中国环境法典的编纂条件及基本定位

文/吕忠梅

2021年全国人大常委会立法工作计划明确提出：“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”这表明环境法典编纂研究已进入立法机关的工作议程，不再仅仅是学术界的理论研讨。法典编纂离不开学术界扎实的理论研究基础和充分的学术共识，这也是民法典编纂留下的宝贵经验。因此，从理论上回答环境法典的编纂条件、基本定位和技术路径等问题，对于推动环境法典编纂研究工作意义重大。

环境法典编纂的基本条件已经成熟

法典作为对某一法律领域最根本原则和基础性规范作出的体系性规定，不是单一的法律也不是多部法律的简单汇编，它是科学系统编纂的成果，是对法学理论和现行法律的提炼和有机结合。在此意义上，法典至少包括两层含义：第一层含义是法典能够满足国家治理体系的基本需求，或者说执政者能够直接用来治理国家，这是法典的政治意义和目标功能；第二层含义是法律内部存在着体系化动力，这种动力既来自法律执行者对更好学习法律、选择法律、适用法律的客观需要，也来自法学理论促进法律知识体系化的主观愿望。因此，世界上的法典都是由政治家决策并直接组织、由法学家提供理论与技术支撑的“合作成果”，是政治生态、民意基础、法治实践、法学理论有机结合的产物。如果这种理解成立，今天的中国，编纂环境法典的条件是否成熟，也必须认真回答几个基本问题：一是中国的政治生态或者执政者对待环境法典编纂的态度是否坚定？二是国家治理体系是否提出了环境法典编纂的需求？三是环境法实践的体系化动力是否真实存在？四是环境法学理论是否足以支撑法律知识体系化？这些都是环境法领域能否被认定为“条件成熟”，进而能否进入法典编纂程序的“门槛”。

我以为，环境法典编纂不仅条件成熟，而且恰逢其时。（1）习近平生态文明思想和习近平法治思想为编纂环境法典提供坚定的政治基础与强大的理论武装。（2）构建现代环境治理体系的新目标新任务对编纂环境法典提出现实而迫切的需求。（3）现行环境立法模式导致的法律适用困境形成编纂环境法典的内生动力。（4）多年环境法法典化研究所达成的学术共识为编纂环境法典奠定理论基础。

学术界与实务界已经达成环境法典编纂的“大共识”，且经过多方研究。主要表现为：一是高度赞同迅速启动环境法典编纂工作；二是高度赞同采取“适度法典化”路径；三是高度赞同采用类型化、体系化立法技术，切实解决现行立法碎片化、矛盾冲突多等问题；四是高度赞同在立足中国国情基础上，既借鉴外国环境法典编纂经验教训，也传承中华民族优秀生态智慧和法律文化。这些“大共识”的形成，为环境法典编纂奠定了坚实的理论与实践基础。

在厘清与民法典关系基础上确立中国环境法典基本属性

民法典的颁布实施，标志着中国进入“法典化时代”。从理论上看，民法典编纂的重要经验，就是在继受德国民法典潘德克顿体系的同时，进行重大的体系创新、制度创新、价值理念创新。这些都是进行环境法典编纂时值得学习的好经验。但是，民法作为典型的私法，法律属性明确，不仅有成熟的概念范畴体系，而且有数百年的法典编纂历史，有不断演进的法典编纂模式。反观环境法，作为新兴法学领域，产生之初具有明显的“危机应对法”特征，目前正在向“风险预防法”转型的过程中，既无成熟的概念范畴体系，也无完全成熟的国外法典编纂经验，需要我们进行更多理论探索。在这样的情况下进行环境法典编纂，必须认真思考几个基础性问题：与民法典相比，环境法典编纂有哪些不同？基于这种不同，环境法典编纂应该如何选择价值目标和基础概念？在价值目标确定后，环境法典编纂是否可以完全照搬民法典编纂的技术路径？这些涉及环境法典编纂的基本定位问题，是环境法典的体系创新、制度创新、价值理念创新的前提，更直接关系到我们能否编纂一部具有中国特色、时代特色、实践特色的环境法典。

2021年全国人大常委会立法工作计划将环境法典编纂定位为“行政立法领域的法典编纂”，明确了环境法典不同于民法典的基本属性和法律关系性质。这一基本定位，为中国环境法典编纂确立目标、指明方向，具体的环境法典编纂工作应以此为“坐标”展开。

（一）深刻把握环境法典的逻辑体系与核心价值，厘清民法典与环境法典的关系

“自由”是世界各国民法典所展现的核心价值。这一价值通过保障法典规则体系的内在统一与协调，使具体规范的演绎能够顺利推进。现代民法典的使命正在于，“在一个相互衔接的总体法律制度之中，追求民法本身的真正目标，那就是保障个人的自由，以及为合同自由和结社自由的行使、为保护所取得的权利以及为此种权利的行使、为财产自由和为人格发展领域的不可侵犯制定恰当的规则”。这种使命决定民法典以“民事权利”为核心范畴，围绕权利的确认、权利的行使、权利的保障构建框架体系。

