构建政府数据开放与安全兼顾的市场化机制

赵秉元

近年来，大数据技术和信息通信技术的不断创新引发了新一轮科技革命和产业革命，数字经济成为经济发展的新动能。中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书（2020年）》显示，2019年我国数字经济规模占GDP的比重达36.2%，已然成为经济发展的新引擎，数据则成为驱动经济社会发展的核心动力。政府数据作为一种高质量的数据要素资源，其配置需要引入市场化机制，从而推动数据要素的高效开发利用，提升数据开放与安全保护的效能，实现数据要素的高效合理配置，充分发挥数据要素价值，最终有效赋能经济发展。

一、背景

（一）政府数据应服务于社会公共利益

在行政活动中，政府获取并生成了大量公共数据，形成政府数据。由此，政府成为重要的数据生产者和控制者，政府数据亦可被视作一种“公共物品”，理应向社会公众提供。在数字经济发展如火如荼的背景下，政府数据的经济价值正在被不断地发现和挖掘。政府数据种类多、准确度高，质量远非其他来源的数据所能比，如能投入市场，有助于激励企业进行产品和服务的创新，提升经济效益，从而推动经济发展和社会进步。因此，政府数据开放不仅是提升政府信息透明度、保障公民政治权利的重要手段，同时也能够对经济的转型升级产生显著推动作用，对于社会公共利益的实现具有显著推动作用。

（二）开放政府数据已经成为各国的普遍共识

2009年至今，肇始于美国的开放政府数据运动逐步扩展，各国立法如雨后春笋般不断涌现：2009年，美国颁布《开放政府指令》；2012年英国修订《信息自由法》，规定公共部门开放政府数据集；2016年法国出台《数字共和国法》；2017年德国出台《开放数据法》。这些政府数据开放法案极大地促进了各国数字经济和产业的发展。中国信息通信研究院数据显示，2018年英国、美国、德国数字经济在GDP中的占比均超过60%；美国、英国、德国和法国数字经济增长对GDP增长的贡献率均超过50%。

（三）实现政府数据开放与安全的平衡成为待解难题

当前各地的政府数据开放总量不断增加，质量不断提升。复旦大学联合国家信息中心数字中国研究院发布的《2019年中国地方政府数据开放报告》显示，2019年我国仅有约四成的平台开放了优质数据集，只有不到一成的平台能在近两年来的每个季度中持续上线新增数据集，超过九成的平台都曾出现对数据集更新停滞的情况，表现出较为封闭的特点，导致政府数据封闭的原因多种多样，但其中最为主要的便是数据安全。政府在数据开放过程中面临着数据泄露、数据篡改等安全风险，如若处置失当，便可能引发社会问题。加之有的地方政府对政府数据开放持保守态度，由此对数据要素的流动共享构成阻碍。如何在政府数据开放过程中实现安全与开放的平衡，便成为一个待解的难题。

二、市场化机制引入的必要性

（一）有助于政府数据价值的充分发挥

数据作为一种全新的生产要素，应用在经济发展中，不仅有利于改善产品质量，推动产品和服务的创新，降低经营者提供产品服务所耗费的成本，同时也能够引发现有经济结构的变化，有效替代劳动力、土地、资本和技术等传统生产要素，进而对经济结构的变化和生产分配产生深远影响，对提高生产效率具有乘数作用。我国高度重视数字经济的发展，通过一系列积极有效的政策手段推进政府数据开放，以适应数字化日益延伸到社会生活各个方面的发展现实。2020年4月9日印发的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提出“加快培育数据要素市场”“推进政府数据开放共享”。同年5月18日印发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》进一步强调“推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。因此，通过引入市场力量对政府数据进行深度利用和复次发掘，有助于充分发掘政府数据的经济价值，推动数据要素的高效使用，进而为数字经济发展提供助力。

（二）有助于提升政府数据开放和安全保护的效能

政府数据开放作为一种公共服务，需要政府发挥主导性作用。但是受行政资源的有限性和财政资金不足等制约，使得政府在公共服务的提供方面逐渐显露出不足或缺陷。政府数据开放作为公共服务的组成部分，也面临着此种挑战。而且随着政府数据的体量越来越大，涉及的领域和行业越来越广，仅依靠政府自身的力量已不足以保证其开放程度并得到充分的安全保护，即便能够实现也需要耗费海量的行政资源。因此，政府应当加强与各类社会主体的合作，特别是通过与企业等市场主体的合作，弥补政府自身力量的不足。这种趋势在国外的相关实践中已有所体现。如西方国家通过对公共服务供给机制进行改革，推动“公用事业市场化”，以提升公共服务的效能。当前我国一些地方政府也开始采取类似做法，如2020年12月1日起正式施行的《贵州省政府数据共享开放条例》第28条规定“省和市、州人民政府应当公平择优选择具有相应管理经验、专业能力的法人或者其他组织，对非涉密但是涉及敏感信息的政府数据提供脱敏、清洗、加工、建模、分析等服务”；第29条规定“鼓励公民、法人或者其他组织利用政府数据资源创新产品、技术和服务，构建农业、工业、金融、交通、教育、城市管理、公共资源交易等领域规范化数据开发利用的场景，培育数字经济新产业、新业态和新模式，发挥政府数据资源的经济价值和社会效益”。引入第三方企业参与政府数据开放，能够有效降低政府自身的行政成本，提升政府数据服务的质量。

