探索发挥群众力量构建渔业海难救助新格局

文/张帅

渔船在海上发生事故后，及时受到救助是挽救损失的重要手段之一。现阶段，政府部门是组织渔业海难救助工作的主体，但面对茫茫大海，其力量毕竟有限，需要依靠更多社会力量参与。渔船群众性自救互救是渔业海难救助工作不可或缺的一部分，甚至可成为中坚力量。本文从当前渔业海难救助实践出发，分析政府部门专业救助力量的局限性，讨论群众性自救互救的有利条件和不足之处，提出充分鼓励发展群众性自救互救、构建渔业海难救助新格局的建议。

渔业生产是人类早期就出现的产业行为，更是典型的高风险行业，不仅受自然条件的限制和影响，且极易因自然灾害和意外事故造成严重的经济损失和人员伤亡。仅2020年，全国范围内发生渔业船舶水上事故132.5起，死亡（失踪）145人。这些渔业事故不仅是制约渔业绿色高质量发展的绊脚石，更是渔民群众的心头之痛，对渔民生命财产安全造成巨大伤害。习近平总书记反复强调“人民至上、生命至上”，要求提高应急处置能力，最大限度减少人员伤亡和财产损失。应急救援工作是守住人民生命财产安全的最后一道防线，2021年3月4日，农业农村部召开全国渔业安全生产工作视频会议，提出“十四五”期间，渔业安全“三线一体系”建设的重点就是强化应急处置，打通救援生命线，这对加强渔业海难救助提出了新要求。

渔业海难救助不仅是政府部门的法定职责，也是全社会的应尽之义。2021年2月，《国务院安全生产委员会关于加强水上运输和渔业船舶安全风险防控的意见》中提出，要完善水上应急救助体系，鼓励民间救助力量发展，提升渔船自救互救能力。渔业海难救助因其重要性、复杂性、艰巨性，需要包括渔民群众在内的社会力量广泛参与，形成共建共治共享的救助新格局。

一、渔业海难救助主要力量构成

（一）政府部门及其专业救助力量

在传统渔业海难救助活动中，政府部门扮演着极其重要的角色。接到水上事故险情后，政府部门会第一时间作出响应，协调渔政、海事、海警等多方参与，由海上搜救中心统一调度，并动员指挥周边船只参与救助行动，短时间内形成较大救助规模。

政府部门及其专业救助力量有着无法比拟的优势，一是救援队伍和装备专业化程度较高，持续性投入有保障；二是能够充分发挥统筹协调作用，集中统一调度各方资源，便于开展综合性水上搜救活动。

但政府部门及其专业救助力量也存在局限性，一是随着经济社会发展，水上旅游、海洋开发等涉海、涉水活动日益增多，专业海上搜救力量相对有限，难以顾全所有海区；二是渔船事故险情事发地往往距岸较远，岸基力量来不及救援；三是政府部门的专业搜救队伍运营成本较大，不能任意扩大规模，需要依赖社会力量参与搜救。

（二）社会力量

近年来，海上搜救任务繁重，仅凭政府部门及其专业搜救队伍难以完成，搜救工作中的社会力量参与度越来越高。据统计，2020年全国各级海上搜救机构共组织、协调搜救行动1758次，组织协调参与搜救的船舶11687艘次、飞机329架次，成功搜救10834名中外遇险人员，搜救成功率95.8%。其中，社会力量参与救助的船舶达9007艘次、飞机30架次。社会力量已成为我国海上搜救力量的重要补充，在海上搜救行动中发挥了重要作用，取得了良好的社会效益和经济效益，渔船群众性自救互救是社会力量的重要组成部分。

二、江苏省渔业海难救助情况

江苏省是海洋渔业大省，本文以江苏省“十三五”时期渔业海难救助情况为例，窥一斑而知全豹，客观分析渔业海难救助中渔民群众这一社会力量的突出作用。

参照中国渔政管理指挥系统“渔业水上安全事故和海难救助管理子系统”统计数据，“十三五”期间，江苏省共计实施渔业海难救助174起，调度救助船舶265艘（其中公务船103艘、渔船162艘），救助渔船167艘，救起渔民684人，挽回经济损失18328万元（见表1）。

表1 “十三五”时期江苏省渔业海难救助情况

分析表1数据可知，渔业海难救助对挽救渔民群众生命财产损失作用巨大，平均每起救助挽救渔民约4人、挽回经济损失105.33万元；参与救助船舶中渔船数量占比较大，调度救助船舶中渔船数量为公务船只的1.5倍以上。渔船这一群体力量在渔业海难救助中发挥的积极作用可见一斑。

三、渔船群众性自救互救能力分析

（一）有利条件

渔船在海上发生事故险情，最先到达搜救现场的往往是周边渔船。2020年11月26日，苏×渔 ××586船在海上发生火灾，附近作业的苏×渔运 ××186船及时赶赴现场扑灭大火，并安全转移14名被困船员。2021年4月4日，苏×渔 ××434船在浙江省舟山市以东海域翻沉，附近作业的苏×渔 ××818、浙×渔 ××188和浙×渔 ××003等船只积极参与搜救，最终落水船员均被这些渔船成功救起。渔船群众性自救互救力量的及时性与准确性在渔业海难救助中优势突出。

