民族地区基本公共教育政策变迁的演进逻辑
——基于“间断-均衡”理论的视角
2021-11-18李政蓉
李政蓉 郭 喜
[提要]为研究民族地区基本公共教育政策变迁，揭示其变迁历程、表现特征、作用机制和驱动因素等方面的演进逻辑，本文借鉴“间断-均衡”理论，构建了民族地区基本公共教育政策变迁的理论分析框架，并运用文本分析法对民族地区2006-2020年基本公共教育政策进行了系统分析与细致梳理。研究发现，民族地区基本公共教育政策变迁过程经历了逐步覆盖阶段(2006-2010年)、适度调整阶段(2011-2013年)、稳步提升阶段(2014-2017年)和2017年以后的优质发展阶段。政策变迁体现出“间断—均衡”与延续性并存、地方政策耦合协同中央政策、注意力驱动政策选择等逻辑规律，体现出一定的中国特色。在此基础上，对“间断-均衡”理论分析框架进行了一定程度的修缮，对增强“间断—均衡”理论解释力以及结合民族地区实际加以实践有一定的启示意义。
一、问题的提出
研究公共政策变迁，在政策研究领域占据重要位置，它不仅能展现某一政策领域的历史过程，也有助于在政策变迁历程中把握公共政策的演进逻辑，推进国家治理体系和治理能力的现代化，提升地方政府的治理能力和治理水平。民族地区基本公共教育一直以来受到党和国家的高度重视，在各大政策方针中均体现了对民族地区教育事业的大力支持，使得民族地区基本公共教育取得了显著成效。
基于此，民族地区基本公共教育政策变迁相关研究成为学界热点，但已有研究大多数从民族教育范畴入手。如李祥等人以教育部1987—2018年《工作要点》为文本，研究发现民族教育政策变迁经历了“追赶”(1987—2001年)、“跨越”(2002—2013年)、内生力培育(2014年至今)三个发展阶段[1]；龙立军基于“间断-均衡”理论视角，分析发现中华人民共和国成立70年来少数民族教育政策变迁符合“间断-均衡”变迁规律，并在变迁历程中充分体现了教育、人与社会发展之间的紧密联系[2]；袁梅等人则认为建国70年来民族基础教育政策大体经历了普及初等教育、健全民族基础教育、实现“两基”、推动民族团结进步教育和特色发展为重点的五个阶段[3]。这些研究从民族教育政策的维度出发，将民族学视角同教育政策相结合，虽然也体现出民族地区基本公共教育某一领域的变迁规律，但并未包括基本公共教育政策的全部内容。同时，已有相关研究缺少必要的政策变迁分析理论框架，抑或未将理论分析同政策变迁的内在逻辑相联系，使得对政策变迁的演进逻辑分析还不够深入和到位。这便有必要构建科学、合理的理论分析框架，对上述政策变迁问题进行深入研究。
进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，民族地区基本公共教育政策需要不断完善。一方面，基本公共教育事关人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益，是实现人可持续和长远发展的重要前提。在实践中，民族地区各族人民对基本公共教育的需求愈加多样化和个性化，使得供给侧不仅需要多元化，还需要精准化和动态化，这便对相关政策的制定和完善提出了更高要求。另一方面，公共政策已经超出了解决具体问题和本身具有的公共价值意义，而是政治主体可以利用并实现利益、目标和价值的工具或载体[4]。因此，关注民族地区基本公共教育政策变迁，不仅能够反应政策本身的变迁逻辑，还能够深刻理解党和国家对民族地区基本公共教育的深切关怀与治理逻辑，并在治理实践中不断完善民族地区基本公共教育政策。从这一角度而言，有必要分析民族地区基本公共教育政策的变迁历程，在变迁历程中理解政策的演进逻辑，在把握演进逻辑理论中指导具体实践。
基于以上背景，本研究尝试回答以下几个核心问题：
构建何种理论分析框架能科学揭示民族地区基本公共教育政策变迁的演进逻辑？在该分析框架下，民族地区基本公共教育政策呈现出怎样的变迁历程和逻辑特征？源起西方的政策变迁理论在民族地区公共政策的实际运用中能否进行修缮？为此，本文试图以“间断-均衡”理论为主要分析框架，研究民族地区基本公共教育政策变迁历程，阐述民族地区基本公共教育政策演进逻辑，并在实践和验证的基础上对“间断-均衡”理论分析框架进行民族地区情景下的修缮。
二、理论框架与研究方法
(一)分析框架
