中国的社会工作机构：问责、绩效、能力与专业性

文/梁昆

引言

在政策强力驱动下，我国的社会工作机构（简称“社工机构”）近年来呈现出蓬勃发展的态势。根据民政部门户网站发布的《图解：“数”说社会工作发展》历年数据以及《公益时报》的有关统计数据，我国社工机构的数量从2010年的500余家，迅速增加到2018年的9700余家。在机构数量呈现爆发式增长的同时，有关研究也在快速增加。然而，这些数量众多的研究由于缺乏反映社会工作行业发展的全国代表性数据，难以从实证层面全面反映我国社工机构的总体面貌，也难以比较不同区域社工机构的发展状况。本文基于“中国社会工作动态调查”2019年首次调查所获全国代表性数据，运用“APCP”模型，尝试对我国社工机构的发展状况进行实证分析与评价。

在“APCP”模型中，组织问责（Accountability）指的是社工机构“对其使用的公共资源的流向及其使用效果的社会交代”，包括组织基础建设、信息公开、财务管理与使用等方面的指标，主要指向社工机构的合法合规程度。组织绩效（Performance）反映社工机构的综合绩效，包括适当性、相关主体评价、服务产出、服务目标达成、社会影响与持续性等方面的指标。社工机构作为民办非企业单位或社会服务机构的一种类型，其主要工作是从事非营利性的社会服务活动，特别是社会工作服务活动，因而该维度主要指向社工机构的服务绩效水平。组织能力（Capacity）考查社工机构的生存与发展能力，包括组织能力基础、服务支持与资源动员、公共关系管理、组织文化发展和服务管理等方面的指标，主要指向社工机构的能力建设水平。组织专业性（Professionalism）则参考了魏斯盖尔（Weiss-Gal）和韦尔伯恩（Welbourne）提出的关于“社会工作专业性”的综合分析框架，突出社工机构的专业化发展环境或有助于促进专业特质成长的条件，包括专业人员（或具有专业背景的人员）、专业组织参与、专业伦理守则、专业教育与研究、专业自主性，以及专业地位的公众认可等方面的指标，主要指向社工机构的专业化发展条件。这四个维度密切相关、相互渗透，共同反映社工机构的发展状况。

社工机构的问责：合法合规程度较高

（一）理事会治理与监事治理

民政部印发的《民办非企业单位（法人）章程示范文本》第十一条规定，民办非企业单位的理事会行使修改章程，制订业务活动计划，审议年度财务预算、决算方案等事项的决定权。调查结果显示，绝大部分社工机构的理事会都能够在按时组织会议、提出单位年度业务活动计划等六个方面发挥一定程度的应有作用（包括发挥了部分作用、发挥了作用、发挥了较大作用和发挥了显著作用），其中，在“能够对于机构的工作进行有效的检查和监督”方面发挥显著作用的比例最高。长三角区域、珠三角区域与其他区域的比较结果显示，不同区域之间在所有六个方面均存在显著性差异（p<0.001），珠三角区域社工机构的理事会（董事会）在所有方面发挥显著作用的占比均最高。

（二）信息公开

根据民政部印发的《关于深入开展民办非企业单位信息公开和承诺服务活动工作的意见》，民办非企业单位信息公开的内容主要包括：民办非企业单位的登记证书、收费许可证等有关信息，经登记管理机关核准（或备案）的章程（或章程摘要），接受、使用捐赠、资助的有关情况，年度工作报告等。在此轮调查中，信息公开条目共16项。调查结果显示，在被调查的932家机构中，社工机构平均公布了约12项，绝大多数（98.71%）的机构公布了至少1项，90%的机构公布了至少7项，整体表现较好。调查结果还显示，公示率存在区域差异，珠三角区域的公示率在所有条目上都是最高的。

（三）财务规范

《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十二条规定，民办非企业单位必须执行国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督；资产来源属于国家资助或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督。在被调查的935家机构中，大多数（86.63%）机构在2018年度开展过第三方财务审计，珠三角、长三角与其他区域的比例分别为92.68%、85.76%和85.59%。

社工机构的绩效：财务绩效状况良好

（一）服务产出

民办非企业单位或社会服务机构的主要工作是从事非营利性的社会服务活动，因此服务产出是社工机构服务绩效的重要组成部分。调查结果显示，绝大多数（98.55%）的社工机构在2018年开展了直接服务。社工机构2018年直接服务总人次均值为3.49万人次，但服务人次分布并不均衡，25%的机构在0.1万人次以下，50%的机构在0.4万人次以下，75%的机构在2万人次以下。数据还显示，珠三角区域的直接服务总人次均值显著高于长三角和其他区域（p<0.001），且50%的机构在3.8万人次以上。

