基于突发公共卫生事件的多尺度城市空间规划体系研究

浙江工商大学公共管理学院 章静仪

根据第七次全国人口普查结果，目前我国城镇人口占比63.89%。城镇人口密度大、流动快，一旦有流感、传染病等公共卫生事件发生，极有可能造成大范围、快速度的巨大影响，如2020年初由新型冠状病毒引发的疫情，不仅给人民生活、经济发展等造成了巨大的影响，也对城市规划、治理和公共卫生安全提出了难题与挑战[1]。其实城市自诞生以来就伴随着与疾病和灾害的斗争，虽然随着科技的发展和社会的进步，城市应对和治理突发事件及灾害的能力显著提升，但人类在自然面前是无比渺小的，突发事件又具有极强的不可预料性，因此如何完善城市空间规划、提高城市应对突发事件的能力仍是我们一直需要攻克的难题。此次疫情的发生和处理过程使我们积累了经验的同时，也让我们看到了城市在应对突发公共卫生事件时，在空间规划方面存在的不足与问题。

因此本文在总结抗疫经验、学习现有研究的基础上，从突发公共卫生事件的角度对我国城市空间规划存在的问题进行归纳和总结，并对多尺度城市空间规划体系的构建提出意见和建议，以期对我国城市空间规划体系的完善提供理论支持。

一、我国城市空间规划存在的问题

（一）区域尺度

一是缺少区域间应急防控物资储备空间的预留与规划。目前我国以省为单位的区域公共卫生应急物资储备基地的规划和建设缺失严重[2]，不利于公共卫生事件突发时以区域为单位的治理防控行动的开展。

二是区域间缺乏公共卫生应急协同合作机制。这不利于城市出现医疗生活物资紧缺的情况时，周边相邻城市的及时供给和帮助，需要从较远的地区乃至国外紧急调用物资，降低了应急效率，甚至增加物资被拦截或丢失等的风险。

（二）城市尺度

一是缺少紧急用地和设施规划的预留。以此次新冠疫情为例，多地临时方舱医院、隔离点、疫苗接种点等建设缺少紧急用地的预留，从而导致急用时仓促上阵，紧急选址，不利于该类后备公共设施场馆的选址论证和环境评估等前期工作。

二是城市人口密度和建筑密度过大。随着社会经济的发展和城镇化的快速推进，大量资本和人口流向城市，使得城市人口密集、高楼林立，不利于城市空气流通和环境保护，更不利于突发公共卫生安全事件时的应急防控。

三是城市空间规划与公共卫生逐渐分离。社会文明的进步使得专业分工越来越细。为应对重大公共卫生问题而产生的空间规划，在发展过程中与公共卫生学科的专业鸿沟越来越深。公共卫生行业以疾病预防和治疗为主线，关注的重点是药品研发和治疗技术的提升，对影响公共卫生安全的物质空间环境缺乏有效的干预手段。空间规划则强调对空间资源的优化配置，地方政府开展空间规划的主要目的仍是提高空间资源的经济效益，对公共卫生的内在需求和发展规律关注不够。空间规划编制中对于公共卫生设施的配置常常让位于经济发展的需要，在实施管理中随意调整或减少公共卫生设施的现象时有发生。专业界限泾渭分明、沟通协调不畅导致空间规划系统与公共卫生系统之间缺乏相互深入的理解，是产生这些问题的原因之一[3]。

（三）社区尺度

一是社区空间规划无法满足公共卫生安全需求。此次新冠疫情防控战中，医院和社区是最主要的“战场”。社区作为人们生活的主要场所及疫情防控的主要单位，其基本生活物资的紧急供应和隔离作用是极为重要的，此次疫情也暴露出了社区在相关公共卫生安全方面存在的问题，如对社区居民隔离的监管力度不够、对应急物资和居民生活必需品的储备和采购保障不足、对社区卫生环境的治理力度不足等。

二是城市棚户区和老旧小区公共卫生安全需求无法得到保障。目前城市中还是存在部分城市棚户区和老旧小区，居住环境、建筑安全、基本生活设施等不能得到有效保障，虽然近年来政府对城市棚户区和老旧小区进行了一系列改造和治理，但主要是针对建筑本体和相关基础设施进行修缮和改建，针对公共卫生安全相关的综合治理少有开展。

二、基于公共卫生安全危机的城市空间规划体系构建

（一）区域尺度

李迅提出城市灾害具有全域性的特点，具体表现为:一方面当某一灾害发生时，常有多个城市同时受其影响；另一方面，城市灾害的影响面较广，往往不局限于城市范围，而是辐射到城市周边地区和其他城市，甚至无国界性，表现为全空间、全球化[4]。因此，基于区域尺度对城市空间规划体系构建进行思考十分必要，主要可从以下几个角度进行思考：

一是建设区域公共卫生应急网络体系。从区域视角建立公共卫生事件应急协同机制，利用现代高速交通工具将不同城市的“灾备设施”连接成一个网络，建设区域协同的网络化应急体系，布局区域公共卫生应急物资储备空间和输送通道，保障突发公共卫生事件时各区域能够协同治理，共同应对。

二是慎重全面地考虑高风险设施的选址问题。全国性的病毒研究、储存等高风险设施的选址也需要通盘考虑，应尽量避开人口密度大、交通便捷的大城市，至少要避开交通枢纽城市，做到有备无患[5]。

（二）城市尺度

随着城镇化进程的加快，城市成为人口和资本的聚集地。城市具有人口密度高、建筑密度大、封闭空间多等特点，是病毒的天然“培养皿”。因此，基于城市尺度对城市空间规划体系构建进行思考迫在眉睫，主要可从以下几个角度进行思考：

