中国耕地细碎化的理论解析与研究框架

杜国明，盖兆雪，王洪彦

(东北农业大学 公共管理与法学院，黑龙江 哈尔滨 150030)

0 引 言

耕地资源是保障国家粮食安全、促进农业高质量发展和农业增收、建设农村生态文明的根本。伴随社会经济快速发展，耕地细碎化已成为中国农业转型发展中的一个突出问题，是中国农业现代化和规模化发展的关键障碍[1-2]。耕地细碎化制约着耕地规模利用和集约经营，降低了耕地产出效益。一方面，连片耕地被切割成多个大小不一、分布不均衡的地块，在一定程度上造成耕作成本高、产出效益低，导致生产边际化问题日益凸显，甚至使一些耕地被撂荒[3-4]；另一方面，地块多且小、形状各异且不连接，导致机械化水平难提高、种植业分区轮作制度难建立、优势区难形成等问题日益加剧[5]。近年来，这些问题受到党中央、国务院的高度关注，国家连续多年出台一系列文件强调农业规模化、集约化和现代化的重要性和紧迫性[6]。例如，2017年十九大报告指出“确保国家粮食安全，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，是现代农业建设的重要内容和举措”；2019年中央一号文件提出“保持农村土地承包关系稳定并长久不变，发展多种形式农业适度规模经营，实现小农户和现代农业发展有机衔接”等。然而，随着中国农业空间与城镇空间、生态空间冲突的进一步加剧，耕地细碎化治理面临着巨大挑战[7]。尤其《国家质量兴农战略规划(2018～2022年)》的提出与实施，对耕地细碎化治理提出了更高要求。

目前，学术界围绕耕地细碎化问题开展了大量案例研究，对耕地细碎化的区域差异、影响因素等形成了一定认识[8-9]。但关于耕地细碎化的理论探讨比较匮乏，耕地细碎化的概念、测度、影响因素等尚未形成统一的话语体系[10-11]，尚未构建出耕地细碎化研究的整体框架。鉴于此，本文在总结耕地细碎化相关研究的基础上，从概念、过程、影响因素和效应等方面开展耕地细碎化的理论分析，构建“诊断-机制-效应-治理”耕地细碎化研究框架，提出耕地细碎化研究的方向和重点，以期为耕地细碎化案例研究提供科学理论参考，为耕地细碎化治理，特别是第三轮土地承包提供理论依据。

1 耕地细碎化的内涵争议与界定

1.1 耕地细碎化的内涵争议

20世纪50年代初，Binns在《分散的农业用地整理》中首次提出了耕地细碎化概念，即：耕地在自然条件和人类活动的共同影响下，在空间位置上呈现出互不相连的土地利用结构[12]。这一时期，学者们对耕地细碎化的认识逐渐从空间不相接转向地块，继而认为耕地细碎化包含两个层面：一是耕地被分割为多个地块[13]；二是每个地块由于面积过小而无法进行合理开发[14]。随着耕地细碎化内涵研究的不断深入，学者们认识到耕地是在不同经营主体的耕作下为经营者创造经济价值，理应基于不同经营主体对耕地细碎化的概念进行界定[15-16]，具体表现为农场视角和家庭或个人视角。①农场视角：耕地细碎化是指一个农场由许多分开、互不相连的地块所构成，并且这些地块散布在一个比较大的范围内[17]；②家庭或个人视角：耕地细碎化是指农户拥有分散的、面积不等的几块土地，或农户经营至少一块以上分开的土地[18]。以上从生产经营主体的微观尺度出发，强调耕地细碎化是产权主体无限细分的结果[19]。

随着社会经济的快速发展，学者们认识到家庭联产承包责任制仅是耕地细碎化产生的一个主要原因[20-21]，人类活动、自然条件、土地利用等均可使连片耕地被不同程度地切割，如水土流失、地形地貌、耕地非农化和管理方式等[22-23]，从而逐渐形成了基于自然-人为因素视角下的耕地细碎化观点。综合来看，该视角下耕地细碎化主要受两部分因素影响：一是受地形地貌、自然灾害等自然因素影响[24]；二是受基础设施(公路、防护林等)修建、工业/居住用地建设等人为因素影响[25-26]。例如，当耕地与工业厂房、道路等建设发生冲突时，耕地往往会受到不同程度地切割，虽然耕地数量减少不多，但形态上的分散导致耕地难以集中连片。以上侧重从宏观尺度出发，强调耕地细碎化导致耕地地块数量多、面积小且不相邻。