中国民法典虽然进行了体系创新、制度创新、价值理念创新，特别是将“绿色发展”理念纳入民法典，在总则中规定了“绿色原则”，并在物权编、合同编、侵权责任编中规定了专门的“绿色规则”。但是，中国民法典依然没有也不可能脱离“权利法”的本质，没有也不可能偏离保障市场经济正常运行必须具有的“主体平等”“意思自治”“责任自负”价值，其对“绿色规则”的创建，不可能也不应该超出民法的“射程”。

一方面，传统民法不受限制的自由已经带来了诸多极端的负面效果。基于自由，罔顾生态规律、漠视自然价值，经济至上以及狭隘的人本主义运动，不考虑自然资源配置中的环境成本，是造成当代环境问题的制度原因之一。实际上，现代民法典已不可能独尊“自由”价值，必须顺应社会治理的要求，对自由的内容进行修正，使其受到公序良俗的限制。我国民法典正是在生态文明建设已成为治国理政总体战略的历史背景下，将“绿色发展”纳入法典编纂，通过发挥民法典的激励作用，解决节约资源、保护环境的内生动力问题。另一方面，民法典中纳入“绿色规则”以不破坏或者冲击民法的基本价值和制度体系为前提，为环境法典编纂带来了机遇和挑战。

（二）准确把握环境法的领域法特征，以可持续发展作为环境法典的基础概念与逻辑主线

环境法作为新型法律，其调整对象是经由自然环境作用而产生的“人—自然环境—人”的关系，法律关系的内容包括传统的行政、民事、刑事、诉讼关系等多个方面，调整手段具有政策法律化、技术法律化的特征，是具有明显“跨界性”的领域性法律。生态环境保护涉及的权益范围广泛，意味着不可能用一个独立的“权利”作为法典编纂的基础概念。综合考察国内、国际生态环境法治理论和实践，可持续发展已经成为我国生态环境保护社会实践活动的法治基础和核心，且既是中国环境法的立法目的和价值追求，也被国际社会提出并践行，并被多国环境法典确立为立法价值目标。

从理论上看，可持续发展是认识论与方法论的统一体。从实践上看，可持续发展是价值理性与工具理性的集合体。可以说，可持续发展几乎是兼具环境法典基础概念和逻辑主线双重功能的不二选择。围绕可持续发展展开环境法规范的体系化，在基础层面可以确认国家生态文明建设所实现的可持续发展目的价值，形成一个体现可持续发展精神、对经济社会环境进行综合决策的法律体制机制。可持续发展的价值目标要求人类对于当代人、子孙后代乃至自然承担更广泛的责任，这就要求对法律和体制机制进行改革，强调法律更好体现共同的利益、保护充满健康与福利的环境，这是环境法典在对现行法律进行认真梳理基础上对法律结构进行必要改革、形成体系化制度的出发点；可持续发展内含的环境与发展综合决策方法要求政府承担提供生态环境公共产品的主要职责，同时形成广泛的社会动员机制，这就要求法律承担更多重构社会关系、塑造治理体系的功能，在突破部门利益、地方利益藩篱方面发挥更大作用，这是环境法典编纂以可持续发展为价值目标的必然要求。一方面，可持续发展可以成为凝聚环境法律关系并显著区别于其他领域法律关系的精神内核。另一方面，可持续发展也需要通过环境法律关系在国内实现其治理维度，促进经济、社会、环境的协调发展；在国际实现其引领功能，促进中国与世界的对话与交流。具体体现在四个方面：（1）更好贯彻落实习近平生态文明思想；（2）固化生态文明体制改革成果；（3）有效促进生态环境法治体系的现代化；（4）用好“世界通用法律语言”传播中国方案。

以“适度法典化”方式进行中国环境法典编纂

大多数学者认为，从中国环境法治建设现状、环境管理体制、法典化技术以及环境法学理论研究基础等因素综合判断，编纂一部像《民法典》那样完整体系化、能够包含全部或绝大多数民事规范的实质性法典在实践中难以实现。因此，“适度法典化”的主张被提出并得到广泛认同。这是一种“法典法与单行法”并行的“适度法典化”模式。具体来讲，以编纂实质性“适度”环境法典实现立法内容的创新，保持环境法律体系的相对稳定性；同时，保留相关单行法，对于不完全属于环境保护的现行立法、正在制定或准备制定的单行法律，以及具有高度不确定性和安全风险大的复杂环境事务，以及时出台或更新单行法的方式进行适应性增删、修正，减少法典可能存在的僵化弊端。借鉴各国环境法典编纂的成功经验与教训，中国环境法典编纂的技术路径设想如下。

（一）以可持续发展为基础概念和价值目标，采取“总—分”结构编纂环境法典

具体而言，可以借鉴各国环境法典编纂的成功经验，采用“总则—分编”模式，根据“可持续发展”的三个可持续基本内涵，顺次展开“源头控制—过程控制—结果控制”的法律关系思维逻辑。以民法典潘德克顿体系思维为基础，借助“提取公因式”方法进行创新，将环境法律体系中的共通性内容抽象为统摄全局的总则规范，将特殊性内容放入分则部分予以规定，由此所形成的总则编与分则各编之间的逻辑关系，既体现各编之间的关联性，也体现法典整体思路的连贯性。具体分为总则、污染防治、自然生态保护、绿色低碳发展、生态环境责任五编。