一是规划布局应急物资输送与救援的生命通道。我国在2020年初的疫情防控工作中，采用隔离的措施在很大程度上抑制了疫情的扩散，取得了显著的成效。但从城市空间规划的角度而言，隔离措施也导致了城市交通系统的停摆，给应急物资传输和医护人员的交通带来了极大的不便。

因此，在对城市空间进行规划时布局预留应急物资输送与救援的生命通道至关重要，尤其是紧急状态下城市交通的分级管理和控制，有利于在管制一般生活出行的同时，保障紧急出行的稳定高效[6]。

二是重视城市通风廊道的建设和完善。室内通风可以有效地改善空气质量，降低空气中病毒的浓度，而城市也需要相应的通风措施，不仅可以优化空气质量、缓解城市热岛效应以及增强城市自净能力等，还可以疏散病毒、细菌等有毒有害物质，有利于城市的通风透气。武汉市早在2005年就将城市通风道建设作为研究课题纳入武汉市总体规划，并在《武汉城市总体规划 （2010—2020 年）》中提出建立联系城市内外的生态廊道和城市风道的规划，实施运作后效果甚好[7]。因此城市空间规划需要对城市通风廊道进行合理规划，不仅有利于改善城市空气循环，还对通过空气、气溶胶传播的疫病扩散具有积极的改善作用。

三是重视模块化弹性空间的设计和规划[6]。方舱医院在我国应对疫情过程中为缓解医院救治压力发挥了重要作用。与方舱医院具有异曲同工之妙的，还有移动厕所、基站、封闭环卫仓等配套设施系统。在城市空间规划过程中，对此类可移动公共设施模块进行设计和布局，有利于提高城市空间的利用弹性，便于公共卫生事件突发时，将此类模块化空间进行改造和再利用。因此，模块化弹性空间在布局时，需要对其选址的可达性、安全性等进行充分的考虑。

四是重视应急场所的规划留白。一方面，急需加大公共卫生应急设施建设的投入力度，并且需要改变永久性规划的传统规划手法，引入以公共卫生应急管理为导向的“应急暂定利用空间和设施规划”，合理布局疫情防控应急场所的用地和设施，均衡规划布局和建设以服务人口规模为对象的城市公共卫生应急物资储备点[2]。另一方面，正如上文所说，城市空间规划并不可能提前做好所有的准备，因此本文认为可以通过可移动的“小型化”设施的巧妙运用，提高城市空间利用率的基础上保证一定的空间规划留白。

五是建设城市隔离绿地。城市大型绿地就是城市的“卫生隔离带”。有学者提出在《城市用地分类与规划建设用地标准》规范中，建议增设“卫生隔离用地”，有效防止疾病传播。城市隔离绿地应位于城市外围，城市功能分区之间和城市组团之间，充分发挥绿化植物的物理阻挡作用，如降低风速，减弱强风所夹带的传染物等对城市的侵袭；并通过植物枝叶的光合作用、吸附作用、遮蔽作用等可吸收、降低大气中的二氧化碳、有毒有害气体，吸滞烟尘，降低噪声，净化水体，净化土壤，杀灭病菌，降温保温，发挥卫生防护作用。同时，城市隔离绿地也可以设置应急保障基础设施、应急辅助设施及应急保障设备和物资，作为城市面对灾害的避险绿地[8]。

（三）社区尺度

社区防控在我国新冠疫情防控中发挥了十分重要的作用。社区是城市行政管理的基本单元和空间规划的基本对象，也是疫情具体的发生地、传播地及防控重点。因此，基于社区尺度对城市空间规划体系构建进行思考应加以关注，主要可从以下几个角度进行思考：

一是完善社区规划中的公共卫生安全应急设施，比如制定专门的公共卫生事件应急隔离与监管制度，指定或预留应急物资储存空间，使生活必需品的采购、储存与分配制度常态化等。以社区服务设施和生活环境能够抵御一定程度灾害风险为目标，进行规划布局。社区内鼓励开放小区，以居民的步行能力为衡量尺度，完善生活服务设施、基础设施和公共交往空间的配置，将社区和基本生活圈融合在一起，这也是城市精细化发展的重要提升，能够有效解决疫情防控与生活保障的衔接。

二是强化社区无人化和智能化管理系统。此次疫情防控中，面对繁重的防疫工作，基层社区的疫情防控人员面临巨大的被感染的危险。未来的社区规划和建设应充分利用现代科学技术，开发和使用无人化和智能化的管理系统，如人脸识别门禁、远程监控设备等科学技术，完成门禁管理、社区巡查等工作，以期在突发公共卫生安全事件时可以迅速投入使用，进一步保障社区基层工作人员及居民的安全。

三是严格把控社区建筑密度[5]和环境卫生。城市尺度需要建设隔离绿带、通风廊道等，社区作为人民生活居住的主要场所，更需要保证其充分的日照、通风、绿化、环境卫生以及户外活动空间，保障居民身体健康。

三、结论与展望

随着社会和城市的发展，突发公共卫生事件越来越多样化、复杂化，可能会是突然发生的“黑天鹅”事件，但更可能是已有苗头甚至显而易见却被我们忽略的“灰犀牛”事件。面对越来越复杂多样的突发性公共卫生事件和突发性危机，人类既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的阻击战，也要打好化险为夷、转危为机的主动战。因此，城市需要建立风险管理体制与机制，基于公共卫生安全构建多尺度的城市空间规划体系，建设韧性城市。