此后，另有学者根据不同研究目的和视角对耕地细碎化概念进行界定。Sabates-Wheeler认为耕地细碎化是物理、社会、活动和产权细碎化导致的[27]；Dijk认为耕地破碎概念需包含产权、土地利用、内部、产权和利用差异细碎化4个角度[28]。尽管耕地细碎化的概念尚未统一，但学者们一致认为耕地细碎化主要表现为多个地块空间上互不相连、单个地块面积小，致使无法发展规模经济。

1.2 耕地细碎化的内涵界定

资源禀赋的异质性、政策管理的历史性和农业发展的多样性，使得耕地细碎化内涵体现在多个方面，不同的耕地细碎化既相互区别又相互作用。本文研究认为，耕地细碎化是耕地在自然-人为双重因素驱动下，耕地地块在形态上不断分割、变小，且空间上不相连，耕地产权在主体上不断细分、多元的过程，并分别表现为耕地景观细碎化和耕地权属细碎化。耕地景观细碎化表现为耕地地块多、面积小、形状各异[13-14]，而且多个地块空间上不相连的特点[15-16]。耕地权属细碎化表现为同一生产经营主体具有多块耕地，或者集中连片的耕地同时分割给多个主体经营[18-19]。这二者在本质上具有区别，前者根本上是耕地形态发生了改变，后者根本上是耕地产权主体发生了改变。但两者在一定程度上又相互影响，最为极端的情况就是每一个单独的耕地地块都是一个田块，隶属于一个经营主体，耕地景观细碎化与耕地权属细碎化具有同一性。起初，耕地景观细碎化实际上是导致耕地权属细碎化的基础，随着社会经济发展，这种关系模式发生改变，比如与建设项目冲突时，农户耕地地块被切割，导致地块数量增加。耕地细碎化内涵的形成具体包括以下3点。

(1)影响因素的多样性。耕地细碎化是自然与人为双重因素共同作用的结果，不能厚此薄彼，应全面分析各种因素对耕地细碎化的影响。但在不同地区、不同历史时期，各种因素对耕地细碎化的影响程度不同。

(2)评价标准的历史性。耕地细碎化概念的提出与农业生产力的发展密切相关，农业生产力水平特别是机械化水平越高，对耕地集中连片的要求也越高，对耕地细碎化的评价也越严格。因此，耕地细碎化既有客观性，又有评价标准的历史性，应秉承历史唯物主义观点来衡量耕地细碎化。

(3)表现形态的双重性。耕地细碎化既表现为耕地景观上的细碎化，即耕地地块在空间上互不相连、形状各异，又表现为耕地权属上的细碎化，同一生产经营主体具有多块耕地，或者集中连片的耕地同时分割给多个主体经营。这二者在本质上具有区别，在程度上又相互影响。最为极端的情况就是每一个单独的耕地地块都是一个田块，隶属于一个经营主体，耕地景观细碎化与耕地权属细碎化具有同一性。

2 耕地细碎化过程与影响因素诊断

耕地细碎化现象的产生受自然-人为双重因素共同影响，不同因素在不同区域、不同历史时期的影响强度不尽相同。总体来看，耕地细碎化影响因素和细碎化过程归因于自然切割力细碎化过程、利用切割力细碎化过程、设施切割力细碎化过程、管理切割力细碎化过程4个方面(图1)。

