RCEP：特点、问题与前景

文/张天桂

RCEP的基本特点

（一）现代、全面、高质量、互惠

《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）总体上依然顺应区域经济一体化发展潮流，并超越传统自由贸易协定（FTA）。在对促进贸易投资自由化、撤除非关税壁垒、“海关程序与贸易便利化”及“自然人临时移动”加以明确规定的同时，它还关注“标准、技术法规与合格评定程序”，并覆盖涉及相对更多边界后措施的“知识产权”“竞争”“电子商务”“政府采购”等新兴规则议题。其货物贸易整体自由化水平超过90%，不仅高于世界贸易组织（WTO）标准，还以生效后关税即刻或10年内降至零为主。其原产地规则更以区域累积为原则，并将经核准的出口商声明及出口商自主声明纳入原产地证书类型。其海关程序与贸易便利化的整体水平亦超过WTO《贸易便利化协定》。而在贸易救济上则订有“禁止归零”条款，金融、电信、专业服务成为“服务贸易”的独立附件，投资准入也采用负面清单形式并适用棘轮机制。同时，RCEP尤其注重区域经济公平发展，考虑到各成员不同的发展水平及体现不同发展诉求，还专门设有“中小企业”“经济和技术合作”章节并作出加强合作的规定，力争实现货物和服务贸易、投资及规则领域利益平衡与多边收益最大化。

（二）开放包容、渐进灵活

这一特点不仅体现在对成员的开放准入、对贸易与投资及相关规则与程序透明的要求上，还体现在议题的开放、对不发达成员的相对包容以及差别性待遇上，更体现在以务实态度兼顾各方利益关切及发展、展示必要的灵活性、适度性、非歧视及包容度、渐进性等方面。对“服务贸易”章节的市场准入承诺，既有7个缔约方采用负面清单方式，也有8个缔约方采用正面清单方式，但后者中的新西兰、中国、泰国、菲律宾、越南须在协定生效后的6年内转化为负面清单方式，柬埔寨、老挝、缅甸则可于15年内完成转化。在协定生效后的两年内展开投资者与国家间投资争端解决机制的讨论，并在讨论开始后的3年内结束讨论。在协定生效5年后，每5年对协定展开一次一般性审查，以便对其进行修订和完善，从而应对与贸易和投资相关的新问题、新挑战。

（三）突出东盟中心地位，强调经济技术合作

第一，突出东盟的中心地位，服务更多国家。RCEP既增强了东盟在区域框架中的中心地位，也将促进东盟与区域伙伴的合作。最终签署的协定同样延续了东盟构建FTA对东盟成员差异性及灵活性的要求，并尽量以成员国均感舒适的灵活方式渐进，具有极为鲜明的东盟方式特色。

第二，强调经济和技术合作及与各FTA之间的兼容性。经济和技术合作是RCEP作为自由贸易协定相对于《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）所独有的部分；其对区域共同均衡发展和利益平衡的强调，充分体现出缔约各方对发展的重视。RCEP通过现代、全面、高质量区域经济一体化，将进一步扩大并深化区域价值链、支持多边贸易体制发展。

RCEP的主要问题

（一）成员差异性与利益诉求复杂性

面对世界经济复苏的不确定性和单边主义、保护主义、逆全球化思潮的升温，以及国际经济格局的深度调整和治理体系的加速变革，RCEP更多基于成员差异性产生的利益诉求的复杂性进一步显现。RCEP自生效之日18个月后将开放加入，对原始谈判方印度，自生效之日起即开放加入。生效5年后开始旨在更新和完善协定的一般性审查。显然，各成员间的发展差距不可能在短时期内缩小，分歧的存在极为现实且随时可能导致各成员提出新要求；成员差异性与利益诉求复杂性依然是RCEP后续扩容与深化将不得不面对的主要问题。作为高度多样化的经济体集团，RCEP如何在全球和区域内部地缘政治与贸易关系紧张的形势下继续推进经济一体化，是其面临的关键挑战。

