京津冀协同发展视阈下北京“菜篮子”外埠基地建设研究

2021-11-14陈香玉陈俊红张慧智

中国瓜菜 2021年10期

陈香玉　陈俊红　张慧智

摘要：北京农业资源有限、总量不足，蔬菜自给率不足10%，生猪自给率不到5%，加强“菜篮子”区域间合作是确保首都“菜篮子”市场供应稳定的必行之路，而在环京地区建立外埠基地仍然是现阶段北京市农业企业的首选。通过实地调研数据信息对津冀地区的北京“菜篮子”基地建设现状进行深入研究，分析存在的问题，并提出针对性的政策建议，以期为优化津冀地区的北京“菜篮子”基地建设，促进京津冀协同发展战略向纵深推进提供决策参考。

关键词：菜篮子; 京津冀协同发展; 外埠基地; 政策建议

中图分类号： S63 文献标志码：B 文章编号： 1673-2871（2021）10-119-06

Research on the construction of Beijing“Vegetable Basket”outside port base from the perspective of Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development

CHEN Xiangyu， CHEN Junhong， ZHANG Huizhi

（Institute of Agricultural Information and Economics， Beijing Academy of Agriculture and Forestry Sciences/ Key Laboratory of Urban Agriculture （North）， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， P.R.China， Beijing 100097， China）

Abstract： Beijings agricultural resources are limited and the total amount is insufficient. The self-sufficiency rate of vegetables is less than 10%， and the self-sufficiency rate of pigs is less than 5%. Strengthening the inter-regional cooperation is the necessary way to ensure the stable supply of the "vegetable basket" market in the capital. The establishment of “vegetable basket” outside port base in the area around Beijing is still the first choice for agricultural enterprises in Beijing at this stage. In order to provide decision-making reference for optimizing the construction of Beijing “vegetable basket”base in Tianjin and Hebei Province and promoting coordinated development strategy of the Beijing-Tianjin-Hebei region in depth， The construction status of Beijing “vegetable basket” base in Tianjin and Hebei Province was studied through field research data information， the existing problems were analyzed， and targeted policy suggestions were put forward in this research

Key words：Vegetable basket; Coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region; Outside port base; Policy suggestion

北京農业资源有限、总量不足，蔬菜自给率不足10%，肉类产量连续10 a（年）下降，生猪自给率不到5%[1]，这就决定北京“菜篮子”有效供给必须坚持“走出去”原则，加强与其他地区的协调合作[2]。京津冀协同发展战略下，津冀承接北京“菜篮子”外埠基地建设，有利于在更广范围内优化农业要素资源配置，通过更高水平的农业区域合作打造环北京“1小时生活保障圈”。后疫情时代，优化津冀地区的北京“菜篮子”基地建设，促进京津冀协同发展战略向纵深推进，是确保北京鲜活农产品供应链顺畅、市场价格稳定以及销售渠道畅通所面临的重要课题之一，必须从战略管理与政策设计上予以保证。

国内学者对京津冀农业协同发展进行了诸多的研究，主要集中于京津冀农业的组织结构关系、要素投入整合关系、区位优势，协同发展的必要性与可行性、定位与原则、现状、实现路径等[3-8]。“菜篮子”外埠基地建设是农业协同发展的一种重要表现形式，研究和实践表明，“菜篮子”外埠基地建设可以充分发挥各区域互补优势，对于促进“菜篮子”产品跨区域流通、保障区域“菜篮子”市场供应稳定具有重要作用。但是，当前的研究中，关于如何更好地建立“菜篮子”外埠基地，尤其是在京津冀协同发展背景下，北京如何以基地建设为抓手更好地推进三地农业协同发展、保障首都“菜篮子”市场供应稳定鲜有提及。

笔者在对北京市农业农村局支持的外埠基地进行调研的基础上，进一步对津冀地区基地建设现状进行分析，剖析存在的问题，进而基于京津冀协同视角，提出完善北京“菜篮子”外埠基地建设的政策建议，以期为北京稳固、扩大“菜篮子”外埠基地建设提供借鉴参考。