在众多政策过程理论中，“间断-均衡”理论实现了对“渐进式”政策变迁解释的重大突破，在政策变迁研究中占据重要地位[5]。尽管也有政策模型用来解释政策变迁历程中的稳定或者间断，但“间断-均衡”理论可以同时解释两者[6](P.125)，为研究足够长时间范围内的政策变迁问题提供了坚实基础[7]。“间断-均衡”理论起源于西方制度环境，但已经在国内外多个政策领域变迁研究中得到验证，这为“间断-均衡”理论运用于民族地区基本公共教育政策变迁研究提供了前期积累。该理论核心在于制度结构、注意力、政策形象、政策场域以及正负反馈机制。其中，制度结构依赖于理论运用所处的制度环境，影响着整个理论在各个环节的具体应用。
注意力。由于有限理性的存在，使得决策者对政策问题的注意呈现出不成比例的信息处理，因此注意力成为一种稀缺资源，由此“间断-均衡”理论提出了“注意力驱动的政策选择”这一命题[8]。体现在政策中便是在某些年份一些问题或议题被分配了更多注意力，使得相关政策得以出台。而在其他年份，之前关注的政策议题变得“不再重要”，故此被其他新的政策议题所取代。
政策图景。政策图景又可以称为政策形象，即政策以何种方式被理解和讨论。在人们对政策的长时间关注中往往包含了所期望的政策信念、政治理想、价值需求等，而基于这些价值层面和情感层面的不同立场会影响到政策形象。
政策场域。政策场域又可以被理解为政策议定场所，由社会中拥有相关政策决策权力的权威机构或团体组成[9](P. 7)。它是政策形象的互动场所，当政策支持或反对一方期望改变已有政策形象时，便会促使政策形象在不同政策场域被讨论，从而推动政策保持均衡或发生变迁。
正负反馈机制。政策垄断由负反馈机制(Negative Feedback)发挥主要作用，即“任何大的政策变化很快就会被反对的群体抵消，背离总是被控制在一定范围内”[10](P.156)。当政策问题无法在政治子系统内得到解决，便会进入宏观政治系统，此时正反馈机制(Positive Feedback)发生作用，通过强化新的政策形象使得政策均衡被打破，政策面临重大变迁的可能。
尽管“间断-均衡”理论分析框架对政策变迁的路径和作用做出了较为清晰的阐述，但是对政策何时发生“间断”的描述过于抽象。加之政策文本具有的长期性、历史性和多样复杂性，便难以在溯源和回顾中“参与”到政策制定和政策变迁过程中去理解政策发生“间断”的时间节点。可见，“间断-均衡”理论对于政策“间断”的描述缺少概念化的判断[11]，需要结合政策范式中政策价值理念变迁的概念[12]，作为判定政策变迁发生“间断”的依据。而政策发生变迁往往与代表政策价值理念的政策总目标相联系，它会随着政策问题变化而不断更新和动态调整，从某种意义而言，政策总目标变化代表了政策变迁的“间断点”。
除了对政策变迁过程有较为详细的了解，还需要明白驱动政策变迁的动因。“间断-均衡”理论认为，政策变迁的原因主要来自焦点事件驱动、过程驱动、决策系统内部决策者认知导致的代表性连接、政策精英之间共识冲突四个方面[10](P.23-24)，由此形成了对政策变迁较为完整的理论架构。基于对“间断-均衡”理论的理解，并借鉴政策范式进行相应完善，初步形成如下理论分析框架(见图1)：
图1 “间断-均衡”理论分析框架
由图1可知，当问题性质发生变化时，在正负反馈机制作用下的政策形象发生改变，期间正负反馈机制会强化或者弱化已经建立的政策形象。政策形象在政策场域中被讨论，使得政策维持均衡，或者政策总目标变化进而发生政策间断，走向政策变迁的均衡时期。并且，随着下一次问题性质变化，政策变迁的“间断-均衡”过程往复发生。
(二)“间断-均衡”理论分析框架适用的科学性
“间断-均衡”理论适用于解释长时间跨度中的政策变迁问题，能够有效回应民族地区基本公共教育政策变迁的核心问题并对政策变迁做出规律性解释。具体而言，在以下几个方面具有一定的科学性。
第一，民族地区基本公共教育政策变迁历程的时间跨度同“间断-均衡”理论分析框架相适应。“间断-均衡”理论要求政策变迁研究应至少十年起步[6](P.3-4)，而我国“基本公共服务”理念和政策于2006年正式提出[13]，作为基本公共服务重要内容的基本公共教育，至今也经过了近15年的政策变迁历程，符合政策变迁的最低研究时间跨度。并且从十几年的时间跨度而言，民族地区基本公共教育政策历经了不同时代，反映到政策上便是既具有长期稳定性也有重大变迁。政策既是对当时历史时期的反映，也是对当下历史环境的改善与推动，可以说从民族地区基本公共教育政策变迁的大背景而言，历经了几个具有不同时代意义和特征的历史时期，这同“间断-均衡”理论运用的时间跨度相符合。
