探析国家粮食安全产业带建设

臧云鹏

今年中央一号文件和政府工作报告分别提出建设“国家粮食安全产业带”。与以往的粮食生产功能区、粮食生产核心区、粮食生产优势区不同，国家粮食安全产业带重在产业而非生产，与平面的“区”相比，立体的“带”包括了从餐桌到田间的各个环节。本文从全产业链的角度对国家粮食安全产业带进行分析。

一、“国家粮食安全产业带”的内涵

“国家粮食安全产业带”这一概念包含两方面内容：一方面，“粮食安全”是一个国际上通用的政策用语，冠以“国家”二字，又有我国现时政策中所特指的含义；另一方面，在“国家粮食安全”后面缀以“产业带”三个字，反映出一个新的视角，即从生产到消费的全产业链的角度审视国家粮食安全。其建设过程又比简单的生产有了丰富的内涵。

（一）联合国粮农组织对“粮食安全”的定义及指标

国际上“粮食安全”的概念最早是由联合国粮食及农业组织（FAO）提出，其内涵十分简单，即粮食产量要保证生存需要。后来在保证产量的基础上，又将库存概念和购买力概念增加到粮食安全的内涵之中。1993年FAO第三次定义了粮食安全的含义，粮食安全融入了营养的概念。可见，粮食安全的内涵随着生产力和消费需求的变化而不断更新。

为了方便各国和各地区评价粮食安全，FAO于1974年召开的世界粮食大会上提出了粮食安全系数的概念，后又采用了两个指标来衡量粮食安全。一是自给率；二是进口依存度。目前，FAO主要使用库存消费比、主要谷物出口国供应量和市场需求量之比、主要出口国每一种谷物的期末库存量与其总消耗量之比、谷物产量变化率、低收入缺粮国谷物产量变化率、不包括中国和印度的其它低收入缺粮国总产量变化率、谷物价格指数七个指标对世界谷物形势进行监测。

（二）新时期我国粮食安全战略的内涵及指标

中央级文件中首次使用“粮食安全”一词始于1993年。改革开放后，农民种粮积极性得到提高，粮食产量迅速增加，但受市场规律的影响，粮食产量出现周期性波动。1993年印发的《中共中央 国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，既认识到增产的压舱石作用，又敏锐地注意到粮食销售的重要性。在提出粮棉主产区概念的同时，要求主销区和主产区签订长期购销合同。1998年，粮食安全的概念再次出现在中央文件中。其间接起因是1997年亚洲金融危机对国内粮价的冲击。同年10月印发的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》首次提出，“立足国内保障粮食基本自给”的战略思想，保障基本自给的立足点是“保障农民种粮积极性”，同时提出国家建立粮食风险基金、储备和保护价收购制度来解决粮食流通环节的安全问题。2005年，国家粮食安全被写入中央一号文件。粮食增产仍为第一要务，增产路径从提高农民积极性转为农业基础设施建设和科技进步。2007年中央一号文件提出在继续保持增产的同时提高粮食品质，反映出我国粮食数量和质量双安全的新内涵。2013年的中央经济工作会议从粮食自给率的角度提出了新时期的粮食安全观：“谷物基本自给、口粮绝对安全。”

（三）国家粮食安全产业带的产业结构和空间布局

改革开放前，我国粮食安全面临的问题就是人们的生存需求与粮食供应数量的严重不足的矛盾，因此粮食增产成为粮食安全政策的一条主线。改革开放后，影响粮食安全的主要因素转化为供求关系的波动。政策的注意力从农业生产扩展到市场需求和商品流通，直至主产区和主销区的协作。2008年后，粮食安全的政策触角推进到了消费者。2009年中央一号文件提出了“全程监控”的说法。至此，国家粮食安全的内涵覆盖了从生产到加工、物流、销售和消费的全产业链。

国家粮食安全政策在空间上于1994年首次提出主产区的概念。在2001年的《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》中，划分了粮食主产区、产销平衡区的版图。历史上的南粮北运，在新的国家粮食安全视野中表现为北粮南运、中粮西运。2006年，十届全国人大四次会议上通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。2008年，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“永久基本农田”的概念。2017年印发的《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》又以永久基本农田为基础，提出建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的“两区”概念。2019年国务院办公厅印发的《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》又提出，到2022年集中力量建设10亿亩高标准农田。至此，国家粮食安全产业带的内涵架构基本成型。