1 基地建设基础

1.1 津冀耕地等资源优势显著

北京市作为全国特大城市，随着城市建设和生活生态发展的用地用水需求与农业发展之间的矛盾日益加剧，依靠自有资源发展农业生产、保障供给能力有限。河北省、天津市耕地资源相比较北京市来说优势明显[9-11]。2019年北京市、天津市的耕地面积分别为21.4万hm2、43.68万hm2，河北省为651.89万hm2，津冀两地相较北京市优势明显;北京市、天津市、河北省的水资源总量分别是29.8亿m3、13亿m3与138.3亿m3，河北省达到北京市的4.6倍多;从主要农产品人均产量来看，天津市、河北省优势突出，以肉类、水产品和牛奶为例，人均猪牛羊肉产量分别是北京市的7.63倍、27.25倍，人均水产品产量分别为北京市的12倍、9.36倍，人均牛奶产量分别是北京市的2.46倍、4.60倍[12]。河北省劳动力资源也较为丰富，一产劳动力数量多年来一直占京津冀地区的90%以上[13-15]，成为北京市“菜篮子”产品重要的供应地，廊坊的精品特色蔬菜、保定的设施绿色蔬菜、张家口和承德的冷凉错季蔬菜，在首都中高档蔬菜市场中的份额不断扩大[16]。天津市一直以来致力于发展节水、绿色、高效的现代都市型农业，其核心产业为设施农业、高新技术产业、海洋渔业、农产品物流、农产品加工与休闲农业等，设施蔬菜、牛奶、水产品自给率超过100%[17]，这为天津市菜篮子产品更好地对接首都市场提供了条件。

1.2 北京总部基地资源丰富

北京市具有发展总部基地模式的得天独厚条件。从北京层面看，科技成果在全国领先，截止到2018年12月，全国在世界领先的技术北京占55.7%，全市专利申请量相较于1985年增加120倍，通过与首都科技条件平台的协作，建立了总价值高达277亿元的国家级、市级重点工程中心与重点实验室916个，面向社会开放的仪器设备共4.39万余台（套），组建了由杰出青年、长江学者、院士等构成的高端团队225个，共14 217位专家，制定技术标准和登记知识产权24 879项[18]。北京市可以依托科技资源优势，促进京津冀农业协同发展。从企业实力看，北京市不断强化农民合作社基础作用、龙头企业引领示范作用、行业协会和产业联盟平台作用。根据北京市农业农村局统计数据，2019年全市拥有142家重点龙头企业，其中国家级重点龙头企业43家，市级重点龙头企业99家;共有7032家农民专业合作社，包括46家联合社、207家市级和142家国家级的示范社。不论科技资源还是从人才资源，都具有发展总部基地模式的优势，可以充分凸显总部基地的辐射和带动作用。

1.3 京津冀农业协同政策联动

促进京津冀农业协同发展，不仅是国家战略的高瞻远瞩，也是提升區域农业发展动力的关键抉择。京津冀三地根据各自的发展情况与资源特点，站在全局的高度，构建京津冀协同联动的政策体系，先后签署了《京张蔬菜产销协作框架协议（2013—2017）框架协议》、《京津冀畜牧业协同发展合作框架》，强调资源共享监督、产业对接、人员科技信息协作等。北京市“十四五”期间将稳固百万亩外埠基地，通过实施京津冀农业合作项目，建设一批肉、蛋、菜、奶“菜篮子”外埠基地。制定了《北京市“菜篮子”产品外埠基地扶持资金管理暂行办法》，引导和支持北京市涉农重点龙头企业，结合自身实际，到外埠建立相应模式的“菜篮子”合作基地，确定补助标准，667 m2（亩）分别给予自建露地400元、大棚800元、温室2000元，以及联营订单260元的一次性扶持;畜禽按照每个生猪、肉牛、奶牛基地200万元，每个肉种鸡基地300万元，每个蛋种鸡基地500万元的标准。

2 数据来源及说明

在北京市相关政策的引导和支持下，自2015年起，北京市农业农村局对一些北京涉农龙头企业的外埠基地进行了扶持，基地主要分布在河北省、天津市、内蒙古自治区、山东省、山西省、江苏省等区域。为全面深入了解津冀地区的北京“菜篮子”外埠基地建设情况，2019年11—12月，笔者及所在研究团队对上述基地进行了访谈和问卷调研。据调研统计，截止到2019年10月，共有16家北京涉农企业的69个外埠基地获得了北京市农业农村局的扶持。该研究获得16个企业的64个基地数据，有效问卷60份，约覆盖了北京市农业农村局支持外埠基地总数的86.96%，问卷有效率超过90%，能够充分体现北京市关于“菜篮子”外埠基地的政策导向、建设及扶持情况。