第二，从民族区域自治的制度环境而言，制度变迁具备“间断-均衡”理论中制度结构对政策变迁历程影响的条件。民族自治区是民族地区的重要部分，尽管我国民族自治区成立时间各有不同，但是党中央均给予了充分的发展机遇和大力支持，各民族地区的基本公共教育政策处于制度变迁的不同程度之中。民族地区基本公共教育政策在民族区域自治制度不断走向完善的过程中，逐步形成了符合民族地区发展的政策道路，凸显出不同历史阶段对“间断-均衡”理论的影响。
第三，民族地区基本公共教育政策决策过程与“间断-均衡”理论中注意力分配的基本命题相适应。“注意力”(attention)最早是心理学的一个概念，即生物体仅会对外界诸多刺激中某一方面的刺激产生反应。“间断-均衡”理论认为，由于有限理性对人类认知能力的限制[14]，使得注意力成为一种稀缺资源，具有突出性的问题才会被带入政策议程[10](P. 58-59)。任何分配给一个政策领域的注意力都可能被认为是从其他政策领域抽走的宝贵时间，政府决策都会选择重要议题进行资源配置，并且对政策领域的关注也随着年份变化而发生改变。因此，在不同历史时期，每个决策系统都会倾向于关注一些基本公共教育中的特定问题而不是其他问题，这使得相应出台的政策也有所不同。
综上所述，在政策时间跨度、制度变迁环境和注意力分配三个维度上，民族地区基本公共教育政策变迁与“间断-均衡”理论提出的重要观点有一定的适切性。可以认为，“间断-均衡”理论分析框架运用于民族地区基本公共教育政策变迁分析具有一定的合理性和科学性。
(三)研究方法与数据来源
政策制定过程是一个连续周期，在政策变迁过程中会根据政策实施情况调整、修订和制定后续政策。因此，需要通过运用文本分析法对政策进行分析，不仅能验证政策变迁的“间断-均衡”规律，还能具体展现政策在“间断-均衡”过程中每个阶段所呈现的变迁历程与形态变化。文本分析法是通过对政策文件、工作报告、演讲、新闻等文本进行多维度分析以获得结论的一种研究方式。它为研究民族地区基本公共教育政策变迁提供了一种“黑箱技术”，能够揭示不可直接观察的长时段政策演变过程[15](P.71)，从而揭示政策变迁所蕴含的信息和规律。
本文选择研究对象的样本主要从地域范围、效度层次、涵盖内容、文本类型、时间维度等层面考虑。其中，地域范围为五个民族自治区代表的民族地区，民族自治区是民族地区的重要组成部分，最能代表民族地区基本公共教育政策变迁的基本情况。
效度层次包括了中央层面与地方层面，民族地区的公共政策包括国家层面的宏观公共政策和自治地区出台的政策[16]。因此，基本公共教育政策面向全国范围，内容势必包括对民族地区的宏观指导与规划。而民族地区层面的政策制定主要依据中央层面明确支持、明令禁止以及“有意模糊”的行为边界，进而实现对地方政策的创新和适应，保证地方实践在与中央大政方针、国家发展战略相一致的同时又结合了本地实际[17]。
涵盖内容主要依据《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中对于基本公共教育服务内容的界定，即包括义务教育、高中阶段教育、普惠性学前教育、继续教育等内容的政策文本。
文本类型基于分析的全面性考虑，包括了政策规划、法律法规、条例、办法、报告等多种样式，这样可以对来自不同类型的基本公共教育政策进行更具包容性和全面性的分析。
时间维度选择“基本公共服务”正式提出的2006年。2006年起始至今，满足“间断-均衡”理论关于政策变迁研究应至少十年起步的要求，并且在2006年具有历史意义的重要政策出台，为基本公共教育发展起到了关键性作用。2006年，我国《义务教育法》将义务教育均衡发展纳入了法制轨道，这同基本公共教育初衷相符合；同年，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，较为明确地提出了“基本公共服务”的理念，并且指出经济社会发展的主要目标之一为“基本公共服务明显加强，国民平均受教育年限增加到9年。”[18]尽管没有确切的语句对基本公共服务包括的范围加以明确，但是在这一社会经济发展主要目标中可以看出，2006年国家层面认为的基本公共服务包括了公共教育，“基本公共教育”具备雏形。