图1 耕地细碎化形成机制理论框架

2.1 自然切割力细碎化过程

人类为获得可靠的食物来维持生存，不断地对地球陆地表面不同区域进行观察和探索；在长期社会实践中，根据各地的自然条件和社会经济条件差别，开始大量种植农作物，继而产出了以种植粮食作物和经济作物为主的农业区(狭义的农业区)。大部分农业区地形相对平坦，个别区域地形起伏度大，难以形成连片耕地，且存在河流、湖泊、山地、沟坎等自然地物贯穿连续分布耕地的现象[29]。地形地貌、土壤类型、河流湖泊、气候特征等因素造成农业适宜区不连续，耕地空间不相连。上述因素成为耕地细碎化的自然切割力。自然切割力可以细分为两个方面：内营力和外营力。内营力(如地形地貌起伏)使耕地呈现为多个边界形状各异、大小规模不一的地块[30]；外营力(如水力、风力、冻融等)对连片耕地进行切割。其中，水力作用下河流、沟谷的贯穿表现最为明显，且一般无法避免[31]；风力侵蚀通过吹蚀土壤耕作层中的细土、养分，使心土甚至岩石裸露，严重时导致耕地撂荒或无法种植；在北方季节性冻土地区，土层有强烈冻融作用，这会使地表下沉，从而引起地面塌陷，对连片耕地进行切割。自然因素在一定程度上是耕地细碎化的初始动力，源于地球自然系统的作用。自然切割力作用下的耕地适宜性空间被压缩，形成了耕地的物理界线，从而导致耕地景观的初始细碎化。

2.2 利用切割力细碎化过程

土地利用本身就是土地不断被细化、多样化组织的过程。伴随着耕地的垦殖，居民点、林地、园地、鱼塘等多种用地类型陆续出现，且不同土地利用类型通过竞争相互消长，从而形成特定的土地利用格局[32]。随着社会经济的进步，人类不断对土地资源进行优化配置以满足生产、生活、生态需求，使得区域内的一些耕地和其他土地利用类型发生改变。由于居民点、林地、公路等不同类型用地占用耕地，造成农业区耕地被切割，耕地空间不相连。上述因素成为耕地细碎化的利用切割力。利用切割力主要体现在两个方面：耕地用途改变和线状地物切割[33-34]。耕地用途改变(如耕地被改变为林、牧、渔、居民点等用地)导致原有的连片耕地被切割、局部占用或“穿心”；线状地物切割主要是公路、铁路、运河等线状基础设施修建对耕地进行切割。土地利用变化在某种程度上进一步加深了耕地细碎化，这主要源于耕地非农化的作用，形成耕地地块的利用切割力。通过土地利用过程中的选择性分化，增加了耕地物理界线，导致耕地景观进一步细碎化。

2.3 设施切割力细碎化过程

为提高农田灌溉能力、耕作便捷程度、农田防护水平等，人类在耕地中修筑田坎、沟渠、防护堤、防护林等农业基础设施，或者育秧棚、晒水池、晾晒场、农机站等附属设施，使得一些耕地被占用，导致连续的耕地区被切割，造成耕地空间不相连。上述这些因素成为耕地细碎化的设施切割力。设施切割力也主要体现在两个方面：线状基础设施建设和面状、点状附属设施建设[35-37]。线状基础设施建设(如防护林、防护堤、沟渠、农村道路等)将连片耕地切割成多个大小不一且不规整的地块；面状、点状附属设施建设(如农田配套设施和附属设施的修建)也会轻微导致耕地细碎化。这些设施建设的初衷在于提高耕地的生产能力和生产便捷程度，但客观上对耕地产生了切割作用，增加了耕地物理界线，导致耕地景观更加细碎化。

