中国共产党巡视制度的百年历程、经验与启示

文/文丰安 段光鹏

现代意义上的巡视制度是中国共产党在长期的革命、建设和改革实践中建立的自上而下的战略性制度。历经百年理论与实践的交互,中国共产党不断将这一制度优势转化为治理效能,使我国监督体制能更合理地解决国家制度建设面临的难题。

中国共产党巡视制度的百年历程

（一）酝酿探索阶段（1921—1949）

1921年7月,中国共产党成立时虽然强调了党对革命活动的指导以及地方执行委员会的财政、活动和政策必须受中央执行委员会监督,但是各级党委还没有派遣巡视员以巡视方式直接进行监督和指导。1922年7月,党的二大首次以党内法规的形式确立了党的特派员制度。1925年10月,中共中央通过的《组织问题议决案》中决定“增加中央特派巡行的指导员,使事实上能对于区及地方实行指导全部工作”,成为部署推进巡视工作的开端和标志。1927年11月,中共中央通过的《最近组织问题的重要任务议决案》,提出“应当开始建立各级党部的巡视指导制度”,表明巡视工作已上升到制度化的规范性层面。1928年10月,中共中央发布《巡视条例》,是首次以党内法规的形式把党的巡视工作制度化。1931年5月,中共中央通过的《中央巡视条例》具体规定了中央巡视员的资格条件、主要职权、基本任务和工作方法等,是对巡视制度的进一步规范与完善。1938年9—11月,党的六届六中全会通过的《关于各级党部的工作规则和纪律的决定》为巡视制度的发展注入了推动力。全面抗战期间,由于恶劣的政治环境,巡视制度建设逐渐被搁置,制度内容未能得到新的扩充而被中断。

（二）徘徊前进阶段（1949—1978）

1949年11月,中共中央决定建立党的纪律检查委员会,接受同级党委和上级纪委的双重领导。1950年6月,刘少奇在《关于土地改革问题的报告》中建议,进行土地改革的各省,高级领导机关应派负责人或巡视团到基层掌握运动的领导情况,巡视检查土改工作。1952年5月,政务院设立了中央巡视检查委员会,开展“三反”运动专项巡视。1956年12月,党内巡视向基层扩展,全国组织部长会议决定县委可设置少量巡视员来承担巡视任务。1957年2月,中共中央组织部在《关于县、区、乡的组织形式和领导方法的若干问题的报告》指出,县委可以设巡视员,以加强对县级机关干部深入基层指导工作的检查与研究。然而,从1957年“反右”运动一直到“文化大革命”结束,党内建立的各项制度都遭到了严重破坏。尤其在“文化大革命”期间,由于群众运动的原因和政局的变化,巡视制度建设被迫停止,巡视人员被取消,巡视工作已明显弱化乃至逐渐中断。

（三）恢复重启阶段（1978—2002）

1983年10月,《关于整党的决定》中强调,县级以上党委应设立包括退出第一线工作老同志在内的巡视员,指导帮助整党党委“统一思想、整顿作风、加强纪律、纯洁组织”。这是改革开放以来首次提出恢复巡视员设置。1985年11月,中共中央整党工作指导委员会重申了巡视员制度。1990年3月,党的十三届六中全会提出,为对有关问题进行监督检查,可以“向各地、各部门派出巡视工作小组”,首次将巡视制度提高到党内监督方式之一。1996年3月制定发布的《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》,明确了恢复建立巡视制度的相关规定并正式启动各级巡视工作,为后续巡视条例的制定奠定了制度基础。1997年1月,《重申和建立党内监督五项制度的实施办法》具体规定了巡视工作的内容,将巡视制度列为党内监督五项制度之首。自此,巡视工作常规化被提上日程。2001年9月,党的十五届六中全会提出,要加强对监督对象廉政勤政的监督,巡视组要如实向中央反馈情况。这一阶段,巡视工作经历了由探索试点到逐渐规范的过程,重点实现了向强化党内监督的转变。

（四）确立完善阶段（2002—2012）

2002年11月,党的十六大报告作出重大战略决策,强调要“建立和完善巡视制度”,自此巡视制度进入了快速发展时期。2003年5月,中共中央批准在中央纪委、中央组织部设立巡视工作办公室,出台《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》等多份文件。同年12月,《中国共产党党内监督条例（试行）》首次以党内法规形式对党内监督系统进行正式确立,为之后巡视工作的展开提供了制度支撑。2007年10月,党的十七大报告重申,“健全纪检监察派驻机构统一管理,完善巡视制度”,确立了巡视制度在党内的地位,实现了向党内监督制度安排的功能转向。2009年7月颁布的《中国共产党巡视工作条例（试行）》成为一部落实党章规定、总结巡视经验、强化上级监督、推动制度运行的重要法规,标志着巡视工作的进一步制度化。而后,中共中央又审议通过了《中央巡视工作领导小组工作规则》等多项法规文件,进一步规范了巡视工作的体制机制,使巡视工作真正有章可循,促进了巡视工作的制度化和科学化,增强了巡视条例的可操作性和适用性。