（二）既有FTA规则的多样性与整合的难度

RCEP需参照并整合现有的“10+1”FTA，但现有“10+1”FTA的自由化水平、开放程度均不尽相同。协定生效实施后，不免遇到各种具体规则执行问题，并有可能产生相应的争议，进而上发必要的修正。而这期间既有的FTA同样也会适时升级。弥合分歧、平衡利益、更平等地共享开放利益，是RCEP生效实施后能否达到预期的关键。

（三）区域身份认同与大国协调

共同意识和身份认同是区域经济一体化极为重要的基础。作为主导者的东盟自身的身份认同也一直未能取得预期的效果。在区域内部领土争端及历史遗留问题和区域外部非经济因素及大国博弈的不时冲击下，各国政治互信常显不足。中日、中印的协调对RCEP的顺利推进同样重要。而日、印两国对中国的警惕与防范从未放松，对区域经济合作谋求更大发言权更是孜孜不倦。尽管RCEP始终强调对业已退出的印度保持开放，印度重返之路还是不得不面对棘手的问题。要共同成就地区包容性发展，中国、日本、印度需要在RCEP框架中找到各自的位置。

（四）区域外部因素的牵制和对区域外部的经济依赖

对RCEP形成重要牵制的区域外部因素依然是美国。由于无论是主导者东盟，还是日本、韩国与澳大利亚，均在军事和安全上或多或少地依赖美国，其各自经济一体化的推进难免会受到美国影响。而印度与美国贸易谈判的推进和全面全球战略伙伴关系的构建是否会进一步增加其不加入RCEP的信心与筹码，也仍待观察。

在对区域外部的经济依赖方面，既包括市场，也包括资本、技术，美国同样是重要影响因素。在当前的东亚区域生产网络中，日本和中国成为其他东亚经济体的主要出口市场，更多地起到通往区域外部的纽带作用。中国是东盟、韩国、澳大利亚、新西兰的最大货物贸易伙伴、出口市场和进口来源地，还是日本的最大货物贸易伙伴和进口来源地。据中国的统计数据显示，2019年欧盟、美国在中国对外货物贸易总额中的比重为27.2%；中国对“10+5”国家进口占比较出口占比高出10.0%；中国对日本、韩国、澳大利亚、新西兰均处于逆差状态，而对欧盟和美国则均处于顺差状态。美国仍是中国的最大顺差来源地。2019年，美国是澳大利亚和新西兰的第三大、韩国的第二大货物贸易伙伴，也是日本的最大贸易顺差来源地、印度的第一大出口市场和顺差来源地，并取代中国成为日本的最大出口市场。这也是对RCEP依赖相对较轻的印度（出口仅占19.7%）能够相对“容易”地作出不加入RCEP决定的原因之一。虽然2020年东盟首次跃升为中国的最大贸易伙伴，但是中国无论是对美进出口合计还是单独的出口，其增速仍然分别比对东盟快1.6、1.2个百分点。

（五）拜登新政府影响的不确定性

2021年上台的新一届美国政府，是否会改变以及能在多大程度上改变目前的政策，尤其是其重返TPP/CPTPP的可能性有多大，均会对RCEP形成或多或少的冲击。综合来看，美国很快重返TPP/CPTPP的可能性相对较小；并且由于其极力推动的某些条款已被冻结，重返TPP/CPTPP的谈判也并非如想象中那么简单，仍需一定的时间。

一旦美国以“统一战线”形式主导多边贸易规则，势必与RCEP形成某种程度的直接竞争，这对于RCEP中的CPTPP成员和有意加入RCEP的经济体将形成牵制，对RCEP全面生效和适时升级也将产生某种程度的影响。