政策样本的数据来源主要来自北大法宝网站、中华人民共和国中央人民政府网站、教育部网站、各自治区人民政府网站等。通过多次解读和筛选，最终获得符合标准的政策文本数共计389份，其中中央层面总计120份，民族地区层面总计269份。各民族地区中西藏为25份，其他民族地区样本数量在55-75份之间，在样本数上确保了各民族地区政策文本数量相对平衡。
三、民族地区基本公共教育政策的演进历程
(一)政策间断与政策均衡
运用文本分析法对民族地区基本公共教育政策文本进行了详细分析，对政策演进历程的划分主要依据两个方面：一是根据“间断-均衡”理论分析框架中政策总目标的变化即为政策“间断点”；二是通过逐年梳理2006-2020年间民族地区相关政策的文本数量，观察政策数量的变化趋势判断“间断点”。在结合两者的基础上，确定民族地区基本公共教育政策变迁历程的“间断”与“均衡”。
1.政策总目标变化
中央层面的基本公共服务政策是国家政治意志和经济社会发展整体规划的权威性载体[19]，基本公共教育作为基本公共服务的重要内容，受到党和国家的高度重视，并由国家统一规划、指导与推进。在《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中也指出，“省级规划、市县级规划依据国家发展规划制定，既要加强与国家级专项规划、区域规划、空间规划的衔接，形成全国‘一盘棋’，又要因地制宜，符合地方实际，突出地方特色。”[20]基于此，以五个自治区为代表的民族地区基本公共教育政策，是在中央层面政策总目标发生变化的情况下出现变迁，在各“间断点”中央出台的主要基本公共教育相关政策和政策总目标如下表所示。
表1 民族地区基本公共教育政策变迁“间断点”主要内容
根据上表并结合相关文献认为，在政策变迁的不同“间断点”均有来自中央层面的政策文本使得政策总目标发生改变。2006年，国家层面首次提出“基本公共服务”，并对其概念、内容等方面做出了详细定义，作为基本公共服务重要内容之一的基本公共教育服务也“正式”出现，各民族地区开始依照国家要求将基本公共教育服务逐步覆盖，并且中央在这一时期相继出台了有关西部大开发、少数民族事业，以及主要针对宁夏和广西两个自治区社会经济发展的政策文件，将基本公共教育置于这些宏观政策的规划中。
2010年，政策总目标转变为“逐步建立与国情相符合的基本公共教育服务体系”，由逐步覆盖走向适应国情发展的适度调整，在此规划中着重关注民族地区基本公共教育事业发展，并延续上一时期在西部大开发和少数民族事业发展中对基本公共教育的重视，此外还对部分民族地区基本公共教育在经济发展中的战略定位提出了相应建议。
2013年的政策总目标“以民生为切入点，以公平可及、群众满意、优质均衡”为方向加以推进，并由前一阶段的适度调整转变为对基本公共教育“质”的稳步提升。这一时期重点关注了民族地区和民族地区较为集中的中西部教育发展，在相关规划中均对民族地区基本公共教育作出了具体部署。
2017年党的十九大召开，中国特色社会主义进入新时代，主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，政策总目标也将基本公共教育落脚于人民幸福感、获得感和安全感，政策变迁走向优质发展阶段。除了延续此前几个政策变迁时期的基本公共服务、国家教育事业和西部大开发等规划，党的十九大报告围绕“优先发展教育事业”作出全面部署，明确提出“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，办好人民满意的教育”[21]，在与时俱进和标准化中提高民族地区基本公共教育的供给水平和质量。
2.政策文本数量变化
通过对2006-2020年政策文本数量进行整理，并将政策文本数量按照政策效度层级划分民族地区、中央层面、中央层面和民族地区层面的趋势曲线，分层展现民族地区基本公共教育政策文本数量的演进趋势，如图2所示。
图2 民族地区基本公共教育政策文本数量演进趋势(2006-2020)
由图2可知，政策数量演进总体上体现出“间断-均衡”的变迁规律。从民族地区层面来看，尽管在实际中地方政策迟滞于中央政策，但是民族地区基本公共教育政策变迁的“间断点”同中央层面的政策“间断点”相符合，并与中央层面政策变迁趋势相符合。这也就可以解释2017年进入新时代，国家《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》出台，以及党的十九大召开以后，民族地区大力推进基本公共教育发展，相关政策总和多于中央层面的现象，两个层面的政策变迁趋势也呈现出趋同。