（五）全面拓展阶段（2012—）

2012年11月,党的十八大报告中明确提出要“更好发挥巡视制度监督作用”。2013年4月,十八届中央政治局常委会审议通过了《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》。同年11月,《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》提出“巡视全覆盖”和“专项巡视”要求。2015年8月发布的《中国共产党巡视工作条例》首次将“巡视全覆盖”的要求写入党内法规,以法律规范的形式使巡视制度的具体内容得以固定。2016年10月,《中国共产党党内监督条例》在党内法规中第一次明确要“在市县党委建立巡察制度”。2017年7月新修改印发的《中国共产党巡视工作条例》调整补充了新的内容。同年10月,党的十九大报告第一次提出了政治巡视,为巡视工作向更高层次迈进和更深程度发展提出了新要求。党的十九大通过的党章将巡视制度单列一条,添加了建立巡察制度的内容,首次以党内最高法规的形式将巡视巡察制度确立下来。之后,中共中央又出台《中央军委巡视工作条例》《中央巡视工作规划（2018—2022年）》,各省区市依据中央有关规定印发《关于市县党委建立巡察制度的意见》,巡视制度的功能更为集中和聚焦,“更加凸显发挥党内监督、深入发现问题、净化政治生态的制度化功能”。

中国共产党巡视制度百年发展的宝贵经验

制度有效性是衡量中国共产党巡视制度百年发展宝贵经验的重要标准,是建立巡视制度长效机制的重要依据。中国共产党巡视制度的有效性可以定义为,巡视组织机构及人员根据巡视制度的内容积极开展巡视工作,巡视人员、被巡视对象、群众共同遵守和执行,从而推进反腐败斗争,提高群众满意度。巡视制度的设计和安排、巡视制度的目的能否实现、巡视后能否营造良好的党内政治生态、巡视过程中群众是否满意,都是巡视制度有效性的评价标准。

第一,加强党中央权威和集中统一领导,强化政治统领。改革开放以后,随着社会主义市场经济体制的成功转轨,为充分发挥地方经济生产的动力、激发地方治理的活力,“央地关系”调整的主要方针是放权让利,表现为权力向地方倾斜。为了实现维护中央之于各地方、部门的最高权威的目的,中国共产党开始充分展现巡视制度扮演的中央对地方“督促检查机制”的角色,依靠自上而下的组织纪律和组织力量,不定期、常态化地对地方进行权威性、震慑性的巡视监督。以自上而下的巡视监督来协调和疏通“央地关系”,通过理顺权责关系、协调财力分配、划清事权责任,既能够防止地方政府行为失范、功能膨胀,确保中央政令畅通、决策落地生根,又可以防止中央权威流失、功能弱化,确保地方与中央步调一致。

第二,破解党的自我监督难题,永葆健康肌体。巡视制度在设计上具有权力向上集中的特征,在实践中通过上级党组织派出巡视组“下沉一级”对下级党组织进行机动式监督,可以深入了解“关键少数”的相关情况。以党内制度的形式规定相关单位“主要负责人”和领导班子成员的“关键少数”是巡视监督对象的做法,等于在制度上明确了责任主体,强化了问责依据,增强了巡视监督的针对性,割断了监督者与被监督者的利害关系,破除了个别上下级之间形成的人身依附,使巡视利剑的震慑作用得到充分彰显,使自我监督难题得到有效破解,使“组织涣散”“纪律松弛”“山头主义”“自由主义”等党内不良政治生态得到净化,使党内存在的领导弱化、主体责任缺失、管党治党不严等问题得到及时纠正。

第三,筑牢党群关系的同心圆,巩固执政地位。一方面,巡视利剑直插基层,针对“苍蝇式腐败”“小官巨腐”开展专项巡视,既要全面强化巡视工作的纪律,尊重和满足群众的知情权,建立和完善群众评价体系,又要扩大巡视反馈范围,真诚地听取群众意见,运用好群众监督的成果,通过深入客观了解人民群众反映最强烈、对党的执政地位威胁最大的突出问题,推动立行立改,把责任和任务层层压实到县乡、覆盖到“最后一公里”,避免有始无终、虎头蛇尾导致群众对巡视工作失望心凉。另一方面,巡视畅通了群众自下而上监督领导、反映情况的渠道,是被巡视地区、单位的领导干部和巡视人员直接倾听民意、接受群众监督的重要途径。巡视工作既能通过扩大座谈会范围、积极进行走访调研、重视发挥信访和网络作用,进一步拓展访民情、听民声的空间,进而集聚民智、分析情况以解决问题,又要注重从正面进行激励引导,创造畅所欲言的良好氛围,使群众在更加开放的环境中表达意愿和进行监督。

