乡村人才振兴：现实困境与政策协调*

河北科技师范学院 孙胜显，路荞华，刘林琳，李洪洋

乡村人才振兴是乡村五大振兴中的基础和关键。2021年2月，“两办”印发了《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，强调要“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供有力人才支撑。”《意见》提出，要加快培养乡村五类人才，即农业生产经营人才、农村二、三产业发展人才、乡村公共服务人才、乡村治理人才、农业农村科技人才。从人才专业特征来看，五类人才对于乡村五大振兴而言，起着重要的支撑作用（图1）。

图1 乡村五类人才对于乡村五大振兴的支撑作用

一、宏观视角下的乡村人才振兴的现实困境

“人才”作为生产函数中最为基础和活跃的生产要素，在市场机制作用下自然流向收益比较高的领域。在尚未完全扭转二元结构的转型经济中，城市对于乡村人才的“虹吸效应”无法避免，致使乡村人才振兴面临以下几方面的现实困境。

（一）从乡村人口“蓄水池”看乡村人才振兴困境

近三十年，乡村人口总量和比重均在下降，且下降速度逐步加快。乡村人才振兴“蓄水池”在逐渐萎缩。从人口年龄结构看，全省7461万常住人口中，14岁以下人口为1509万人，占20.22%，15-59岁人口为4471万人，占59.92%；60岁及以上人口为1481万，占19.85%，逼近中度老龄化社会，抚养比高达50%（图2）。乡村人才“蓄水池”老化严重。

图2 河北省历次人口普查城乡人口规模及结构

（二）从人力资本政策导向看乡村人才振兴困境

长期以来针对二元经济结构改进的政策建立在“减少农村劳动力”的理论假设上，进而使教育、健康等人力资本投资政策均通过推动农村人口向城市迁移来达到提升贫困人口脱贫能力与质量的投资目标。2020年，全省常住人口中流动人口为1533万人，相比十年前增长129.71%。与之相关联的是，2020年全省城镇常住人口为4482万人，占全部常住人口的60.07%，相比十年前提高16.13个百分点，常住人口城镇化率首次突破了60%，城乡结构发生了历史性变革。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程上，“三农”工作重心已经从“脱贫攻坚”转向“乡村振兴”，乡村人力资本投资政策—特别是教育政策—的“迁移”导向难以适应新征程的要求。

（三）从乡村产业弱势地位看乡村人才振兴困境

从第一产业看，农业比较利益天然低于二、三产业，这是长期以来农业弱质性的根源所在。从二、三产业看，其对基础设施、金融体系等公共服务配套的要求远高于第一产业，而对于仍处于发展中的经济而言，乡村地区恰恰是公共服务配套的薄弱地区，二、三产业在乡村的发展中面临更高的隐性成本。尽管在实践中“土地指标”被作为调节城乡均等化资源配置的有力手段，但由于乡村土地流动性受限，“土地指标”的配置作用和效率被削弱。与城市相比，乡村处于明显弱势地位。人才作为经济社会中最为灵活和自由的生产要素，自然面临城市产业的“虹吸”。

二、微观视角下的乡村人才振兴的现实困境

对乡村五类人才“加快培养”的制度诉求，体现了乡村人才的多元性，从各类人才本身的供需状况出发，可以更加具体和深入地剖析制约人才振兴的瓶颈。

（一）产业人才市场特征：供需“双减”，“用工荒”问题突出

乡村产业人才包括“农业生产经营人才”和“农村二、三产业发展人才”。从乡村产业人才需求看，在土地集中、技术进步等因素的共同作用下，乡村产业，特别是第一产业的资本有机构成发生了显著的变化，机器正在逐步替代人力，使得对于农村劳动力的总体需求规模逐步下降。但在信息化和产业化作用下，乡村产业对于人力的需求层次不断提升，对于研发环节、流通环节和商品化环节的人才需求显著增加。从乡村产业人才供给看，劳动力市场较二十年前发生了根本性变化。2002年，全省农村剩余劳动力约有500～600万人，占全省乡村劳动力总量的18%～22%，劳动力市场严重供过于求。而当前，受各种因素的叠加影响，乡村产业人才资源无论从总量还是从比重上，都在快速萎缩，乡村用工荒问题日趋突出，加大了乡村产业的人力成本。

（二）公共服务人才市场特征：两极分化，优秀人才流失严重

在全面推进乡村振兴战略的进程中，对于人才的需求不仅局限于乡村三次产业，还体现在对于教育、医疗、文化、规划等公共服务领域的人才需求。乡村公共服务人才包括教师、卫生健康人才、文旅体育人才、乡村规划建设人才等。由于乡村公共服务人才对专业性和学历层次要求较高，乡村现有公共服务人才出现两极分化：由于从业环境、待遇、公共基础设施等方面的城乡差异，受教育程度较高、业务能力较强的公共服务人员通过各种渠道进入城市；而留在乡村公共服务机构的公共服务人员存在人员老化、知识结构受限等问题，省内一些县的乡村卫生站点由于人员配置出现瓶颈而无法正常开展服务，个别乡村小学师资匮乏等问题突出。