从图2政策文本数量变迁趋势来看，中央层面政策变迁的波谷主要在2010年、2013年和2017年，政策数量的波谷表明对基本公共教育这一政策议题的注意力分配较少或者发生了改变，也可以认为是民族地区基本公共教育政策变迁的“间断点”。在两个“间断点”之间为政策变迁的“均衡期”，每个“均衡期”都有政策文本数量的波峰出现，基本公共教育政策议题被分配了较多的注意力。随着波峰和波谷的变化，意味着新一轮的政策“间断-均衡”。
综上分析，2006年至今民族地区基本公共教育政策变迁经历了2010年、2013年和2017年三个主要“间断点”， 并具有逐步覆盖阶段(2006-2010年)、适度调整阶段(2011-2013年)、稳步提升阶段(2014-2017年)和2017年以后优质发展阶段四个政策变迁的“均衡期”。
(二)民族地区基本公共教育政策变迁历程
根据“间断-均衡”理论分析框架，民族地区基本公共教育政策变迁呈现出不同阶段，并且在不同历史时期体现出了“间断-均衡”理论分析框架的作用机制，政策形象在正负反馈机制的作用中发生改变，促成政策发生变迁。
1.逐步覆盖阶段(2006-2010年)
正反馈机制作用发挥，政策形象发生转变。21世纪伊始，我国实现了“三步走”战略目标中的“国民生产总值再翻一番，达到小康水平”。随着经济的不断发展，各民族地区人民生活水平和质量显著提升，对“精神生活”和个人发展意愿的追求日渐增强，体现在基本公共教育上便是需求侧逐渐丰富化与多样化，这些因素的叠加促成了政策关注各民族地区对基本公共教育需求的普遍呼声。2005年，中央出台《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》，这是指导新世纪新阶段民族工作的纲领性文件，对日后开展民族地区教育、加快发展民族教育、提高民族地区人口素质等方面作出了具体部署。
此后，在《兴边富民行动“十一五”规划》和《少数民族事业“十一五”规划》这两个国家级专项规划中，均表明了要加大对民族地区基本公共教育相关领域的扶持力度，并且在其他各项大政方针中，也体现出要加大对民族地区基本公共教育发展的支持力度和坚定决心。这些大政方针的出台和执行发挥了正反馈机制的作用，为树立“逐步覆盖各个地区和阶段的基本公共教育服务体系”的政策形象发挥了积极作用。
与此同时，各民族地区充分发挥负反馈机制的作用，注重对各地区、各人群、各级各类基本公共教育服务体系的建设与覆盖，强化了这一时期的政策形象。如广西以“富民兴桂”为目标，注重促进各级各类教育协调发展；内蒙古对人口较少民族给予发展基本公共教育的一系列优惠和支持；宁夏采取一系列措施推进实施“百所回民中小学标准化建设工程”，保障当地人民群众接受基本公共教育的权利；西藏强调“办好内地西藏班(校)”，为藏族同胞提供多样化的教育机会；新疆则提出“南疆四地、州的首府城市参照内地高中班和区内初中班的办学模式”，为促进新疆地区基本公共教育发展作出了一系列部署。
2.适度调整阶段(2011-2013年)
经过上一阶段的政策变迁使得民族地区基本公共教育得以逐步覆盖，但是在教育等基本公共服务领域，仍然存在关系群众切身利益的问题较多、部分群众生活比较困难等问题[22]，这些紧迫的现实状况发挥了正反馈机制的作用。并且国家《基本公共服务体系“十二五”规划》强调，基本公共教育服务体系需要系统规划和整体推进，使得上一时期的政策形象转变为“适度调整基本公共教育政策以解决上述现实问题”。同时在《扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)》中，还特别关注了民族地区人口较少民族的教育发展问题，从发展基本公共教育的不同维度给予了支持。因此，这一政策的出台在民族地区发挥了正反馈机制的作用，使得“适度调整”这一政策形象得以树立。此后陆续出台的一些相关基本公共教育的政策文件，多次提出要大力支持民族地区基本公共教育发展，促使政策关注各民族地区基本公共教育的切实问题，发挥了负反馈机制的作用，进一步强化这一时期的政策形象。