（三）有助于防止政府对经济的不当干预

市场经济的发展需要政府行使宏观调控职能，但政府作用的发挥必须尊重经济运行规律。作为生产要素，数据本应在市场上流转，并借助于市场机制进行资源配置，如果不当行使行政权力进行干预，则可能产生损害市场经济正常运行的负面作用。如个别地方和部门基于地方保护主义和部门利益的考量，采取差别对待，仅向区域内企业或国企开放政府数据，影响资源的公平合理配置。通过引入市场化机制，有助于防止政府数据开放过程中行政权力对经济的不当干预，并实现数据开放与安全的有效兼顾。

三、引入市场化机制的政策建议

（一）完善政府数据分级分类标准

政府数据涵盖社会生活的方方面面，因其在内容、作用和经济价值等方面存在差异，引致其对外开放和安全防范的程度和需求也就各不相同。对政府数据资源加以分门别类，并针对不同数据在开放和安全方面进行差异化的处置，是兼顾政府数据开放与安全的前提条件。第一，明确不同政府数据资源的性质边界，确立分类标准，针对不同类型的数据设定不同级别的开放措施和安全标准，并对政府数据开放与安全的具体操作细节作出一定的硬性规定，以此为政府数据开放过程中的风险防范提供基本依据。第二，各地区、各部门应在整合现有数据资源的基础上，根据具体实践情况建立政府数据资源清单，并从便利公众获取和使用的角度出发，逐步构建统一的政府数据管理标准，取消数据下载和开发的不合理限制，促进社会公众对政府数据的搜集、编辑和复次开发利用，同时建立全国统一的政府数据保障与风险管控体系，确立政府数据开放风险防控的事前评估、事中监督和事后处置的完整体系框架，实现对政府数据开放与安全的全方位、全环节管理。第三，明确可开放给企业进行开发的政府数据范围，在鼓励企业充分发掘政府数据价值的同时保障数据的有序使用。

（二）健全政企合作机制

政府数据开放与安全的平衡，不仅需要政府发挥主导性作用，也需要社会主体的协同合作。第一，借助市场力量进行在政府数据平台搭建及相关系统设施的建设，通过招投标等竞争机制选出在开发能力和安全保障能力等方面最优的企业并与之合作，从而节约政府的行政资源。第二，在政府数据开放过程中，鼓励企业对原始数据进行进一步开发，支持其在政府数据的开放与安全技术上进行研发，引导企业积极规范开发政务服务应用，形成协同治理效应，提高政府的公共服务水平，推动政府数据管理的技术创新。第三，厘清政企之间在职能、法律责任和经济利益分配等方面的界限，既要保障企业在数据平台搭建和数据开发利用过程中经济利益的实现，又要维护公民在个人信息等方面的权利，更要推动政府治理需求和行政利益的满足，由此实现国家利益、社会公共利益和市场主体经济利益的协调兼顾。

（三）强化对行政行为的监督

第一，政府数据开放过程中，应当围绕权力配置和运行的实际情况，强化对相关行政行为的监督。其中，竞争机制是市场经济的基础机制，无论是政府数据的封闭还是开放过程中的差别对待都会对市场竞争机制造成损害，故此应当重点强化公平竞争审查，修改或废止政府数据开放过程中可能损害市场竞争的政策法规，确保市场在资源配置中的决定性作用。第二，加快行政审批制度和财税制度改革，健全行政程序、行政问责和政务公开等方面的制度，强化对行政权力的监督，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。从而厘清政府与市场的界限，确保二者对市场经济的发展能够共同发挥积极作用。

在政府数据开放的过程中，数据开放是数据安全的最终目的，数据安全是数据开放的核心保障。因此，应当平衡兼顾政府数据的开放与安全，在加强数据保护的同时促进数据流动，进而为数字化社会发展目标的实现创造健康良好的环境。解决二者之间平衡兼顾的问题，不能脱离市场经济发展的客观环境，而应与之相结合，寻求符合社会主义市场经济发展现实的解决方案。基于充分发挥政府数据价值、提升政府数据开放和安全保护效能以及防止政府对经济的不当干预三方面的目的，针对政府数据开放实践中存在的不足，应借助于市场化机制的引入，实现政府数据开放和安全的协调。通过完善政府数据分级分类标准、健全政企合作机制和强化对行政行为的监督，促进相关制度创新，补齐制度短板，提升数字经济运行水平，为数据要素潜能的释放营造良好氛围，进而为国内经济大循环、国内国际经济双循环的新发展格局提供稳固的战略支点。