3 基地建设现状及分析

3.1 基地规模优势明显

3.1.1 在津冀地区建立的外埠基地数最多在调研的外埠基地中，蔬菜基地有44个，畜牧基地有16个，不论是蔬菜基地还是畜牧基地，都主要分布在河北省，约占扶持基地总数的70%以上;其次分布在天津市，分布在津冀两地的外埠基地合计约占扶持基地总数的80%（表1）。环京地区由于地理优势，从田间到餐桌的时间能够大大缩短，仓储和物流成本更低;劳动力资源和土地资源丰富，在“菜篮子”外埠基地建设项目的引领和带动下，优先在环京地区试行开展，仍然是绝大多数北京涉农企业在进行外埠基地拓展之初的选择。如首农食品集团现有的22个外埠蔬菜种植基地中，津冀地区占90%以上;北京顺鑫农业股份有限公司在全国建有外埠基地15个，津冀地区约占80%。

3.1.2 在津冀地区建立的外埠基地面积最大在调研的外埠基地中，蔬菜基地总面积达5 696.40 hm2，其中，河北省的蔬菜基地面积最大，占比大约是89.06%;其次，是天津市，蔬菜基地占比约是6.12%，仅津冀两地的蔬菜基地面积占比就达到95%以上，见表2。在蔬菜的三种生产方式中，相比较而言，露地蔬菜生产对于成本的投入和技术要求不高，但容易受气象条件和病虫害的影响;而温室和大棚蔬菜生产则对技术的要求比较高，可以忽略气候影响组织反季生产，大大提高对水、土地等自然资源以及劳动力资源的利用率，提升基地单位面积的收益水平。近年来，天津市发展现代都市型农业取得显著成果，设施农业水平实现大幅度提升，调研的温室和大棚面积占比达到83.75%;其次是河北省，调研的温室和大棚面积占比超过55%，但是同天津市相比，河北省的露地面积仍然比较高，蔬菜生产方式需要进一步改进。

3.2 基地多模式并存发展

“菜篮子”外埠基地建设模式根据北京企业的控股情况，可以分为自建模式、生产联营模式与订单模式。自建模式中，基地是由北京企业在外埠投资自建，租地合同需超过5 a以上;联营模式中，北京企业与外埠基地属于合作联营关系，北京企业必须控股且联营合同超过5 a以上;订单模式中，北京企业与外埠基地间仅是供货关系，合同长达5 a以上。根据主营农产品的类别，外埠基地又可以分为蔬菜基地和畜牧基地。由于畜牧基地对于规模养殖、科技含量、品种选择与质量把控等的要求较高，全部以自建为主，因此不在此次模式分析的范畴内。

3.2.1 自建基地模式北京企业在外埠投资自建生产基地，实行统一品种、标准、技术、用药以及检测等，形成生产、加工、销售一条龙体系。一方面，北京企业可以从企业内部进行长远规划和安排生产，强化企业对于基地建设与发展的主动权，实施标准化生产，确保农产品及时安全有效供给;另一方面，园区化生产使得津冀地区土地得到高效利用，“科技兴农”的首都农业发展模式对当地农业生产发挥了科技、标准和管理上的示范、带动作用，同时，增加了劳动力的工资性收入。例如万丰大地（北京）蔬菜有限公司通过自建基地，技术、品种、标准、检测以及销售均做到统一化，实现了对产品产量和质量的有效把控，且通过“品种+农药+培训”方式帮助当地农户提高产品质量，开拓销路。自建基地模式对企业的资金实力要求高，企业自负盈亏，且合作双方未建立利益联结关系，产业互动不充分，因而津冀地区自建基地数量最低，河北省2个，天津市2个，合计占津冀基地总数的9.76%（表3）。

3.2.2 生产联营模式北京企业与外埠生产基地形成紧密、穩定的产销合作关系，以合同或章程的方式确定双方的权利义务，并以此协调生产经营活动，达到“1+1>2”的协同效应。一方面，津冀企业主要以土地、人力作为资本入股，缓解了北京企业在发展过程中面临的土地等自然资源以及资金和劳动力的压力。另一方面，组建利益联合体后，双方可以根据持股比例享受利润分成，增加了津冀企业受益;依托北京企业在生产、加工等环节的先进技术及行业与品牌优势，促进津冀地区专业化、标准化基地建设，推动当地农业产业升级。北京美农东方科技发展有限公司探索出一套产地集采、销地直配的流通模式，建立“生产基地平台+流通销售平台”，结合超市资源，建立稳定的供销渠道，切实达到既保障供应，又促进联合体发展的要求。合作双方的优势互补、紧密的利益联结关系、良好的产业互动，联营模式得到合作双方的积极响应与踊跃参与，基地数量最多，共26个，占比约为津冀基地总数的63.41%。其中，河北省24个，占河北省基地总数的64.86%;天津市2个，占天津市基地总数的50%（表3）。