各民族地区在中央政策纲领性文件指引下，出台的一些政策举措也发挥了负反馈机制的作用。广西指出“基本公共教育服务要向农村地区、边远贫困地区和少数民族人口占30%以上地区倾斜”，通过调整资源配置平衡全区基本公共教育发展；内蒙古则采取推进农村牧区基础教育、职业教育和成人教育的“三教统筹”模式，实现农村牧区教育体系和其他地区的平衡发展；宁夏为使教育更好地服务于全区经济社会发展全局，提出了宁夏中南部地区教育移民方案，注重教育对全区发展的平衡与促进作用；西藏旨在建立和完善有中国特色、西藏特点的社会主义现代教育体系，实现基本公共教育同地区特色实际的协同发展；新疆从政治站位的高度，注重发挥基本公共教育服务的跨域式发展和长治久安能力提高，对基本公共教育服务进行了相应调整。
3. 稳步提升阶段(2014-2017年)
十八届三中全会召开后，“以民生为切入点，以公平可及、群众满意、优质均衡”为政策总目标的情况开始发生转变。如在2014年召开的中央民族工作会议上，重点强调了教育事关民族地区的民生和发展。
这一系列重要会议和重要讲话发挥了正反馈机制的作用，使得政策形象转变为“稳步提升基本公共教育各个方面”。此后出台的相关政策聚焦于基本公共教育的稳步提升方面，尤其注重补齐民族地区基本公共教育中存在的短板与不足。诸如，《关于加快发展民族教育的决定》《关于加快中西部教育发展的指导意见》《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》《西部大开发“十三五”规划》等政策，加大了对民族地区基本公共教育的支持力度，体现了负反馈机制的作用，强化了这一时期“稳步提升”的政策形象。
各民族地区基本公共教育政策在“稳步提升”的政策形象中，开始注重教育同其他政策领域的协同，稳步提升基本公共教育在这些领域的作用。如广西提出要将民族特色、民族文化同基本公共教育相结合，发挥教育同文化领域的联动互促；内蒙古提出统筹各项教育工程向民族教育倾斜，把民族团结教育作为常态化机制继续完善；宁夏抓住“一带一路”倡议的发展机遇，积极开展与教育相关的合作和行动；西藏在中央第六次西藏工作座谈会带来的一系列优惠政策下，更加重视教育在稳藏、治藏、兴藏和建藏中的重要作用；新疆面临两个“三期叠加”严峻时期，强调基本公共教育依然要为实现社会稳定和长治久安的总目标服务。
4. 优质发展阶段(2018-至今)
进入新时代，我国社会的主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，我国正处于百年未有之大变局的时代浪潮中。一方面，各族人民群众基本公共教育需求侧的要求更高、更多样、更精准，供给侧需要提供更为优质的服务；另一方面，面对错综复杂的国际和国内形势，教育在维护国家团结统一，促进个人发展、国家发展和民族崛起等多个层面发挥的重要作用愈加显现。这些因素的多重叠加体现了正反馈机制的作用，使得政策形象转变为“注重高质量的优质发展”。习近平同志在2018年全国教育大会上强调，“办好人民满意的教育”[23]。由此，各民族地区出台的相关政策在发展各级各类教育的同时，也更加注重培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，将基本公共教育拓展到注重人方方面面的提升上，发挥了正反馈机制的作用，进一步树立了“优质发展”的政策形象。
各民族地区在“优质发展”政策指引中相继出台一系列政策举措，发挥了负反馈机制的作用，强化了这一时期的政策形象。广西实施“教育提升八大工程”，推出“十百千万”建设计划，多方推进、多维提升基本公共教育发展质量；内蒙古抓实抓牢农村牧区基本公共教育短板，从各个方面优化基本公共教育资源配置，在整体性视角下提升本民族地区基本公共教育发展的优质化水平；宁夏注重发挥首府银川市的带头作用，推动与南部山区县(区)在基本公共教育方面的协同，通过“以优带弱”的牵引作用为区内其他县(区)提供较为平衡优质的基本公共教育服务；西藏始终坚持党的教育方针，跟党走拥护党，加快构建高质量教育体系；新疆进一步优化发展边境团场教育事业，提升基本公共教育水平和质量，以此筑牢祖国边疆的安全屏障。
四、民族地区基本公共教育政策的变迁逻辑
(一)政策变迁的逻辑特征
1.政策变迁的“间断-均衡”与延续性并存