第四,健全完善党内监督制度,推动国家治理现代化。巡视作为党内监督的重要形式和制度化、组织化安排,通过着眼建章立制、堵塞漏洞,提高运行水平、推动落实整改、促进改革深入,实现了制度完善和机制健全,加强了制度之间的衔接、协同、配套,进一步形成了靠制度管权、管事、管人的长效机制,推动了监督制度更加成熟、更加定型,进而达到了标本兼治的目标,同时结合巡视整改,在实质性意义上推动着国家治理走向“全国一盘棋”。

中国共产党巡视制度百年发展的重要启示

（一）继续加强巡视理论研究,促进巡视制度创新升级

巡视理论研究要充分促使学术界对相关理论问题展开深入探究,加强对巡视制度具体内容的学理阐释,讲清楚巡视制度的历史逻辑、现实逻辑和理论逻辑,及其创新实践与优势所在。为此,中央和地方各级巡视工作机构应加强同高等院校、党校、科研院所等机构的合作,设立巡视工作理论研究基地。积极发挥相关科研机构的作用,可以鼓励地方先行探索巡视巡察与地方监察委改革的衔接课题,推进巡视工作办法创新的激励机制,先探索再试点,在试点的实践基础上总结经验、再行推广,将富有成效的巡视办法上升为一般性、普适性的政策遵循。针对目前具体巡视组的人才匮乏现象和临时借调、挂职抽调在不同层级不同程度存在等现象,要着手培养巡视机构内部专门的理论研究人才。通过培养或引进跨学科复合型的理论研究人才,运用多学科视角透析巡视制度运行机理,对中央巡视反馈报告与巡视工作条例等文本进行规范解析,实现理论与实践的完美衔接。

（二）优化巡视制度组织结构,发挥巡视利剑强大威力

首先,要以贯彻落实“四个意识”和“两个维护”为出发点,围绕政治纪律和政治规矩,坚持不懈对被巡视对象进行政治上的全方位扫描透视,对于存在政治偏差、思想不纯的现象要毫不留情地坚决予以纠正,从政治高度、政治要求和政治定位上加强巡视工作。其次,要不断完善巡视相关法律法规制度,根据形势发展不断丰富巡视制度内容,从激励、保护、追责、队伍建设等方面优化制度设计、完善制度体系,在实践中积极探索巡视巡察上下联动工作机制,将巡视实践中的有效做法纳入巡视制度顶层设计之中。最后,要积极构建巡视制度不断发展的长效机制,包括建立严格的巡视队伍选拔机制、科学合理的巡视财政预算和决算管理机制、现代化的巡视工作信息获取机制,从而不断在优化巡视制度组织结构上下功夫,推动巡视工作更高质量发展。

（三）注重总结巡视实践经验,聚焦强化巡视制度成效

首先,要切实量化巡视工作的效果、效率和效益,采用组与组互评、领导点评、巡视干部参评的方式,加强巡视工作的绩效考核管理,重点是对巡视报告质量、移交违纪违法问题线索的数量和质量进行绩效考核,同时要注重加强日常考核管理,制定考勤管理制度,全面了解掌握巡视工作开展和遵守纪律情况,从而倒逼巡视工作成果不断优化。其次,注重运用现代信息技术手段,运用“互联网+巡视”的模式,明察暗访相结合,拓宽线上线下的信息获取渠道,提升巡视工作的透明度和参与度,达到强化巡视成效、实现巡视成果共享、促使监督无缝对接的联动效果。最后,针对一些地方和单位存在的“重巡视、轻整改”的片面认识,要继续深化巡视意见反馈机制,坚决摒弃“过关”心态,把整改作为衡量巡视工作实效、检测是否落实中央决策部署的重要标尺,通过明确具体整改问题,细化具体整改任务,完善整改日常监督机制,确定整改路线图、时间表和子方案,积极推进巡视工作结果转化为有实际效力的成果。对巡视整改等待观望、敷衍了事、拒不整改的,要及时通报并予以严肃问责。

（四）推进巡视融入整体监督,凝聚合力提升监督效能

在巡视制度建设中应与其他监督制度置于同一系统中加以考虑,巡视前要突出信息情况沟通,实现对象共商、信息共享、队伍共建,巡视中要突出监督手段支持,实现与纪委监委专责监督的同频共振、与党的工作部门职能监督的协同配合、与审计监督的同向发力、与司法和行政等监督的协作配合,巡视后要突出整改日常监督,共抓主体责任压实,综合用好巡视成果,从而进一步发挥巡视制度优势和纽带作用,同时明确区分其他监督形式的职责和方式的不同,不断推进巡视与其他监督方式之间的协调和沟通,构建更加科学、严密、有效的监督网,实现巡视前、巡视中信息沟通和巡视后的成果共享,减少信息获取的成本,加强监督资源整合优化,在充分利用吸收其他监督形式优点的基础上提升监督效能,确保巡视制度永葆利刃,发挥出监督的整体效应并实现标本兼治的监督目标。