后脱贫时代返贫防控机制研究*——以安徽舒城县为例

文/黄全曜 高行语 周术佳 包勇 吴怡琳（安徽财经大学国际经济贸易学院）

一、研究背景

2020年是我国的脱贫攻坚年，也是全面建成小康社会取得重要成就的一年。脱贫攻坚战取得了斐然的成绩,但返贫问题，是脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接过程中不容忽视、亟须解决的问题。安徽省舒城县作为国家扶贫开发工作重点县，在过去五年里成功实现了精准扶贫、精准脱贫。但数据分析结果表明，近年来舒城县依然存在诱发返贫的风险。一方面省政府对舒城县脱贫成果的巩固高度关注，另一方面舒城县曾作为国家级贫困县，对其展开返贫机制研究在全国范围内具有代表性和较高普适性。因此，以舒城县为例开展返贫防控机制的探究具有深刻的现实意义。

二、文献综述

近年来，有不少学者对返贫现象进行了研究。对返贫现象的研究主要集中在对贫困现象的识别、返贫的原因及如何防止返贫等方面。

对于贫困现象的识别，学者们都通过各种算法研究出了识别贫困现象卓有成效的方法。李春雷[1]等人基于集成学习算法，利用贫困户建档立卡数据对贫困人口类型进行准确识别，为防止返贫的帮扶工作提供支持。罗丽[2]使用随机森林算法，从人力资本、社会资本、自然资本、物质资本、金融资本和生计环境六个方面建立贫困监测体系，能够较精准地识别出扶贫对象，从而制定相应的扶贫政策。张浩[3]则利用中国家庭追踪调查数据，从教育、就业、健康等多个维度进行贫困识别，能够较全面地分析出家庭的贫困类别，提高扶贫效率。王小林和Sabina Alkire[4]使用Alkireand Foster开发的多维贫困测量方法，利用2006年中国健康与营养调查数据，发现除了国家以收入为标准衡量的贫困之外，还存在其他多个维度的致贫因素，其中卫生设施、教育和健康保险对其贡献最大，因此，扶贫应该从多个角度对贫困进行测量和识别。

对于返贫因素及如何有效防止返贫，学者们也进行了颇为广泛的研究。苟鹏程[5]等人以新疆维吾尔自治区田县为例，分析出可能导致其返贫的风险主要有因病、因自然灾害、收入来源不稳定、农民自身素质低等，并制定出了一个集监测机制、预警组织、长效扶持机制、持续收入来源机制和监督反馈机制五位一体的返贫预警机制。张鹏飞[6]认为政府政策不完善、贫困户主观方面的原因以及因病、因灾等其他方面的客观原因是导致返贫的主要因素，因此应当对症下药，建立并完善返贫管理机制、社会保障机制、产业扶贫机制并激活群众内生动力机制。刘姝问[7]提出了产业资金支持缺乏、官员的功利性从政、人民思想素质等自身原因、社会的保障不足是导致返贫的主要因素，并提出了政府应设置返贫专项资金、制定返贫信贷制度、加大教育投资、加强社会保障等建议。赵迪和罗慧娟[8]认为仅依靠外部扶贫而没有内生动力是不可持续的，福利依赖以及相对贫困等问题是影响防贫减贫的主要问题，应当把完善相对贫苦治理制度建设、营造良好创业环境、加大新业态扶持力度等方面作为创业培植工作的重点。姚建平[9]等人通过对两个村庄的枣农进行对比分析，认为产业结构和收入来源的多元化、土地的有效快速转型会降低农村返贫的风险，因此，要降低返贫风险，应当调整产业结构、开展网络销售平台和加强大枣的深加工。刘泽宇[10]认为导致返贫的风险主要有致贫原因复杂、小康基础脆弱、治理贫困措施不完善等，因此，应当构建坚持党的领导、构建返贫治理体系、激发人民群众积极性三位一体的防贫返贫机制。

虽然对贫困现象的研究已有很多，本文则是以舒城县为例，对舒城县的脱贫现状进行分析，制定出一个以监测预警、信息核实、精准救助、持续帮扶、脱贫退出为主体的循环返贫预警机制来防止舒城县的脱贫户再次返贫。

三、舒城县脱贫现状

2014年舒城县建档立卡贫困人口40893户109000人，贫困发生率12.44%。2014-2018年，全县累计脱贫35155户103747人，80个贫困村全部出列。2019年4月，安徽省人民政府批复舒城县退出贫困县序列。同年11月16日-11月22日，经省第三方评估，2019年舒城县共脱贫3563户7141人。截至2019年12月，全县未脱贫人口2468人，贫困发生率0.28%。