（三）治理人才市场特征：日益“脱域”，“乡土路径”面临转型

乡村治理人才是各类人才中特殊的一类，无论是基层组织党员，还是“乡贤”，抑或是宗族意见领袖，均体现出典型的乡土社会特点。而在二元结构逐渐扭转，乡村治理日益制度化、法制化的转型时期，原有的治理人才所体现的社会关系从有限的地方性场景中“剥离出来”。传统乡村治理人才“脱域”不可避免，即社会关系从彼此互动的地域关联中，从通过对不确定时间的无限穿越而被重构的关联中“脱离出来”。原有的治理人才来源、治理人才相关制度设计的文化基础、治理人才优势和能力结构，具有“乡土性”“亲缘性”“自治性”的特征，在转型时期被普遍打破，面临“社会性”“多源性”“法治性”的新诉求。

（四）农业农村科技人才：服务面窄，稳定性和连续性有待提升

“农业农村科技人才”可服务于乡村的产业、社会、治理各个方面。农业农村科技人才有着特殊性。随着90年代末开始的对于县域经济和基层科技创新的关注，我省逐步形成了一系列旨在推动科技人才下沉的制度安排，如90年代开始的旨在推动农业技术推广的农业推广制度、2004年开始的旨在提升乡村科技创新能力的科技特派员制度，以及2018年启动的旨在助力精准脱贫的“三区”人才支持计划等。相比其他各类人才，农业农村科技人才有着相对成熟的政策路径。但也面临一些问题，如服务于农业的多、服务于农村的少，服务于生产行为的多、服务市场行为的少，短期服务方式多、长期持续服务少等。

三、乡村人才振兴的政策建议—基于政策协调的逻辑

（一）推进“人才—资金—技术”一体化配置

工商资本投资在农业农村过程中面临较为明显的劳动力瓶颈，各类人才在乡村创新创业过程中面临一定的资金瓶颈。在现有支农政策的框架下，通过协调不同政策，实施一批“人才—资金—技术”一体化配置项目，融合推进乡村本地智库建设和乡村产业招商引资工作（图3），能够有效解决两个“瓶颈”，推进人才“城→乡”流动。首先，县级政府对照中央、省、市人才政策，积极谋划人才引进与管理政策，为人才管理评价、培养开发、流动配置、激励保障等机制寻求对接点，以县为单位建设乡村智库。第二，省、市政府合理优化制度设计，在现有鼓励工商资本投资农业农村的有关政策中，重点支持能联合稳定人才团队投资农业农村的项目，支持企业和其研发机构所联结的专业技术人才资源联合下乡。第三，发挥行政配置资源作用，弥补县区的乡村人才市场由于供给不畅而发育不充分的短板，发挥信息中介、平台搭建等功能，为企业联合稳定人才团队提供信息支持。

图3 支农政策中的“人才—资金—技术”一体化配置施策逻辑

（二）建立“反哺”导向的人力资本投资政策

深入推进和优化现有的推动人才“下乡”的各项政策，通过协调教育、人事、组织、科技、财政、金融等各类政策，实施高校毕业生“赴乡”支农计划，构建引导和鼓励高校毕业生到乡村工作的机制，形成新增劳动力对乡村的稳定流入支持（图4）。具体而言，一是将“三支一扶”“大学生村官”等现有的反哺政策前置到高校毕业生就业政策中，在高校建立毕业生基层成长计划后备人才库；二是制定博士、硕士等高层次人才赴乡创业专项支持政策，在申请与创新创业相关领域的科技计划项目和科研平台时，予以优先考虑。或设立专门的返乡创业高层次人才科技计划项目、基金项目或专门的乡村创业类研发平台；三是对主动到全省财政困难县、摘帽县的乡镇事业单位工作，且服务期满一定期限（如3年）的本专科毕业生，其参加行政编或事业单位招考予以优先考虑；四是允许到乡村优势产业链“链主”企业工作的高校毕业生，且服务满一定期限（如5年）申请学费返还或助学贷款展期或减免。

图4 “反哺”导向的人力资本投资政策与各项政策协调

（三）加强乡村本土人才职业能力建设

一方面是大力加强新型职业农民培育，充分运用田间课堂、农民夜校、网上教学等形式，分层分类开展乡土人才教育和技能培训，促进乡土人才知识的更新和能力的提升。另一方面是加强农民职业技能培训，推进中职、高职院校和技工学校围绕地方经济社会发展对于人才的需求领域，开设委培班、订单班、定向班，采取弹性学制或“半农半读”等形式，面向乡土人才开展专业教育和专项技能培训，提高农民从业的专业化、标准化水平。要全面推进我省乡村振兴战略，人才是第一要素。应紧扣乡村五大振兴的现实要求，在现有政策的框架下，在不增加新的制度成本的前提下，通过加强不同部门、不同层级之间的政策协调来应对乡村人才振兴困境，推进乡村人才振兴的现实路径。