2.4 管理切割力细碎化过程

耕地利用伴随着耕地管理。国家的建立以及行政区的划分为土地所有制度、利用制度和管理制度的颁布和实施提供了可能，并形成了土地管理制度体系和权利体系。土地管理是自上而下、由国家意志到具体地块管理的过程。在这一过程中，首先以国家为基础，确定土地主权；继而以行政等级为级别、以行政单元为单元，确定土地管理权；以县级人民政府和行政村为单元确定土地所有权；以行政村、村民小组和农户为单元，细化土地承包权，以及由此衍生的土地租赁权、抵押权等。尤其是家庭联产承包责任制下，村集体需要平衡不同家庭之间的权益，按照耕地数量、质量、位置等发包耕地，使得农户拥有多块面积和距离不等的耕地，造成耕地空间不相连[38]。随着社会经济发展，耕地承包者将持有的耕地按照地块租赁给一个或多个农户，导致耕地进一步被分割；或租赁给种植大户、家庭农场、合作社、农业企业等，也可能使得耕地在空间得到整合，细碎化在一定时段某种程度上得到改善[39-40]。由于行政、权属、经营管理的必要，在一定程度上破坏了耕地的完整性，造成耕地空间不相连。上述因素成为耕地细碎化的管理切割力，主要包括3个方面：行政管理、权属管理和经营管理。行政管理是由于国家、省、市、县、乡镇、村的划分和管理，导致连片耕地被切割；权属管理是由于行政村、村民小组的存在，使得土地所有权被细分到村民小组，又在联产承包责任制下分配给农户，导致耕地被分割成多个大小不一且不相连的耕作地块；经营管理是将耕地承包者转租给经营者导致的耕地权属进一步地分割。管理因素是导致耕地细碎化的社会原因，源于管理的多层调控，形成耕地地块的管理切割力。通过耕地地块的管理切割，形成耕地权属界线，往往会形成比耕地景观地块更小的经营地块单元。

2.5 小 结

综上所述，耕地细碎化影响因素主要体现在以下4个方面：①自然切割力，地貌起伏是耕地自然切割力的核心，是耕地自然切割力最稳定的部分；②利用切割力，随着城镇化、基础设施建设的推进，利用切割力对耕地细碎化的影响可能会增加，耕地局部或连片非农化是利用切割力的直接表现；③设施切割力，对农业生产的可达性、经济性具有重要影响，是耕地功能性提升的重要举措，也是保护耕地的有效手段；④管理切割力，从历史角度来看，耕地权属细碎化是造成耕地细碎化现象的直接原因。自然切割力、利用切割力和设施切割力主要导致了耕地景观细碎化，耕地图斑在景观上逐渐分割、细碎；管理切割力主要导致了耕地权属细碎化，连片地块被分割给多个主体分别经营。耕地细碎化是上述多种切割力多重作用的结果，这些切割力是同时存在的，但不同历史时期、不同地区发挥主导作用的切割力有所差别。

3 耕地细碎化效应

耕地细碎化对耕地利用的生态、经济、社会等功能和效益产生了复杂多样的影响，具体表现为生态效应、经济效应和社会效应。

3.1 生态效应

耕地细碎化改变了耕地景观特征[41]，进而产生了一系列生态影响。首先，耕地细碎化的地块格局使农户在不同地块上种植不同品种或不同类型的农作物，改变农田生态系统内的物种丰富度、群落结构和生态系统的生态过程[11]，进而对耕地本身的养分循环、水循环等产生一定影响；其次，耕地细碎化导致化肥和农药使用率发生变化，对土壤理化性质及其生物、微生物环境产生影响[39,42]；最后，耕地细碎化导致灌溉用水在运输过程中产生损失，影响水资源利用率[8]，同时也增加了农业机械设备的作业时间，对空气质量和气候产生负面影响[3]。总之，耕地细碎化不仅通过影响土壤、水文、大气等对自然环境产生影响，而且造成生物多样性、物质循环以及景观结构的变化，使农田生态系统的结构和功能发生一定程度的改变。

3.2 经济效应

耕地细碎化改变了生产组织方式与效率[43]，进而影响耕地利用的经济效益。首先，耕地细碎化促进了农户进行多元化种植，但抑制了大型农机使用、增加了农机作业难度，对生产方式产生影响[44-45]；其次，耕地细碎化会增加资源投入成本、提高组织和管理成本与劳动时间等，导致农业生产过程中成本提升及内部结构变化[46-47]；最后，耕地细碎化会降低规模经济效益，对劳动边际生产力和效率产生负面影响，从而对耕地生产效率产生影响[48-51]。总之，耕地细碎化影响着耕地的生产方式、生产成本和生产效率，深刻影响着耕地利用的经济效益，甚至会造成一些耕地边际化，出现撂荒现象。