（一）基础设施

近年来，舒城县大力实施基础设施建设，包括175公里国省干道升级改造和3636公里的农村公路畅通工程。针对山库区群众居住分散等实际情况，2014年以来，全县总投入3.29亿元，通过实施集中供水和管网延伸等方式，先后解决47.5万农村人口安全饮用水问题，其中贫困群众4.34万。政府投入5829万元，实施贫困村电网改造项目78个。

（二）产业发展

县政府大力建设点位扶贫和产业扶贫模式，投入财政扶贫资金6778万元,安排产业扶贫项目78个。设立近2万个护林、护路、环卫等扶贫公益岗位，积极引导群众就业。县域内电子商务发展迅速，设立网店3000多家，从业人员近3万人，吸纳1200位贫困人员就业。如南港镇过湾农业，2019年以来电商营业额1亿多元，居民平均月收入2400元。

（三）生态文明

筹措奖补资金1200万元，切实做好48个村农村环境综合整治工作，推动脱贫攻坚与生态保护相协调。选聘2000名生态护林员,全面加强林业生态保护工作。同时，在全县开展了“五净一有一整齐”人居环境整治。

（四）综合保障

义务教育保障方面，发放学生补助9811人1948.4万元，发放“雨露计划”2337人356.7万元。对148名重度残疾儿童开展送教上门，义务教育得到全面保障。基本医疗保障方面，为贫困人口代缴医保参保费用2335万元，支付住院综合医疗保障资金11358万元。大力推进护理型特困供养机构建设，为失能、半失能特困人员提供集中的专业护理，厚德养老护理院目前已投入445万元，先后为230位特困失能、半失能人员提供有效护理。

四、舒城县脱贫人口返贫风险因素

（一）因灾返贫

舒城县常年因山洪暴发，湖水倒灌，局部成灾。近年来舒城县因气象灾害频频遭受损失，对沿线群众的生命财产安全造成了严重威胁。

山洪导致村庄和农作物被毁，造成县域内群众的生命财产损失。自然灾害破坏的瞬时性、程度深等特点极易造成脱贫人口的再次返贫。

（二）因病返贫

根据舒城县第七次全国人口普查数据公报，全县常住人口为697250人，0-14岁人口为104240人，15-59岁人口为419080人，60岁及以上人口为173930人，其中65岁及以上人口为140706人，占比20.18%。

短短十年间，舒城县60岁及以上人口上升6.63个百分点，其中65岁及以上人口比重上升7.77个百分点。老龄人口的身体素质差，农村地区公共卫生条件较差，加上老龄群体缺乏健康生活意识，防范疾病能力不足，极易感染疾病，加上没有及时就医，往往小病拖成大病。虽然国家在不断完善医疗报销体系，但自费比例的存在和就医产生的其他生活费用仍是导致脱贫户返贫的巨大风险之一。

（三）因学返贫

在创造美好生活的道路上离不开教育，在防止返贫的后续工作中更离不开教育。因学返贫是指家庭成员教育支出明显超过家庭负担能力，导致家庭实际生活水平低于国家扶贫标准，进而形成因学返贫—因贫辍学的恶性循环。目前舒城县主要因学返贫现象集中表现在高等教育费用支出方面。贫困家庭通过助学贷款等国家教育援助政策，筹集资金进行家庭教育投入，产生负债。同时子女在校学习期间也会对家庭支出有影响，并且在较长时间内降低家庭生活水平和质量。

（四）因疫返贫

2020年年初，新型冠状病毒（COVID-19）疫情暴发。新冠疫情的严峻形势对我们巩固脱贫攻坚成果，建立防止返贫机制提出了新的挑战。严峻的疫情防控形势不利于县域农业经济发展，引发市场频繁波动，造成农产品滞销，处于贫困线边缘的脱贫户极易因疫返贫。

国内多次疫情反弹，各地为降低疫情传染风险，封闭很多地方道路，很大程度上影响到县域蔬果的及时销售。舒城县的干汊河等乡镇大棚蔬菜运往合肥等主要市场受限，造成农户收入减少。舒城县属于外出务工人口大县，疫情引发的严峻就业形势导致部分人口失业，收入减少的同时抑制了消费需求，导致市场波动，进一步加剧农产品滞销。

