论我国行政复议管辖体制的完善——《行政复议法（征求意见稿）》第30—34条评介

文/马怀德

行政复议法修改已经列入十三届全国人大常委会立法规划。现行行政复议管辖体制严重制约了行政复议制度的发展，成为修法的重点内容。2020年11月，司法部发布《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），大幅修改现行“条块结合”的管辖体制，确立相对集中的管辖体制。这一体制的利弊得失，值得认真探讨。

现行行政复议管辖体制及其困境

《行政复议法》规定“条块结合”的管辖体制，是为了发挥“条条管辖”的专业性和“块块管辖”的便利性，但这种体制存在公正性不足等困境。

（一）现行行政复议管辖体制及其组织法依据

《行政复议法》第12—16条规定了“条块结合”的管辖体制。一是选择管辖，即对县级以上地方政府部门的行为不服的，向本级政府或上级部门申请复议。二是“条条管辖”，即对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的行为不服的，向上级部门申请复议；对地方政府的行为不服的，向上级政府申请复议。三是自我管辖，即对国务院部门或省级政府的行为不服的，向该国务院部门或省级政府申请复议。对复议决定不服的，向法院起诉或向国务院申请裁决，国务院的裁决为最终裁决。

《宪法》第108条规定，县级以上地方政府领导所属各部门和下级政府，有权改变或撤销所属各部门和下级政府不适当的决定。据此，行政机关上下级存在领导与被领导关系：一级地方政府要接受上级政府领导；政府部门要接受本级政府和上级部门双重领导。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66条也规定，省级政府部门受省级政府领导，并受国务院部门领导。行政领导关系的具体表现之一是层级监督权。所谓层级监督权，是指上级机关对下级机关的监督权，上级机关有权改变或撤销所属部门不适当的命令、指示和下级机关不适当的决定、命令。

行政复议以行政领导关系为基础，是层级监督的具体形式。行政复议管辖体制是建立在行政领导关系基础上的，是层级监督在行政复议领域的具体制度设计。换言之，行政复议机关之所以能管辖复议案件，就是因为复议机关与被申请人之间存在行政领导关系。除了自我管辖和国务院不管辖复议案件等特殊情况，原则上有领导关系的，有复议管辖权；没有领导关系的，没有复议管辖权。现行“条块结合”的复议管辖体制便是以行政领导关系为基础。《行政复议法》第12条第1款规定的选择管辖也是基于同级政府和上级部门对被申请人的双重领导。

（二）现行行政复议管辖体制的困境

第一，复议资源过于分散，影响行政复议作用的发挥。现行管辖体制下，复议机关众多且分散。相应地，复议机构、人员、经费、场所等过于分散，复议资源配置严重不合理。在这种情况下，有些机构无案可办，有些机构却无人办案，严重影响办案质量，难以有效化解争议。根据《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国行政复议法〉实施情况的报告》，约38.2%的县级政府没有法制机构，或者只挂牌、无编制，平均每个县级政府专职复议人员不到1人。

第二，案件审理标准不统一，导致“同案不同判”。受管辖权分散的影响，对同一案件，往往有两个机关有权管辖。不同机关对法律适用、事实认定、程序选择等做法不同，易导致“同案不同判”。因此，就可能存在同一案件，由两个复议机关作出两个不同复议决定的情况。更为严重的是，对于多个类似案件，不同复议机关“多头办案”，作出不尽相同的决定，造成“同案不同判”，损害行政复议的公信力。

第三，“多头共管”，不便于群众找准复议机关。依据现行管辖体制，复议机关林立，“多头共管”现象普遍，寻找复议机关可能找不准、找不到。实践中，很多申请人不了解复议制度，难以找到复议机关。尤其是在职权转移、推诿扯皮的情况下，即使申请人知道复议机关，最终也可能没有机关受理。此外，上级部门不在本地，案件由其管辖，申请人还必须去外地申请复议，既不便利，也增加了维权成本，还容易导致矛盾上移，不利于就地就近解决纠纷。

第四，部门利益影响行政复议的公正性。实践中，涉及政府部门的案件多由上级部门管辖。但部门利益会影响甚至破坏复议的公正性。下级部门做出行政行为有时事先请示上级部门，或经过上级部门批准，上下级部门之间在政绩考核等方面的关联性等，容易导致上级部门偏袒下级部门，作出不公正的复议决定。而且，在自我管辖的情形下，国务院部门和省级政府既是复议当事人，又是审理案件的“法官”，部门利益严重影响案件处理，不符合自然公正原则。