3.2.3 订单农业模式北京企业与外埠农户签订长期供货合同，农户按照合同要求进行有计划的生产，北京企业根据合同收购农户的农产品，并为其提供相应的现代化服务。该模式发挥了北京企业总部基地、研发、科技供给和产后销售带动的优势，发挥了津冀地区农户的生产优势。一方面，通过组织订单生产，以“产销挂钩，以销定产”为核心做好农产品调控，北京市场需要什么就组织生产什么，最大程度减少无效供给，形成更加适销对路的“产业菜单”;另一方面，津冀地区农户生产的盲目性大大减少，规避了农户小生产和大市场之间的矛盾，解决了农产品销路问题。北京美农东方科技发展有限公司与津冀地区各基地合作社紧密合作，采取以销定产的模式，根据不同客户、不同渠道的需求分配蔬菜品种和数量。北京方圆平安食品开发有限公司按保护价与农户签订合同，保障了农民利益不受损。津冀地区订单基地全部分布在河北省，共有11个，约占津冀基地总数的26.83%，占河北省基地总数的29.73%，这与正处于从传统向现代转变、农户规模经营略有增长但比例仍处于低水平的河北农业现实相符（表3）。

3.3 基地供应充足、品种丰富

供京是北京“菜篮子”外埠基地产品的最终重要归宿。据调研，2015—2019年间，在北京农业农村局扶持的所有外埠蔬菜基地中，4个省份的供京蔬菜数量在逐年递增，其中，河北省的年均供京数量最多，基本上能够达到4个省份年均供京蔬菜总量的75.00%以上。而从区域内部供京蔬菜情况来看，天津市的蔬菜年均供京量占其基地年均总产量的90.00%以上;其次是河北省，蔬菜年均供京量占自身基地年均总产量的比重超过70.00%。津冀两地的供京蔬菜品种也较为丰富，基本为北京市日常蔬菜消费品种，有土豆、大白菜、黄瓜、西红柿、娃娃菜、生菜、西兰花、圆白菜、胡萝卜、茄子、青椒、豇豆、紫甘蓝等几十种，为满足北京市民的日常消费做出了积极贡献。

供京畜产品主要包括生猪、肉鸡等。在扶持的外部畜牧基地中，河北省的年均生猪供京量最大，占所有省份生猪年均供京总量的80.00%以上，约占全省基地年均总产量的83.30%;供京的鸡肉产品，也基本集中于河北省，年均供京量基本达到河北省基地年均总产量的60.00%，为保障北京市禽畜产品市场的质优价稳发挥了重要作用。

4 基地建设存在的问题

4.1 政策支持深度有待进一步强化

一是基地扶持范围有待扩大。外埠基地建设中，只有北京的国有涉农企业、农业产业化龙头企业、大型涉农批发市场或者农民专业合作社等，享有北京市政府补贴。津冀地区的一批规模与组织化程度高、供京比例大、产品安全可靠的涉农企业，虽然理论上应该获得北京适当财政补贴，结果未被纳入北京市补贴范围，无法更好地调动津冀农业龙头企业的积极性，从一定程度上影响了外埠基地建设的规模扩大和水平提升。

二是财政补贴的力度有待加大。投资外埠基地的企业作为市场主体，面临着市场竞争和政府监管的双重压力，一方面希望向市场提供高质量、安全的“菜篮子”产品，这也意味着高投入;另一方面，在实际生产中又不得不通过控制各种成本来增加企业收益。适度增加财政补贴可以从一定程度上缓解这个内部冲突，对企业进行正向激励，缓解其资金压力，基于这个角度，当前财政支撑的强度仍然不足。

三是“绿色通道”优惠政策空间有待适度拓展。非洲猪瘟后，运输活畜禽的车辆无法再享有生鲜农产品运输“绿色通道”的优惠制度，导致活畜禽行业运输费用显著增加，以大鸡为例，每只运输成本增加约0.2元，产品成本上涨，行业整体收益下降，这对畜禽外埠基地的稳定性也产生很大影响。

4.2 优势互补的格局有待进一步拓展

从政府层面看，三地优势互补的格局有待深化。由于行政区划不同，在制定相关政策以及实施的过程中通常是站在自身的角度，而没有将三地的共同利益紧密联系起来，缺乏区域间有效的利益分享机制以及生态补偿机制。这就导致在基地建设中，北京无法将自身作为首都在科研能力、人才、金融、信息等方面的优势充分发挥出来;津冀部分区域政府对于基地建设缺乏应有的积极性和促进行为，并未充分发挥自身在土地资源、水资源、劳动力资源和港口等方面的优势，这对北京“菜篮子”外埠基地建设，乃至加快推进津冀农业产业转型升级进程、以共赢谋发展产生不利影响。