3.3 社会效应

耕地细碎化改变了耕地的生产经营和管理方式[52]，进而影响着以人为核心的社会关系。首先，耕地细碎化地块使农户的劳动力等投入乃至单位生产成本增加，影响农户长期经营投入的积极性[53]，降低了农业机械和其他生产服务的购买意愿[54]，致使农户生计决策存在空间差异；其次，耕地细碎化会造成土地流转及劳动力外流，进而产生“纯农户→农兼户→兼农户→非农化”的社会分化，影响乡村区域的社会构成；最后，耕地细碎化在不同程度上影响耕地流转决策和规模[55-56]，促进或抑制专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等多元经营主体的发展，也在一定程度上影响了农村社会组织体系和乡村治理体系。总之，耕地细碎化产生的社会影响是非常广泛的，农村的农业生产体系、社会组织体系、乡村治理体系均发生深刻变化。

4 耕地细碎化研究框架

基于上述分析，融合地理学、景观生态学、土地资源管理学等学科理论，构建耕地细碎化研究框架。以空间形态分析为重点，评估耕地细碎化程度；从要素组织分析入手，基于自然-人为双重视角探索耕地细碎化形成机制；从系统结构分析出发，诊断耕地细碎化对生态、经济和社会的影响程度；结合主体行为和效应测度提出耕地细碎化的治理方案。耕地细碎化研究框架如图2所示。

图2 耕地细碎化研究框架

4.1 测度评价

耕地细碎化测度评价的关键在于构建评价体系以及确定评价空间尺度。要从空间形态和权属状况构建耕地细碎化评价指标体系。空间形态是测度耕地细碎化的必要指标，主要从规模性和景观性进行评价分析，具体包括斑块数量、斑块密度、面积加权形状指数和细碎化指数等；权属状况主要体现在经营性、空间集聚性和利用可达性，如户均地块数、耕作距离、生产可达性、地块通达度等。在此基础上，从社会经济快速发展阶段亟待解决的问题出发构建耕地细碎化测度指标体系(表1)。

表1 耕地细碎化测度指标体系

耕地细碎化研究一般都是微观尺度的研究，可以依据“县域—乡镇—行政村”等细微层次。耕地细碎化格局即耕地细碎化的空间特征及区域差异。基于上述指标，可以采用缓冲区分析、梯度分析、区际对比分析、空间统计分析等方法来分析耕地细碎化格局。时间尺度主要包括时间序列数据、截面数据和面板数据3类。时间序列是追踪耕地细碎化连续变化过程的最佳方案，对归纳总结一定时间范围内耕地细碎化的演化趋势具有重要意义。鉴于长期跟踪调查获取产权数据的困难性，有关农户和地块的数据常采用截面数据。耕地细碎化测度应多基于长时间序列面板数据，探索耕地细碎化的现状趋势和变化规律。

4.2 形成机制分析

影响因素选取和评价方法确定是耕地细碎化形成机制研究的关键环节，其中影响因素选取应重点关注自然切割力、利用切割力、设施切割力和管理切割力4个方面。由于不同因素在不同时间维度以及区域内对耕地细碎化的作用强度、大小和方向不尽相同，所以评价方法的选取至关重要，不同方法适用于不同情景。典范对应分析(CCA)[57]方法可识别耕地细碎化的关键影响因子，客观地反映耕地细碎化与不同因子之间的作用关系。借助ArcGIS平台，基于地理数据库界线，获取各种界线并根据不同切割力属性进行归类，统计其长度比例，可总结耕地细碎化不同因素的作用强度。通径分析(Path Analysis)[58]方法能够探索存在复杂关系(如不同因素间存在相关关系，也可能是因果关系)的影响因子对耕地细碎化的作用大小、强度和方向。而地理探测器模型[59]可检验不同影响因素的空间分异性。

4.3 效应研究

耕地细碎化效应研究主要体现在生态效应、经济效应和社会效应3个方面。为了揭示耕地细碎化效应，可采用纵向对比分析法、横向对比分析法来探讨不同细碎化程度下各类生态、经济和社会指标的差异，在最大程度扣除其他因素作用的情况下分析耕地细碎化所造成的各种影响(图3)。揭示耕地细碎化效应的难点在于运用可靠的方法探索耕地细碎化的影响程度。例如，基于效率指数法衡量耕地细碎化对生产效率的影响；运用荟萃分析寻找比对耕地细碎化过程与生态环境的双向变化；使用Tobit模型探究耕地细碎化对某单一要素的影响；多元概率评估耕地细碎化过程中的投入/产出决策组合。