《行政复议法（征求意见稿）》规定的管辖体制及其进步意义

“治国无其法则乱，守法而不变则衰。”为应对现行管辖体制的困境，司法部《征求意见稿》将“条块管辖”修改为相对集中管辖。

（一）相对集中复议管辖及其组织法依据

《征求意见稿》第30条取消了地方政府部门的复议管辖权，规定由县级以上地方政府管辖。第34条取消了地方性法规规定复议前置情形的权限。对于自我管辖以及“条条管辖”的特殊情形等，《征求意见稿》未作修改。总体而言，《征求意见稿》确立了相对集中的管辖体制，将“条块管辖”修改为以“块块管辖”为主、“条条管辖”为补充的体制。在组织法依据方面，行政领导关系和复议管辖权并不是必然对应的。复议管辖权只是行政领导关系和层级监督权的具体表现形式，而非唯一形式。行政领导关系和层级监督权可以通过其他制度形式得到具体落实，如政绩考核等。因此，虽然地方政府部门对下级部门有领导权，但取消其管辖权也是说得通的。

（二）相对集中复议管辖的必要性

相对集中复议管辖是优化复议资源配置的重要举措。党的十九届四中全会指出，要使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。《征求意见稿》相对集中复议管辖，既能大幅精简机构和人员，有利于节省人力、物力、财力，优化复议机构配置；又能够集中复议人员和队伍，为复议人员专业化和职业化打下基础。总之，相对集中复议管辖能够解决复议资源配置分散、“无案可办”“无人办案”的问题，有利于发挥行政复议的规模效应。

相对集中复议管辖是统一办案标准、实现“同案同判”的客观要求。相对集中复议管辖后，复议案件基本统一由县级以上地方政府管辖，办案标准将会日益统一化、规范化，能够避免“同案不同判”。同一案件被两个复议机关受理并作出决定的情况将不复存在，类似案件也多由同一复议机关审理，办案标准和处理结果也将趋于一致，有利于实现“同案同判”。

相对集中复议管辖是便民利民的现实需要。高效便民是行政活动的基本要求。《征求意见稿》相对集中复议管辖后，公民不必再困扰于选择复议机关，只需向地方政府申请即可；申请复议也不必前往外地，只需要在本地申请即可，大大节约了成本，还避免了矛盾上移，有利于就地就近解决纠纷。广东省佛山市的改革试点表明，相对集中复议管辖后，行政相对人申请复议更加便利、成本更低。

相对集中复议管辖是增强复议公正性、发挥化解行政争议主渠道作用的必然要求。《征求意见稿》第3条规定了复议“公正”原则。一级政府是综合性行政机关，其级别高于本级政府部门，更加独立，较少受政府部门干扰，更容易得到当事人的理解认同。相对集中复议管辖后，部门利益影响复议公正性的顽疾将得到有效改善。而且，相对集中管辖也方便统一聘请专家学者组成复议委员会，这也有利于促进复议公正。

（三）相对集中复议管辖的可行性

相对集中复议管辖已成为社会共识。中央全面依法治国委员会通过的《行政复议体制改革方案》要求优化复议资源配置。学界对于现行管辖体制的困境、相对集中管辖的可行性和必要性已有一定共识，相对集中复议管辖的理论条件已经成熟。实务界还提出了具体的改革建议。在社会舆论方面，人民群众对于现行管辖体制的弊端更是有切身体会。

地方改革试点工作为相对集中复议管辖提供了实践基础。2008年，《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》开始部署改革试点。2010年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》提出开展相对集中行政复议审理。目前，全国已有20余个省（区/市）开展了集中管辖试点。从试点情况看，集中复议管辖能够整合复议资源、统一办案标准、提高复议的公正性。

相对集中行政处罚权为相对集中复议管辖提供了重要参照。2021年修订的《行政处罚法》第18条第1款明确了相对集中处罚制度，有利于合理配置执法力量，促进严格规范公正文明执法。相对集中处罚权制度的启示意义在于集中复议管辖的可行性和基层经验：相对集中处罚表明相对集中复议管辖是可行的；要把相对集中复议管辖的地方经验上升为法律，在全国范围内推广。

域外立法经验为相对集中复议管辖提供了重要借鉴。日本、韩国以及我国台湾地区十分重视行政复议制度在争议解决中的作用。尤其是在韩国，一级政府统一管辖复议案件；我国台湾地区的“诉愿法”也规定，一级地方政府统一管辖复议案件。这些国家和地区的复议管辖制度表明，由一级政府管辖复议案件，政府部门不管辖复议案件，是可行且必要的。

《行政复议法（征求意见稿）》中管辖体制的不足及完善建议

就发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用而言，《征求意见稿》规定的管辖体制仍存在一定的不足，需进一步完善。