RCEP生效后的前景

（一）协定2021年生效的可能性较大，印度短期内重返的可能性较小

从协定签署前后各成员方关于协定紧迫性的认知和推进意愿来看，东盟至少6个成员国尽快完成国内批准程序，促成协定生效的可能性相对较大。韩国从RCEP谈判伊始就持积极态度。澳大利亚和新西兰均希望能够在2021年批准协定。日本的态度仍旧相对积极，但在美国政府换届后形势变化、中美关系复杂演变和贸易摩擦常态化、日美贸易协定生效，以及中、日、美互动更加微妙的背景下，面对大选压力的日本政府更为看重何种利益，能在何种程度上坚持与之相关的立场，对RCEP的尽早生效特别是全面生效仍是一个潜在变数。

就正推动“印度制造”的印度而言，莫迪政府因国内经济增长放缓、失业率高企而承受的压力本就比以往更大，产业保护的动力有增无减，疫情更可谓雪上加霜，对需作出相对较大妥协尤其是关税减让方能加入RCEP的疑虑更多、更深。在RCEP签署后，印度外交部长苏杰生（Subrahmanyam Jaishankar）表示，政府决定提倡“自力更生的印度”政策；RCEP不是印度的利益所在，希望与欧盟缔结公正且平衡的自由贸易协定。这是否意味着“东进”的印度已将其重返RCEP之门彻底关闭，仍有待进一步观察。需要强调的是，虽然不加入RCEP可为印度目前不具竞争力的制造业、农业等赢得一定的缓冲与发展时间，但由此错失的出口机遇、外资吸上力和倒逼的改革压力、区域价值链重构机遇，很可能使之承受相对更大的损失，并很有可能因长期游离而最终被亚洲区域制度性合作边缘化。如果扩大内需未达预期、扩大出口与吸上外资遭遇阻力、“蓝点网络”计划推进基础设施发展前景有限，印度是否会改变立场并以相对较快的速度重返RCEP同样有待观察。无论如何，手握最终决定权的依然是印度，而政治经济的博弈依然是其决策的关键。

（二）改善区域贸易环境、稳定区域价值链、推动经济快速复苏

在世界经济增长不确定性进一步增加的形势下，RCEP即使尚未生效而只是签署，也无疑会因更加明朗的预期而在一定程度上改善区域内的贸易投资环境，提振区域贸易投资信心，缓解成员方所面对的外部经济压力，对各成员方有效应对疫情、尽可能稳定供应链并在疫情后相对快速复苏的积极作用显而易见。

RCEP的生效实施将使区域内部形成相对单一的市场与规则，不但市场准入进一步放宽，而且非关税壁垒进一步降低，营商环境优化、贸易投资的制度性成本相应降低；尤其两国间尚未签订FTA的日本和中国、日本和韩国，首次在自由贸易协定框架下达成关税减让安排、享受贸易与投资便利化。成员国在原产地规则下可自行选择适用税目改变还是区域价值成分标准的区域累积原则，更可产生贸易红利的累加效应，并能相对有效规避“意大利面碗效应”，使内部贸易投资的创造效应进一步扩大。成员间的互补优势将得到进一步发挥，要素流动与资源配置更为自由高效，区域产业链、供应链及价值链更为稳定，融合度与韧性相应增强，区域产业布局更为合理，经济的协调均衡发展相应改善。

RCEP生效后的中国策略

（一）RCEP生效实施对中国经济的积极作用

第一，可使中国拥有相对公平而稳定的区域贸易投资环境与制度保障。RCEP使贸易投资的空间及规模得到扩大和优化，一体化市场的潜力进一步释放，区域内产业链、供应链相对高效完备的优势进一步发挥，区域地位亦相应巩固。作为中国力推的亚太自由贸易区实现的可能路径，RCEP也使亚太区域经济一体化进程相应加速，进而改善因中美贸易摩擦常态化及CPTPP生效而趋紧的贸易投资环境，并缓解由此产生的关税等压力，对稳外贸、稳外资发挥积极作用，有利于对外贸易和投资的可持续发展及国际经济竞争新优势的加快形成。尤其需要强调的是，RCEP还可对国内深化体制改革持续形成倒逼，使中国不断优化内部营商环境、逐步提高对外开放水平和国内国际两个市场的资源配置能力与联动效应，有助于全面开放新格局的形成以及更高水平开放型经济新体制建设和国内国际双循环相互促进目标的实现。