1.熟悉海况

沿海渔民的传统作业渔场和往返航线相对固定，偏离不远，渔船事故险情也多发生于这些区域，渔民对事发海域的天气、海况、水流等情况比较熟悉，掌握了海难救助的“天时”和“地利”因素，能够避免很多无效的搜救工作，节省时间和资金成本。

2.熟悉渔船、渔具

欧阳修在《卖油翁》中讲：“无他，但手熟尔。”这句话也可生动形容渔民对渔船、渔具的掌握。长期从事海上捕捞等活动的渔民，对海上网具特点及分布相对熟悉。搜救落水人员时，知晓如何避开渔网、解救网绳缠绕的人员。此外，渔民对渔船结构和网机设备等特点较为了解，对开展船上机械损伤、封闭空间人员窒息等事故救助也有很大帮助。

3.就近施救

近年来，各地普遍推行渔船组织化管理，促进编组生产，以江苏省为例，目前江苏省拥有36家渔船管理组织，4000余艘海洋捕捞渔船纳入组织管理，编组生产逐渐成为基层渔民的共识。很多渔船从出港便开始成群结对前往作业渔场。渔船在特定范围的海面上形成了一定程度的聚拢效应，一旦有渔船发生险情，周边很多渔船能够及时响应，“人多力量大，柴多火焰高”，这种群众自发形成的救助模式，有政府部门专业救助力量不能代替的优势。

（二）不足之处

1.渔船作为救助力量的专业配置不足

渔船本身只满足航行安全和生产作业需求，设计初衷并不全然为了救助他船，没有提前配置专业的救助装备，硬件条件上存在先天不足。

2.渔民缺乏专业的救助知识和技能

渔船执行海难救助任务一般出于人道主义，或属于政府部门统一组织的救助行动。渔民普遍没有经历过专业系统的救助训练，救助知识和技能欠缺，自我保护意识不足。2020年3月，苏×渔养 ××198船在条子泥港下海域抛锚避风时，一名船员不慎落水，另一名船员跳海施救，两人同时被急流卷走而失踪，酿成惨剧。这起案例引人警醒，充分反映了施救者救助知识欠缺，自我保护意识不强，对天气海况风险预估不足的问题。

3.当前渔业海难救助补偿奖励机制不完善

1998年，农业部启动渔业海难救助补助项目，并制定相关补助标准，激发了渔民参与海难救助的积极性。但这一补助在性质上属于行政奖励，补助资金的分配主要依据救助成果，部分渔船参与海难救助过程中投入成本和事后取得的补偿之间存在不平衡。此外，部分地方省份没有建立完整体系的渔业海难救助补助和表彰奖 励工作机制，一定程度上削弱了渔民参与救助的积极性。

四、渔业海难救助相关建议

渔船群众性自救互救优势突出，是海上专业搜救力量的重要补充，但其发展还存在一些问题和瓶颈。我们应针对问题，寻求相关解决办法，充分鼓励渔民群众性救助力量发展，提升渔船自救互救能力。

（一）推动海上作业渔船编组生产

积极构建基层渔船组织网格化管理体系，将海洋捕捞渔船纳入组织化管理，推动定人联船、编组生产，保证海上作业渔船不落单，发生险情时周边渔船能够及时响应施救。

（二）完善渔业海难救助补助机制

参照农业农村部渔业海难救助补助政策，设立地方配套资金，细化完善地方渔业海难救助补助标准，保证渔民参与救助取得的资金补偿和投入支出成正比。

（三）加强渔业海难救助表彰奖励

对积极救助遇险船舶、人员的单位和个人，及时给予表彰和奖励，营造良好的海上自救互救氛围，充分激发调动渔民参与海难救助的积极性。

（四）加强渔民基本安全知识培训

掌握海上基本安全知识是上船工作的门槛，也是海上个人求生和救助他人的前提条件。注重渔业船员基本安全培训，切实提高渔民群众安全知识水平和实际操作技能，保证海上求生、海上急救等知识人人都懂、人人都会。

（五）加强海上渔船自救互救演练

应急是使海上人命、财产、海上环境摆脱和远离事故、危险，恢复安全状态的活动过程。指导渔船建立健全完备有效的应急预案制度，引导其开展常态化应急演练，使渔民群众成为训练有素的群体，面对突发的事故险情和海难救助任务，充分做好思想和行动上的准备，临危不乱、高效应变，在保证自身安全的前提下，最大程度挽救海上生命和财产损失。

习近平总书记强调“要加强和创新基层社会治理，使每个社会细胞都健康活跃。”这一重要论断为我们加强渔业海难救助工作、提升渔业安全治理水平提供了根本遵循。我们应重视群众的伟大力量，充分鼓励和保障群众性救助力量发展，提升渔船自救互救能力，加强渔业海难救助机制建设，积极构建海难救助社会共治新格局，促进现代渔业高质量发展。