4.3 政府监管作用有待于进一步加强

一是双方政府的质量监管作用有待强化。部分订单基地农户为扩大产量，非法使用违禁投入品，而当地对农业投入品的规范化管理不完善，技术人员又难以监督到位，仅仅依靠企业自身力量，无法对农产品质量安全实施全方位控制。

二是双方政府对合同双方的履约监督作用有待强化。合作某一方追逐眼前利益随意破坏合同、损害另一方利益的情况时有发生，影响了良好商业信誉环境的创立，不利于自身长远利润的获得和双方合作的可持续发展。

三是基地的选址有待于进一步把控。有部分基地的环境指标未达标，所在地区的一些小型生产加工企业采取夜间组织生产、排放超标气体和污水的方式规避环保监管，造成周边地表水、地下水以及空气质量的严重污染，间接给农产品质量安全留下隐患。

5 政策建议

5.1 构建更加开放的政策扶持体系

一是建议突破区划限制，放宽北京“菜篮子”外埠基地的申报条件，将支持范围适度扩大到津冀地区农业龙头企业，既能正向激励津冀地区农业龙头企业生产高质量、高安全农产品的积极性，促进当地优势产业升级，推动津冀地区现代农业发展，又能对保障北京市“菜篮子”市场充足供应、产品质优价稳发挥重要作用。

二是制定科学、灵活的政策支持农业企业，在基地选址、土地租赁、配套用地、项目审批等方面予以协调、支持，依据每个基地供京农产品的数量、品质、价格状况，科学测算补贴额度，实施差别化、精准化支持;在现有补贴之上，不断细化补贴的具体用途、扩大适用范围弹性空间，加大对企业在节水设施、信息化设施、快检设施、土壤修复设施、污水处理设施、科技人员培训等方面投入的支持力度，在一定程度上缓解企业由于自身资金有限无法满足基地规模扩大、基地安全生产标准化建设动力不足等问题。

三是建议政策上继续设立活畜禽运输“绿色通道”，施行通行费用减免，降低外埠基地供京活禽畜运输成本，稳定养殖业生产，丰富北京市民“菜篮子”。

5.2 形成更加紧密的利益联结关系

建议签署区域间更加紧密的合作关系框架协议，通盘筹划京津冀农业协作中的分配权与管理权，由三地共同制定财税政策、农产品价格政策以及生态补偿政策等，统筹兼顾三地利益;发挥政策资金杠杆作用，支持企业加大对生态农业、智慧农业、创意农业示范基地投入，这是实现津冀地区农业可持续发展的必要举措，也是北京“菜篮子”外埠基地建设可持续运转的基本条件之一。只有建立起更加牢固的利益联结关系，为实现共建共享共荣发展，北京市才会最大限度地发挥自身在科技、人才、资本、信息、销售带动等方面的潜在能力，而津冀地区也会充分发挥自身在土地、水等自然资源以及劳动力资源等方面的比较优势。

5.3 建立更加健全的协同监管机制

一是強化“区域协作、基地保障、全程监管”体制机制，推进外埠基地相关技术规程的制定和标准化生产，且同步于北京市本地农民的操作规范;健全政府监测与企业自律性检测相结合的农产品质量安全检测制度，不断加大北京市政府对全市性大型农产品批发市场、农贸市场与连锁超市的监测密度、抽检力度，以此防范生产者道德风险，抑制生产者违规行为;加强对供京农产品从田间到餐桌全流程的信息监管和预警，建立起京津冀三地共享的供京农产品质量可追溯体系。

二是不断强化合作双方的政府农业管理部门对履约情况的监督管理，契约要体现双方平等主体地位，兼顾双方利益，明确权利、责任与分工，重点要提高违约成本、增加合作收益、体现利益公平分配等。依托信息科技和大数据技术建立对农民和农企进行信用等级评定的征信数据库，对其诚信状况按级别科学分类。鼓励采用信贷支持、诚信积分兑换等形式嘉勉诚信主体，采取警告、降级、“黑名单”、减免权利、剥夺资格、媒体曝光等方式惩处失信主体，从而加强履职监督管理，推动信用环境整改优化。

三是严格外埠基地遴选标准，要求新建基地间隔交通主干道超过100 m，基地方圆3 km以内无污染企业，大气、土壤、灌溉水等遵循我国无公害农产品产地环境评价标准。

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