舒城县大力发展旅游农业，在舒茶、桃溪等乡镇建设多个旅游农业基地，但受新冠疫情影响，人口流动受到限制，县域旅游农业经济发展受阻，导致部分农民家庭收入骤减，加大脱贫户返贫风险。

五、返贫防控机制的构建

舒城县自建档立卡以来，通过多项扶贫举措和取得的成效，结合舒城县的特点，因地制宜，提出实施实现返贫防控机制的具体决策。本节将根据舒城县精准脱贫成效分析，结合上节舒城县脱贫现状，综合考量易引发脱贫户返贫的风险，尝试探索和总结具体可行的返贫防控机制，并试图为后脱贫时代全国巩固精准脱贫伟大成就，不断推进乡村振兴提供一些积极有效的办法。

图1 返贫防控循环机制

为了预防脱贫后的再次返贫，运用长远眼光，瞄准“因灾、因病、因学、因疫情”四大致贫诱因，构建出包含五项要点的返贫防控循环机制和政企合作、双向防范的返贫防控流程机制，全面筑牢返贫底线。

（一）监测预警机制

建立自然灾害预警、数据分析预警、行业预警“三大监测预警阵地”，迅速构建县镇村组四级“一体化呈报式”受理防贫申报通道。采用纸质和电子化双行模式，设立防贫申报收件箱，及时公布防贫热线、邮箱网站，多维度运用QQ、微信、微博等平台，拓宽防贫申请渠道。多功能监测预警机制切实保障贫困监测精准灵敏、返贫预警迅速高效。

（二）信息核实机制

建立“多级联动”信息核实机制，设立县镇村三级风险检测员站点，对标政府发布风险类型，结合乡镇具体实际，逐月开展入户调查工作并收集预警信息进行综合研判，审核属实后及时上报，县级核实专业部门进行比对，认定并反馈核实结果，有效保障监测对象应纳尽纳。

（三）精准救助机制

对已经确定的防贫对象，采取特色产业救助、综合救助和新冠疫情专项防治救助三种精准型救助措施，全力防范和遏制返贫现象发生。一精准：实行县域特色产业救助，明确防贫对象风险类型，因地制宜发展特色产业，就地落实救助政策。二精准：高效开展综合救助，重点攻克因灾返贫、因学返贫、因病返贫三种典型性高频率返贫难题。三精准：勇于面对新冠疫情带来的长期性挑战，开展新冠疫情专项防治救助，对县域内受新冠疫情影响而处于贫困边缘线的特定对象进行一户一策再救助。

（四）持续帮扶机制

图2 双向返贫防控流程机制

防贫对象落实精准救助政策后，实施为期一年的关爱式持续帮扶，巩固精准救助成果，助力防贫对象尽快平稳摆脱贫困。一是结对帮扶。成立由1名帮扶干部和2名镇村干部组成的“2+1”帮扶分队，精准制定帮扶计划、落实帮扶措施。二是企业援助。由县政府牵头进行政企合作，采用综合防范模式，政府企业双向帮扶救助，一方面支持企业创新性发展，另一方面充分发挥企业社会责任。三是引导就业。通过公益岗位、扶贫车间和企业就业，鼓励引导就业务工。四是科技教育。积极引进先进型农业工业技术，提升县域农业机械化水平；定期开展宣讲教育，促进防贫对象思想转变，进行有效的扶志激励。

（五）脱贫退出机制

在防贫对象收入明显性增加，实现生活改善的前提下，实行专员综合研判，收集信息并核实上报，经过县级脱贫认定机制，确保帮扶到位，防范过渡救助。批准退出的防贫对象，结果报县防贫专班审定后撤销备案，向各乡镇函复确认，各乡镇批准监测对象退出。

（六）巩固脱贫成果，衔接乡村振兴

2020年是我国脱贫攻坚的收官之年，而乡村振兴是发展农村经济的主要路径，在取得脱贫攻坚战伟大胜利的基础上开展乡村振兴战略，脱贫攻坚与乡村振兴相互促进。[11]顺利完成贫困地区脱贫攻坚任务，应当设立有效的衔接过渡期，稳定发挥现有的帮扶政策，认真做好脱贫攻坚与乡村振兴的平稳过渡和有效衔接。建立健全返贫防控机制，有效开展机制防控工作，持续巩固拓展脱贫攻坚伟大成果。继续加强农业农村基础设施建设，不断增强脱贫地区发展内生动力，加大对脱贫县乡村振兴支持力度，不断增强农民的获得感、幸福感、安全感。