二、保障数量安全的粮食生产功能建设

国家粮食安全首先包含粮食产量的安全，而集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田是保障粮食数量安全的物质基础。2017年印发的《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，把粮食安全中的数量安全落实到了田间地头。

（一）粮食生产功能区与粮食自给率的关系

建设粮食生产功能区的概念是2010年浙江省最先提出的，浙江作为一个由主产区演化为主销区的省份，提出粮食生产功能区的概念实际上是为保障粮食自给率提供了一条途径，而从一个试点到全国实施这一政策经历了7年的时间。根据《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，粮食生产功能区共9亿亩，占耕地总面积（20.3亿亩）的44.33%，占永久基本农田（15.46亿亩）的58.21%。其中6亿亩用于稻麦生产、划定重要农产品生产保护区2.38亿亩（与粮食生产功能区重叠8000万亩）。这是第一次明确粮食安全的数量安全的具体指标。2020年底，9亿亩生产功能区已经如期划定完毕，并基本完成上图入库，精准落实到地块。

（二）警惕主销区和产销平衡区耕地“非粮化”

2016年以后，在调整种植结构、去库存过程中，某些省份出现了过度调减谷物播种面积的现象。河北、山东、江苏等主产区省份2017－2019年粮食播种面积连续下滑，13个主产区2019年粮食播种面积共比2016年减少2707.17万亩，整个产销平衡区共减少1856.96万亩，全国一共减少4749.67万亩。对此，有关部门经过调查，发现各地出现了三种明显的倾向：一是一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，没有把从玉米调减出来的面积及时地转化为其他粮食品种的种植，出现了“非粮化”的现象。二是一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘。三是一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等。基于此，国务院办公厅于2020年11月印发了《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，对耕地利用确定了优先次序：首先，永久基本农田要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。其次，一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。第三，在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，适度用于非食用农产品生产。

（三）粮食生产功能区建设的关键

2019年我国粮食播种面积比2016年减少了4700多万亩，但是粮食产量并没有减少，还增加了340万吨。究其原因，2019年粮食作物单产量比2016年增加了11.72公斤。这一情况反映出，虽然我国粮食安全遭遇了耕地和水资源瓶颈，但是通过科技创新，可以找到新的保障粮食安全的突破口。国家统计局数据显示，2019年我国粮食单产量为381.00公斤，比改革开放之初的1978年（168.49公斤）增加了212.51公斤，增幅达126.13%。比1949年68.62公斤，增加了312.38公斤，增幅为455.23%。单产量的不断提高是我国在土地和水资源长期制约的前提下，提振粮食总产量的最根本动力。

原农业部2014年发布的数据显示，我国每年推广使用农作物主要品种约5000个，自育品种占主导地位，做到了“中国粮主要用中国种”。不过，部分谷物品种亩产量距离美国等发达经济体尚有较大差距。如据美国农业部数据，2018年美国玉米亩产量为738公斤，而我国玉米平均单产量为407公斤，仅是美国的55%。因此，我国粮食生产功能区建设的关键是提高亩产量和振兴种业。

三、保障质量安全的生产存储加工绿色链条

我国农业正在由产量高速增长阶段向高质量发展阶段转变，保障粮食的质量安全也自然地成为国家粮食安全产业带建设的题中之义。国家粮食安全的质量安全主要包括粮食生产、粮食存储和粮食加工三个环节的质量保障。

（一）化肥农药双减增效提出新目标

在粮食增产中，化肥的作用占46.43%，但如果过量使用，不仅不利于粮食增产，还会造成污染。如氮肥进入土壤后会被硝化和亚硝化细菌转变为硝酸盐，并进一步形成强致癌物质亚硝胺；农药可以杀死害虫，提高粮食产量，但是农药滥用和农残超标，会直接危害人体健康。2015年，原农业部开展化肥农药零增长行动以来，农产品质量安全稳中向好，特别是2017年以来，原农业部开展有机肥替代化肥行动，推进高效低风险农药替代化学农药，为农产品质量安全提供了坚实的源头把控，2018年主要农产品例行监测合格率达到97.5%。国家粮食安全的质量安全不可能一蹴而就。据国家市场监督管理总局网站显示，今年以来，共公布了93批次食品抽检不合格情况的通告，因农兽药残留不合格的就有11起。鉴于化肥、农药残留不合格情况尚未消灭、农产品质量检测合格率还有提升的空间，农业农村部表示将加大力度，力争到2025年化肥农药利用率再提高3个百分点，推动农业生产方式全面绿色转型。