纵观整个民族地区基本公共教育政策变迁历程，发现“间断-均衡”特征明显，但每个政策变迁阶段之间在不同维度上又具有延续性。从政策变迁经历的四个阶段，即逐步覆盖阶段(2006-2010年)、适度调整阶段(2011-2013年)、稳步提升阶段(2014-2017年)和2017年以后的优质发展阶段可以看出，下一个政策变迁阶段是在上一个阶段基础上不断延续与提升的。在一个时期的基本公共教育政策总目标实现后，由驱动政策变迁的动因促使新的政策形象树立，正反馈机制发挥强化作用，政策目标发生改变，政策变迁进入下一时期。国家和各民族地区出台一系列政策举措发挥负反馈机制，强化了这一时期的政策均衡。驱动因素随着时代发展发生变化，新的政策“间断点”出现，打破了原有的政策均衡时期，以此往复构成一个循环的“间断-均衡”政策变迁过程。
在“间断-均衡”的作用机制中，民族地区基本公共教育政策历经四个阶段的政策变迁，体现出政策变迁的“间断性”，每个阶段政策总目标的延续性和发展内容逐渐完善，均体现了政策变迁下一个阶段对上一个阶段的延续和提升。因此，民族地区基本公共教育政策变迁体现了在“间断-均衡”与延续性并存共同作用下的逻辑特征，即政策变迁往往是“间断-均衡”中呈现出螺旋上升的变化形态。
2.地方政策同中央政策耦合协同
民族地区基本公共教育政策变迁的“间断-均衡”同中央层面在多个维度呈现出耦合协同，但在具体的政策规划和实施中又注重结合地方实际。可以说，中央与地方的政策体系呈现出自上而下的“层级性”及“推进—响应”等显著特征[24]。这就使得民族地区在耦合协同中央层面政策的同时，能够根据本地方的实际情况出台具有地方特色和创新性的基本公共教育政策。
中央层面的基本公共教育政策具有宏观性，是对全国范围内基本公共教育发展的谋篇布局和合理规划，尤其针对民族地区实际情况在不同时期的政策指导、战略规划、座谈会议等起到了很好的导向作用，并且从国家宏观站位上对基本公共教育较为落后的新疆、西藏等民族地区，相继出台的对口支援、财政支持、特殊优惠等政策也发挥了推动作用。另外，在民族区域自治制度下，民族地区在不少治理领域具有自治权，并且根据《民族区域自治法》规定，民族自治地方的自治机关在教育等领域享有自治权。因此，民族地区层面的基本公共教育政策是以中央层面出台的政策为目标导向，在中央政策与地方实际的结合中既耦合协同，又兼顾地方特殊需求。
3.驱动政策变迁的动因存在强度差异
从民族地区基本公共教育政策变迁历程中可以发现，导致民族地区公共政策变迁动因与“间断-均衡”理论分析框架提出的动因有所不同并存在强度差异。尽管在变迁历程中有来自内部和外部的动因促使政策形象发生改变，诸如经济发展水平、公众需求、重大事件、重要会议等多种动因作用，但民族地区基本公共教育政策主要是遵循中央相关大政方针指引，并在民族区域自治制度中结合本地实际制定、出台和执行相关政策。因此，在党中央审时度势的准确判断和科学领导下，民族地区基本公共教育政策变迁主要遵循“注意力驱动的政策选择”，党中央决策者的注意力转移发挥了很大作用。
决策者面对复杂的政策环境往往难以时刻保持决策的理性，有限理性使得决策者并不能对每个政策问题分配均等的注意力，受到来自许多方面信息的影响，决策者对政策问题的关注形成了“拥挤效应”[25]。具体体现在，每个政策“间断点”的重要会议、纲领性文件等往往传达了决策者的注意力关注，并且每个时期的注意力分配存在差异。中国共产党坚持以人民为中心，立党为公，执政为民，党的领导切实体现在表达中国人民共同利益的价值观念、路线、政策等方面[26]，这使得党和国家领导人对某一政策议题的注意力转移与分配，往往能驱动某一政策议题发生变化[27]，并且政策总目标在变迁历程中也呈现出循序渐进的规律。
(二)民族地区情景中“间断-均衡”理论的修缮
“间断—均衡”理论源起于西方制度环境，虽然在我国多个公共政策领域以及民族地区基本公共教育政策变迁中得到了验证，但是在具体运用中与民族地区情景仍然存在一定的差异性。一是“间断-均衡”理论分析框架认为，政策形象在政治宏观系统和政治子系统中的不同政治议定场所被讨论，导致了政策变迁的长期均衡和短暂间断，而我国政治子系统和政治宏观系统并不能清晰地划分。二是正负反馈机制发挥作用的初衷不同，以共识和协商为特征的政策决策模式，不同于西方多党派之间为争夺各自政治利益而产生的竞争[28]，这使得民族地区公共政策变迁中正负反馈机制的发挥将以人民为中心并以人民的利益为出发点和落脚点。三是政策变迁动因所发挥的强度有差异。民族地区公共政策变迁动因主要是注意力驱动的政策选择，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，在国家主要政策方面拥有关键权力，代表中国最广大人民的根本利益，关注人民群众的基本需求，因此对民族地区基本公共教育问题的注意力分配对相关政策变迁起到了重要的作用。