（二）服务评估结果

《政府购买服务管理办法（暂行）》第三十一条规定，财政部门应当推动建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价。调查结果显示，在被调查的892家社工机构中，大部分（77.08%）由政府资助或购买的服务项目在2018年度接受过评估，珠三角、长三角与其他区域的相应比例分别为92.17%、79.15%和72.36%。四类评估（综合服务中期评估、综合服务末期评估/结项答辩、专项服务中期评估、专项服务末期评估/结项答辩）的合格率（含优秀、良好、合格）都很高，占比均在九成以上，整体情况良好。区域比较的结果显示，除其他区域在专项服务末期评估（末期答辩）上的合格率不足九成（84.74%）外，其他各项合格率均超过九成。进一步的分析显示，珠三角区域的评估结果优良率（含优秀、良好）在所有四类评估中均最高。

（三）获得荣誉和被中央主要媒体报道

根据《民办非企业单位规范化建设评估指标》，政府有关部门的表彰和奖励是民办非企业单位社会评价的一个重要指标。调查结果显示，多数（58.92%）机构在2018年曾获得至少1项组织或个人荣誉。在组织层面，社工机构获得的市级荣誉平均个数最多，其次是区级荣誉，但平均不足1个；在个人层面，社工机构获得的区级荣誉平均个数最多，其次是市级荣誉，且均超过1个。其中，珠三角区域的社工机构获得的各级组织和个人荣誉的平均个数均最多，特别是市区级组织和个人荣誉。

被中央主要媒体报道有助于扩大社工机构的全国性社会影响。调查结果显示，977家被调查的机构中，仅有少数（11.05%）机构的工作人员、活动或工作业绩曾被中央主要媒体报道过，其中珠三角、长三角与其他区域的相应比例分别为9.16%、11.64%和11.17%，这反映出社工机构及其服务尚未引起中央主要媒体的广泛关注。

社工机构的能力：综合发展能力有待提升

（一）人力资源储备能力

人力资源是社工机构发展的最重要资源，也是机构可持续发展的主要基础。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第八条规定，申请登记民办非企业单位应当有与其业务活动相适应的从业人员；《民办非企业单位规范化建设评估指标》则在“人力资源”部分考查了专职工作人员数量、（专职）工作人员学历和（专职）工作人员职业资格等指标。调查结果显示，2018年年底，社工机构专职工作人员平均人数约为25人，50%的机构的专职工作人员人数在7人以下。珠三角、长三角及其他区域在专职工作人员平均人数上存在显著性差异（p<0.001），珠三角区域的社工机构平均人数最多，约为97人，远高于全国平均水平。

（二）制度建设能力

制度建设的完善程度反映了社工机构的管理能力。调查结果显示，在常规的成文制度建设方面，社工机构整体表现良好，近八成的机构具有财务、行政、人事、服务管理、信息公开等全部五项制度，其中信息公开制度建立的比例相对较低。珠三角区域的机构表现优异，超过九成具有全部五项制度。

（三）志愿者动员能力

志愿者（义工）是社工机构开展社会服务的重要资源。《民政部关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》指出，要建立健全社工机构联系志愿者制度。在被调查的966家机构中，大部分（80.54%）机构制定了志愿者管理规范或制度。珠三角、长三角与其他区域的相应比例分别为92.91%、76.51%和79.96%，珠三角区域最高。截至2018年年底，社工机构平均拥有约352名志愿者，一半的机构拥有至少50名志愿者。在珠三角、长三角与其他区域中，珠三角区域的社工机构平均拥有的志愿者数量最多，一半的机构拥有至少200名志愿者。

（四）资源筹措能力

社工机构的收入是其资源筹措能力的集中反映。社工机构2018年的整体收入均值约为245万元，约一半的机构整体收入达到或超过58万元。珠三角、长三角与其他区域在2018年整体收入均值上存在显著性差异（p<0.001），珠三角区域最高，约一半的机构整体收入达到或超过469万元。

（五）获得社会组织评估（规范化建设评估）等级情况

社会组织评估（规范化建设评估）是对社会组织综合发展能力的检验，而评估等级则反映了社会组织综合发展能力建设的水平。《社会组织评估管理办法》第二十八条规定，获得3A以上评估等级的社会组织，可以优先接受政府职能转移，可以优先获得政府购买服务，可以优先获得政府奖励。在被调查的925家机构中，未接受评估或无评估等级的机构占比最高，为50.92%；其次是4A级，占比为20.22%；1A级和2A级机构占比都很低，获得3A以上评估等级的机构占比也不足一半，这反映出我国社工机构的综合能力建设仍然任重道远。