总则明确法典的基本宗旨、基本原则、生态环境治理体系和基本法律制度，确立可持续发展的基本规范，为各分编提供理念基础和价值判断标准、建立统一的规范尺度，构建以可持续发展为目标的生态环境治理体系，塑造“党委领导、政府主导、企业主体、公众参与”的共建、共享、共治生态文明建设新体制，促进自然、市场、社会、政府相互嵌入的合作共治新机制。

污染防治、自然生态保护、绿色低碳发展三编根据“可持续发展”的基本逻辑展开。其中，污染防治编以控制环境污染、保障人群健康，促进社会可持续为目标，着重以环境要素污染和重点污染物控制为规制对象，以现行污染防治法为基础，针对污染防治领域出现的新情况、新问题，及时回应人民群众的关切和新期待。自然生态保护编以合理利用自然资源和保护生态环境，保障生态可持续为目标，着重以自然资源保护和生态功能保护为规制对象，将现行的自然资源立法和生态保护立法进行优化整合，贯彻落实习近平总书记“统筹推进山水林田湖草沙综合治理”的系统整体观，形成类型化、体系性保护制度，为当代人和后代留下发展的空间和基础条件。绿色低碳发展编以“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观为指引，以促进低碳发展、减污降碳为目标，着重以资源能源的节约利用、清洁生产、循环再生与综合利用为规制对象，将现行的能源立法和清洁生产、循环利用、综合利用立法进行优化整合，形成类型化、体系性保护制度，为实现“绿水青山”的价值转化和应对气候变化提供基本法律制度。

生态环境责任编既借鉴中国民法典编纂将侵权责任单独成编的经验，也根据生态环境保护救济机制比较特殊的实际情况，以建立生态损害担责制度和机制为目标，梳理相关法律和生态文明体制改革文件，建立生态环境权益保障法律制度体系。

（二）妥善处理各种现行法律、政策、国际公约之间的关系

鉴于当前生态文明体制改革还在进行过程中，环境法律体系也在不断健全与完善，环境法典在确保自身体系稳定的同时需要高度重视对改革实践保持一定开放性。具体而言，通过整合现行环境法律规范的基本价值、共性原则，消除各单行法之间冲突和重叠的部分，形成具有基础涵盖力与综合协调力的框架体系型环境法典；同时保留环境单行法用以规范处于复杂、变动状态的环境保护局部领域，对环境法典起到补充、完善和细化的作用，从而在一定程度上保持环境法典的灵活性。与此同时，环境法典编纂本身，除了要考虑环境领域立法的内部关系外，还必须妥善处理好与其他领域立法的关系。

在与现行生态环境领域立法的关系处理上，由总则确立生态环境法律体系的基本规则，各分编根据自身特点和法典编纂逻辑需求进行取舍，尽可能在现行有效立法上进行编纂，以减小立法难度。具体而言，污染防治编尽可能整合现有立法、补充相关空白，实现完整的体系化，达到法典编纂完成后废止现行污染防治单行法的目标；自然生态保护编和绿色低碳发展编主要是整合现行法律中的生态服务功能保护、生物多样性保护、节能减碳增汇、可再生能源利用等相关法律制度，形成体系化、协同性制度安排，野生动物保护等专门保护生态服务功能与生物多样性的法律可以纳入法典，其他自然资源类法律应保留。此外，正在制定中或拟制定的相关法律则可以根据生态文明体制改革的要求，在法典中先予以原则规定，然后视情决定是否仍然需要制定单行法。

在法典编纂与生态文明体制改革政策文件和改革实践经验的关系处理上，应尽可能地将政策文件确立的重大改革目标、重点改革任务等顶层设计在法典中固定下来；对于改革过程中形成的、经过实践证明有效的执法司法经验，应及时总结提炼，在法典中予以体现。但需要特别注意法典编纂的技术要求，实现政治立场向法学理论、政策话语向法律话语、实践逻辑向法律逻辑的转化，避免简单地将政策“直译”成法律，影响法典的立法质量和可实施性。

在不同类型制度供给上，应注意行政主导型制度与社会可参与的共治型制度、司法可操作的裁判型制度的关系处理。按照构建现代环境治理体系的目标任务，在保持行政规制为主的基础上，加大市场机制、社会参与机制的构建力度，加大司法裁判制度的供给力度，以保证法典的可实施性与可操作性。

在环境法典与其他法典、法律的关系处理上，应以相关制度有机衔接为目标，建立与民法典、刑法、行政法、经济法、诉讼法相关制度的有机联系。尤其是注意环境法典与民法典绿色规则体系、刑法有关环境资源犯罪规则、公益诉讼和生态损害赔偿诉讼制度的不同性质定位、规范重点，设计出既能充分发挥各相关法律的独特功能、又能与环境法典协同配合进而形成生态环境保护合力的相关制度体系。

在涉及国际公约、条约实施以及我国倡导的国际生态治理规则的法律制度设计上，应按照国际法实施的基本原则加以处理。