图3 耕地细碎化效应框架

4.4 治理策略研究

耕地细碎化影响因素的复杂性决定其治理方式的多元性[60]。耕地细碎化治理路径可遵循“问题识别→治理潜力→治理路径→保障措施”的逻辑顺序构建(图4)：①问题识别，即在不同空间尺度层面上，充分考虑耕地细碎化问题的区位条件、细碎化及其影响程度、发生机制以及牵涉的利益群体等；②整合潜力，是基于生态和社会经济两个维度进行潜力评价，从自然地理条件、社会经济条件、管理体系等建立评价指标体系和评价标准，客观评价不同情景下耕地细碎化治理潜力；③整合途径，是利用大数据、三维建模等新手段，结合整体潜力评估，从空间规划、土地工程、权属调整等提出治理路径；④保障措施，是采取渐进式引导、协同治理模式与经济性调控等，可从组织领导、责任落实、资金和技术投入、经济补偿机制、配套管理制度完善、公众参与等方面，提出耕地细碎化治理的保障措施。

图4 耕地细碎化治理框架

5 结论与建议

5.1 结 论

(1)耕地细碎化是耕地在自然-人为双重因素驱动下，耕地地块在形态上不断分割、变小，耕地产权在主体上不断细分、多元的过程，并分别表现为相互关联又有所区别的耕地景观细碎化和耕地权属细碎化。耕地细碎化具有影响因素的多样性、评价标准的历史性和表现形态的双重性。耕地细碎化研究应融合地理学、景观生态学和土地资源管理学等学科理论进行综合分析。

(2)耕地细碎化是自然切割力、利用切割力、设施切割力和管理切割力综合作用的结果。只有厘定不同因素对耕地细碎化的作用强度、方向和大小，才能揭示耕地细碎化的作用机制。耕地细碎化影响了农业生产的组织方式、机械化水平和投入结构，影响了农业生产主体的分化与重组，影响了耕作区水文过程和生物多样性等，具有深刻的经济效应、社会效应和生态效应。

(3)耕地细碎化治理研究可按照“问题识别→治理潜力→治理路径→保障措施”的逻辑顺序展开，重点是针对不同地区耕地细碎化实际状况寻求最佳的治理路径，以促进耕地地块连片化、经营规模化，提升耕地利用的经济效益、社会效益和生态效益。

5.2 建 议

(1)耕地细碎化引发耕地利用边际化，导致部分耕地撂荒或低强度、低效率利用，同时大量青壮年农业农村劳动力脱离农村，使得农业生产面临后继无人的窘迫局面。耕地细碎化的解决，不仅对于保障国家粮食安全、促进农业现代化具有重要意义，而且对于农村社会建设、新型农业经营主体培育、农村治理体系构建具有重要影响，各级政府应予以高度重视，着力灵活解决。

(2)当前，学者们关注耕地细碎化的重点在于土地承包、流转等对细碎化的影响，以及第三轮土地承包的应对策略[55,61]。耕地细碎化问题的有效化解，必须立足于第三轮土地承包，优化调整土地承包关系，最大程度避免耕地权属细碎化。同时，要以国土空间规划为契机，与村庄规划、土地整治或国土生态修复规划、高标准农田建设规划等相协调，通过土地工程破解耕地景观细碎化。

(3)对于耕地细碎化程度不同的地区，完全解决细碎化是难以实现的，必须寻求不同的耕地利用与农业发展模式。对于耕地集中连片的平原地区，应以农业机械化、信息化、自动化为发展方向，提升农业生产效率；对于地势起伏较大、耕地细碎化程度较高的山地丘陵区，应以绿色农业、有机农业、特色农业为发展方向，提升农产品品质，培育农产品品牌，走高附加值农业发展之路；对城市周边区域，可充分利用区位条件发展观光农业、采摘农业、体验农业、订单农业等都市农业，减轻甚至消除耕地细碎化对农业经济效益的影响。