（一）保留“条条管辖”的问题

《征求意见稿》保留“条条管辖”有两个原因：一是这些复议机关与被申请人之间的领导关系，以及上级部门的专业性；二是集中复议管辖改革是一项重大改革，不能一蹴而就，需要循序渐进。不过，行政组织法是行政复议管辖体制的重要依据，但并非唯一依据。便民原则、维护依法行政、化解争议等也是确定管辖体制的重要依据。因此，虽然对涉及海关、金融、外汇管理等的复议案件实行集中管辖缺乏组织法基础，但对申请人而言更加方便、公正，有利于促进依法行政和化解争议。而且，从“有原则就有例外”角度讲，行政复议法授予一级政府管辖涉及垂直领导的行政机关的案件，是以法律形式作出的授权和例外规定，并非无法可依。考虑到“条条管辖”模式存在复议资源分散、公正性不足等问题，最终不利于解决行政争议，因此，时机成熟时应当取消“条条管辖”的特殊情形，将复议管辖权全部集中到一级政府，建立“块块管辖”的新的复议管辖格局。

（二）相对集中复议管辖的公正性和专业性难题

相对集中管辖存在公正性不足的问题：一是地方政府是被申请人的上级机关，二者处在同一关系网中，可能受到地方因素干扰；二是一级政府的自身利益可能促使其重点“保护”与政府利益密切相关的主体，进而影响复议公正。例如，针对司法行政部门的案件虽然由政府管辖，但具体办理案件的机构则可能是司法行政部门本身，无疑是“自己做自己案件的法官”。对此，一种思路是，将涉及司法行政部门、公安机关的案件，以及其他明显存在独立性不足的案件交由上级部门管辖，但这又会引发“条条管辖”的弊病。另一种思路是，坚持集中管辖，通过完善审理主体、程序等体制机制，确保复议公正。如建立避免公安机关、司法行政部门干预案件的机制，由其他机构负责审理涉及司法行政部门的案件。

此外，相对集中复议管辖后，政府在处理以政府部门为被申请人的案件时，可能会存在经验缺乏和专业性不足的问题。对此，可以通过对不同案件进行分类处理，加强学习培训等以增强专业性，还可以借助大数据手段，对类案进行类似处理。对于重大、疑难、复杂或专业性强的，可以提请行政复议委员会提出咨询意见。总之，在经验不足和专业性问题上，政府和法院具有相似性，法院能处理好的，政府也能处理好。

（三）自我管辖的公正性困境

《征求意见稿》保留自我管辖，主要原因有二：一是如果由国务院管辖，可能不胜其烦，影响正常工作；二是省部级机关层次较高，理应依法作出复议决定，且可以寻求司法救济。然而对此尚需认真研究。首先，国务院管辖的案件本身数量有限，即使将自我管辖的案件改由国务院管辖，案件数量也不会太多。其次，国务院管辖复议案件，具体处理机构仍是国务院复议机构，可通过增加复议资源来解决“案多人少”的矛盾，如把国务院部门和省级政府的复议资源集中到国务院。最后，时机成熟时，还可借鉴最高法院巡回审判制度，建立巡回行政复议制度。

自我管辖是“自己做自己案件的法官”，违背了公正原则，不利于保护公民权益，有损复议公信力。一切有权力的人都容易滥用权力，所谓省部级机关理应依法作出复议决定的说法很难成立。因此，从促进复议公正角度看，应当取消自我管辖制度，改由国务院管辖以省级政府和国务院部门为被申请人的复议案件。当然，考虑到国务院地位的特殊性，确立这类复议决定的终局性也是必要的。此外，还应当废除国务院部门对涉及相关派出机构、授权组织的案件的管辖权，统一由国务院管辖，以优化复议资源配置、促进复议公正。

（四）展望：从集中管辖到行政法院

我国行政诉讼上诉率、申诉率、信访率高，服判息诉率低的事实表明，通过行政诉讼化解行政争议还有很长的路要走。当行政复议成为解决行政争议的主渠道时，可以考虑行政法院管辖行政争议案件的新体制。具体有两种思路：一是从现有的法院系统中分离出行政审判系统组建专门行政法院，这是从司法角度构建行政法院的可行且必要的思路；二是发挥行政机关解决行政争议的优势和便利，把行政复议打造成具有中国特色的行政法院。相对集中复议管辖为在行政系统内设立行政法院提供了制度基础：一是集中管辖与司法管辖体制非常相似，为设立行政法院提供了管辖体制基础；二是集中管辖优化了行政复议资源配置，为行政法院提供组织基础；三是集中管辖有利于统一办案标准，减少了部门利益干扰，增强了复议机关聘请复议委员和举行听证等程序的能力，为行政法院打下公正性基础。