第二，彰显中国反对保护主义，坚定支持并推动贸易投资自由化与多边贸易体制的大国形象和担当，提高中国在国际经济贸易规则制定中的话语权、主动性，有利于中国更为有效地参与全球经济治理，并对推动新型经济全球化进程发挥更积极的作用。RCEP既是中国签署的最大规模的自由贸易协定，也是中国首次与世界前十大经济体同处一个自由贸易协定之中。中国不仅在协定中首次作出包括投资负面清单、政府采购在内的承诺，还使服务贸易开放承诺、知识产权章节内容的全面程度达到了已有FTA的最高水平，RCEP因此也在促进中国自由贸易区战略实施的同时，成为中国扩大对外开放的又一重要窗口与平台，有助于中国积极加入相对更高水平的CPTPP。

（二）继续支持东盟主导，积极推动协定尽快生效与适时升级

第一，助力东盟凝聚力的提升，加强大国协调。东盟的领导地位与核心作用，既是东盟推进RCEP始终坚持的原则，也是RCEP面对利益诉求复杂性、规则整合困难等问题，避免某些不必要纷争的相对更为有效的路径。而将开放包容、渐进灵活作为重要特点的RCEP，其对外部经济体的吸上力也相对较强。RCEP后续的生效与实施，需要逐步提高标准并添加新议题的适时升级，以及接纳新成员的适时扩容，这依然需要东盟的牵头与协调。日本谋求区域经济一体化更大发言权的“执念”相当大程度上是因为中国，印度对加入RCEP前景的疑虑相当一部分也来源于中国，有鉴于此，中国在RCEP尽快生效并适时升级与扩容中的大国协调作用同样重要且关键。这其中除了抓紧按照自身计划完成RCEP国内核准与实施准备工作外，还需要持续助力东盟经济共同体建设，增强其整体的凝聚力与竞争力，以更好发挥东盟的核心作用。同时，要在坚持原则的基础上，通过尽可能地沟通与适度妥协，尤其是在投资、电子商务、经济技术合作、中小企业等领域扩大共同利益，相应减轻日本以及潜在成员印度对RCEP与中国发展的疑虑。

第二，加速推进中日韩FTA谈判，通过东北亚三国的制度性整合，持续推动RCEP后续发展及亚太区域制度性经济一体化。RCEP的签署，使中、日、韩三国之间建立起新的制度性经贸合作关系，也为同样历时8年但仍在艰难爬坡的三国FTA谈判的进一步加速和实质性突破奠定新基础，注入新动能。而中、日、韩三国在RCEP框架下打造“RCEP+”协定，既有利于RCEP的拓展与深化，相应减轻区域外部因素的牵制和对区域外部的经济依赖，也有利于“RCEP+”的示范与上领，相应促进区域产业链、供应链的延伸与融合，并可形成二者之间的相互促进局面，为RCEP后续扩容与适时升级及中国加入CPTPP奠定更坚实基础，有助于不断提升亚太区域制度性经济一体化的水平。

第三，加快与东盟国家的双边FTA建设，带动并促进东盟既有“10+1”FTA的深化与拓展。无论是日本、韩国、澳大利亚、新西兰这样的RCEP成员，还是仍可能重返RCEP框架的印度，在推进与东盟的经济合作时都采取多边、双边并进策略。而截至目前，中国仅同新加坡构建并升级了双边FTA，与柬埔寨签署了双边自贸协定。因此，除按照落实中国—东盟FTA升级相关议定书第5章“未来工作计划”的下一步安排，进一步提升货物贸易自由化和投资自由化与投资保护之外，中国还应加快与东盟成员国的双边FTA构建步伐，积极打造相对高标准的FTA网络，提升区域经贸规则制定的主动权。