根据分析结果和以上差异，结合民族地区实际情况与中国公共政策、公共管理的相应特性，本文对“间断-均衡”理论分析框架在民族地区情景中的运用进行了一定程度的修缮，如图3所示。
图3 民族地区情景下的“间断-均衡”理论分析框架
从图3可以看出，民族地区情景下的“间断-均衡”理论分析框架与西方情景有所不同。从政策变迁的动因而言，“注意力驱动的政策选择”使得决策者注意力较其他动因发挥出更加重要的作用，因而在注意力转移中需要对政策形象进行重新树立，并使政策形象在政策场域中反复被论证。在正负反馈机制的作用下，最终使得政策总目标在符合最广大人民根本利益的情况下发生改变，此时政策变迁的“间断点”出现，政策发生变迁。
从府际关系视角观察民族地区基本公共教育政策变迁发现，首先是中央层面的政策总目标发生变化，然后驱动了民族地区层面的政策变迁，民族区域自治制度的存在为民族地区的政策变迁提供了更多的自主权，在具体的政策制定和实践中凸显出更多的地区特色。在经历一段时间的政策均衡期后，民族地区基本公共教育政策随着动态化的发展环境，又进入到下一个“间断-均衡”的循环中去，呈现出动态化的政策变迁过程。
五、结论与讨论
本文基于“间断-均衡”理论分析框架，研究了我国民族地区基本公共教育政策变迁历程，遵循“何时变、如何变、为何变”这一研究脉络揭示出民族地区基本公共教育政策变迁的演进逻辑，并基于实践分析对“间断-均衡”解释框架进行了适用于民族地区情景的修缮，这是日后在把握政策变迁规律的基础上，完善民族地区公共政策的重要议题。
本研究为继续完善民族地区公共政策提供了启示。民族地区的发展历来受到党和国家的高度重视，在不同历史时期均给予了大力支持。但是，由于地方政府在具体治理过程中，受到诸多因素限制，使得公共政策发展水平相对较低，在内容上与本地方实际结合得还不够紧密和灵活。本文以基本公共教育政策变迁为例，发现民族地区公共政策变迁呈现出“间断-均衡”的逻辑特点，政策形象在正负反馈机制的作用中得以强化或发生改变，并且政策变迁有着循序渐进、螺旋上升的演进规律。因此，在民族地区公共政策制定中，一方面需要回溯历史，在“间断-均衡”的政策变迁历程中把握某项政策所在领域的演进阶段和发展情况，以史为鉴延续事物的发展规律并进一步完善相应的政策；另一方面，在政策变迁中“预测”政策领域的发展方向，未雨绸缪、审时度势，动态化、科学化和精准化地调整政策总目标。
本研究对优化政策注意力配置也提供了启示。注意力驱动的政策选择反应了政策决策者对政策变迁的重要作用。民族地区公共政策的制定和完善主要以中央政策为蓝本，在层级上受到中央层面的驱动，相关政策与中央层面耦合协同。党中央决策者注意力转变使得民族地区公共政策变迁在不同历程内各有侧重，配置的相应资源也有所差异。因此，民族地区需要优化注意力配置，及时并深刻领悟党中央出台的大政方针和讲话精神，把握注意力分配的规律，结合民族地区的实际情况，充分发挥民族区域自治制度优势，优化民族地区相关政策的注意力配置，紧紧跟随中央步伐抓住发展新机遇。
本研究还对进一步拓展“间断-均衡”理论有一定的启示。本文研究发现，民族地区情景下的“间断-均衡”理论分析框架呈现出不同于西方情景的“间断-均衡”，表明了该理论在不同制度环境中的适用性和可持续发展性。同时，本文基于分析过程中体现出的差异，对“间断-均衡”理论分析框架在民族地区的运用进行了一定程度的修缮，这为进一步拓展该理论在不同制度环境和情形下的政策变迁研究提供了有益借鉴。
尽管本文在“理论+实践”的逻辑原则上试图揭开民族地区公共政策决策过程的“黑箱”，揭示公共政策变迁的演进逻辑，但公共政策变迁是一个漫长的历史过程，纷繁复杂的影响因素仍然需要谨慎考虑与实践验证。比如政策变迁历程中“间断-均衡”理论分析框架中的命题、假设、变迁环节等是否可以从量化的维度展开研究，从而将多因素之间的关系加以量化；在不同制度环境中，小到民族地区政策变迁，大到其他制度环境的国家政策变迁，哪些变量发挥了政策驱动的关键作用；不成比例的信息处理是如何影响决策者注意力分配和转移的，在民族区域自治制度下又有何种差异等，这些问题需要在日后的实践中进行更加深入的分析。
