的生产停滞，进一步加速导致全球国家在产业链上进行重构。全球产业空间面临重组，要求东莞要抢占先机，确立湾区制造业支柱城市的地位。

与此同时，中共中央政治局常委会会议于5月14日提出“充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”。而东莞正好处于国内国外两个循环的交接位置，这也要求东莞要发挥作为制造业支柱城市的作用，整合粤港澳大湾区的产业链，在国内国际双循环中发挥衔接作用。

东莞正处于“三区”叠加历史性机遇期，产业体系升级是提升城市综合竞争力，建设“湾区都市、品质东莞”的重要路径。东莞应开展“强、大、精、优”产业体系发展工程，抓好重点行业、关键环节的补链，促进传统优势产业“老树发新枝”，着力打造更多的百亿级、千亿级先进制造业集群。同时大力推动先进制造与现代服务深度融合，引进一批生产性服务业龙头企业。

3.东莞产业转型升级的发展困境

长期以来，产业用地的充分供给对东莞产业发展发挥着重要的支撑作用，然而在产业发展新时代新形势下，东莞产业空间已经体现出“老瓶装不下新酒，小马拉不动新车”的窘境，产业空间的失衡与错配已严重支撑不了东莞产业模式转换。东莞早期利用村镇工业园低廉用地和用人优势，吸引大量“三来一补”企业，获得嵌入全球价值链的机会，快速实现资本积累径。在此背景下，东莞市产业空间特征及问题较突出。一是东莞产业用地面积大，现状工业用地425平方公里，占建设用地近39%;二是村镇工业用地占比大，村集体工业用地占工业用地总量达75%，大量产业空间被锁定在农村集体经济组织;三是工业用地分散均质，全市共有1821个镇村工业园，平均每个村3个，86%以上的工业用地斑块面积小于20公顷;四是产业配套空间不足，大量产业配套生活生产服务空间由村级提供，品质较差，无法匹配世界制造业中心地位;五是产业空间错配，引入头部企业缺乏完整新增用地，同时大量村镇工业低端仍在进一步挤占产业空间。

4.国土空间总体规划支撑产业体系升级的思考

本次东莞市级国土空间总体规划严格落实国家政策要求，顺应新时期产业体系升级趋势，聚焦东莞特征与问题，以产业空间分类整治与品质提升为要点，助推东莞产业体系转型升级。为实现此目标，市级国土空间规划提出以下策略：

4.1合理规划产业空间规模，保障产业体系发展

东莞市提出加快建设现代产业体系的发展目标，未来将优化提升传统优势产业、大力发展战略性新兴产业、超前布局未来产业，构建东莞市“4+5”战略性产业集群，形成现代产业发展体系。市级国土空间规划在编制过程中，应充分考虑经济增长与建设用地的关系，结合未来经济预测目标，产业升级和融合趋势，合理确定全市产业用地的规划规模，保障东莞产业体系化、现代化发展。

4.2分类配置产业空间，解决空间错配问题

本次规划应考虑改变原有全域均质化供应产业用地的局面，尝试在全市层面构建“战略基地-新型空间-产业社区-村镇园区”四级产业空间体系，不同层次体系进行功能引导和建设管控，并在按照10%-15%-25%-50%的规模比例进行开发控制。其中，划定“战略基地”为未来重大产业机遇预留发展空间;划定“新型空间”精准投放M0等新型产业用地，满足新一代产业的研发、中试等空间需求;渐进式改造出一批高品质“产业社区”，承接高端化现代化产业发展需求;保留现状效益较佳“村镇园区”，维持全市产业空间成本优势。

4.3加强产业空间底线管控，构建产业空间动态调整机制。

根据规划对东莞的定位、产业发展方向以及具体需求，优化形成规模适度、结构优化的产业发展底线空间（产业保护红线），避免盲目扩张、毫无节制的土地出让行为。加强产业项目土地利用绩效评估，明确高效和低效用地的分类标准，建立低效产业用地定期评价和动态调整制度，对于空置低效产业用地进行收储及转型开发，鼓励存量空间得到盘活利用。

参考文献：

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[4].从农业大县、世界工厂到湾区都市——东莞城市四十年[J].袁奇峰，黄哲，吴泉隆，顾嘉欣，陈诗凝.新建筑.2020（02）

[5].大数据时代快速发展地区典型城市的规划建设变化浅析——以东莞市为例[J].王榛榛，张继刚.城市建筑.2019（08）

作者简介：

李洋，男，畲族，19911005，广东广州，广州市城市规划勘测设计研究院，城市规划与城市治理，硕士研究生，中级工程师，广州市越秀区建设大马路10号珠江规划大厦，510060