进一步的分析显示，珠三角、长三角与其他区域中获得3A以上较高评估等级的机构占比分别为66.40%、54.05%和47.24%。整体而言，珠三角区域表现最好，约三分之二的社工机构获得了较高的评估等级，可以优先接受政府职能转移、获得政府购买服务和获得政府奖励。

社工机构的专业性：专业化发展条件尚需完善

（一）具有专业背景的人员数量及其占比

社工机构是以社会工作专业人才为主体、开展专业实践的社会服务机构，较之持证人员占比，具有专业背景的人员占比更具有标志性意义。社工机构平均拥有约9名具有专业背景的专职人员，过半机构（58.54%）拥有至少2名具有专业背景的专职人员。值得注意的是，超过四分之一（26.56%）的机构尚无具有专业背景的专职人员，在珠三角、长三角与其他区域中，这一比例分别为7.81%、40.97%和22.61%，长三角区域最高，占比超过四成，这将在一定程度上影响机构的专业性成长。

（二）专业组织参与

专业组织在“保护和造就专业人员、标准化专业服务产品、保障客户和公众利益，以及孕育和维持一个专业特定的知识和服务的意识形态等方面扮演了关键角色”，因此社工机构参与专业组织有助于促进专业发展。调查结果显示，不足六成（56.81%）的机构参加了社工协会（联合会）。珠三角、长三角及其他区域的相应比例分别为85.50%、53.14%和51.89%，其中珠三角区域的占比最高，大多数机构都是社工协会（联合会）的会员。

（三）专业教育参与

社会工作是一门实践性学科，社工机构参与专业教育有助于培养专业人才、促进专业发展。在被调查的976家机构中，约一半（50.92%）的机构与高校签订了合作协议，共建实习基地，在实习环节参与高校社会工作专业学生的教育培养，珠三角、长三角与其他区域的相应比例分别为63.08%、36.16%和56.82%。由此可见，仍有较大比例的机构尚未与高校签订合作协议或共建实习基地，特别是长三角区域的机构。

（四）专业支持

民政部印发的《社会工作者继续教育办法》第六条规定，社会工作者所在单位应当鼓励其参加继续教育，并在时间、经费等方面给予保障。而督导则是社会工作专业训练的一种方法。因此，专业培训和督导都是社工机构可以用来提供专业支持的方式。在各类内外部培训中，社工机构为员工提供交流学习的人次最多，均值达到约100人次；为员工提供境外进修或交流的人次最少，均值约为1人次。调查结果还显示，与长三角和其他区域相比，珠三角区域的社工机构提供的各类培训人次最多，升学或深造机会最多，资金支持也最多。

（五）专业自主性

由专业人士担任机构主要负责人是社工机构实现专业自主性的重要保障。从接受社会工作专业教育的情况来看，没有接受社会工作专业教育的总干事（主任）和理事长的占比均超过半数。因此，就整体而言，机构主要负责人接受社会工作专业教育的比例仍然偏低。数据还显示，珠三角区域社工机构中接受过专业教育的总干事（主任）和理事长的占比均最高，其中接受过专业教育的总干事（主任）的机构超过半数，表现最好。

结论

基于上述发现，本文认为，我国社工机构在总体上已经走出建章立制和服务探索的起步阶段，迈入综合发展能力建设和专业化发展的提升阶段，但尚未进入在问责、绩效、能力和专业性等各方面均表现良好的发展成熟阶段。大多数社工机构围绕人员管理、业务工作、财务管理、行政管理和信息公开等运作环节，已经建立健全了人事制度、服务管理制度、财务制度、行政制度、信息公开制度等基本制度，基本上形成了决策（理事会/董事会）、执行（总干事/主任）和监督（监事会/监事）三位一体、权责分明的内部治理结构；同时，也能够积极承接政府资助或购买的服务项目，并提供一定数量、获得好评的直接服务，上述“答卷”较好地回答了在发展初期面临的“如何办机构”和“如何开展服务”两大问题，也标志着我国社工机构从整体上走出了建章立制和服务探索的起步阶段。然而，多数机构由于尚未接受过社会组织评估（规范化建设评估），或接受过评估但未能取得好成绩，在综合发展能力建设方面仍有很大的提升空间；相当一部分机构由于尚不具备一些专业化发展的必要条件，如配备具有专业背景的专职人员和主要负责人、加入社工协会（联合会）、为员工提供专业督导等，在专业化发展环境方面仍需着力改善。这些发现表明，我国社工机构的发展尚未较好地回答“如何办好的机构”和“如何办专业的机构”两大问题，在总体上仍处于能力建设和专业发展的提升阶段，距离发展成熟还有一定的距离。