（二）深入推进优质粮食工程

粮食作物收割后，高水分的作物一般含有镰刀菌霉、曲霉真菌，一旦环境温度合适就会大量增殖产毒，为质量安全埋下隐患。在储藏过程中，有些仓库因通风、密闭、防热、防潮性能较差，出现密封性不佳、库顶漏雨等现象。仓管人员一旦发现不及时，或发现问题后过多使用熏蒸剂、杀虫剂和灭鼠药等，导致这些物质无法降解残留在粮食中，也会造成污染。这也是粮食质量安全的一个重要环节。为此，2015年，原国家粮食局启动“粮安工程”，在新建一批仓储基础设施的同时，将中储粮、中粮、中纺等中央企业纳入“危仓老库”维修改造支持范围。2013-2017年，中央财政共投入97亿元支持开展“危仓老库”维修改造和粮库智能化升级，并在湖南、河南、江苏开展粮库智能化改造试点。2017年又推出“优质粮食工程”，并写入《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》。“优质粮食工程”实施以来，累计中央财政投入215亿元，带动地方财政投入600多亿元；在产粮大县建设4000多个粮食产后服务中心，基本做到了全覆盖，解决了过去农民粮食收割以后路边晾晒、自然风干、储存霉变等实际问题。2018年，国家粮食和物资储备局以供给侧结构性改革为主线，加快实施以“优粮优产、优粮优购、优粮优储、优粮优加、优粮优销”为内涵的“五优联动”和以“粮食绿色仓储提升行动、粮食供给品质提升行动、粮油品牌营销提升行动、粮食质量追溯提升行动、粮机装备加工提升行动和粮食应急能力提升行动”为路径的“六大行动”，其中粮食绿色仓储提升行动居六大行动之首，通过仓储设施升级和高标准粮仓建设，实现政府储备粮食的绿色仓储全覆盖。

（三）严厉打击过量和非法添加

过量添加和非法添加是食品抽检不合格中的一个重点问题。国家市场监督管理总局今年在对93批次食品抽检中发现，共有过量添加和非法添加以及质量不达标案例33起。这类问题多暴露在粮食的加工环节。随着人们消费水平的提高，消费者对食品的色香味要求也随之提高。粮食加工企业开始在粮食和食品中添加添加剂，但是个别企业出现了过量添加香精、色素、抗氧化剂等食品添加剂，或者添加国家明令禁止的矿物油、吊白块、工业用盐、工业酒精、硫磺等非法添加剂的行为。另外，在食品加工过程中可能会使用含有有毒物质的容器和包装，造成食品污染。国家市场管理监督总局公布了今年的产品质量国家监督抽查计划，在137种重点产品中，与食品相关的有12种。今年4月15日起开始实施的《粮食流通管理条例》修订版，对粮食收购、储存等环节质量安全检测监管做了专门的强调，并规定农药残留、重金属超标等粮食不得作为食用用途销售。

四、保障经济安全的粮食加工产能建设

粮食加工业表面看来只是种养殖业下游，与粮食安全并无直接关系，但如果粮食不能快速加工出来，消费者无法获得足够和较高营养的食品，农民也会因粮食卖不出去或者售价较低得不到合理回报，种粮积极性受到打击，反过来影响粮食播种面积和粮食产量，引发粮食安全问题。

（一）加工能力应与粮食资源相适应

根据《2019年中国粮食和物资储备年鉴》数据计算可知，小麦和稻谷加工能力过剩（小麦加工能力过剩6903.27万吨，稻谷加工能力过剩15016.07万吨），玉米加工能力严重不足（玉米加工能力过剩-24281.9万吨）。主产区小麦加工能力过剩程度最高，为5426.65万吨，主销区过剩程度居次，为1081.76万吨，产销平衡区过剩程度最低，为394.86万吨；主产区稻谷过剩程度远高于其他两个区，为16352.64万吨，主销区过剩程度有限，为240.91万吨，产销平衡区则明显不足，为-1577.48万吨；主产区玉米加工能力严重不足，达19357.53万吨，产销平衡区加工能力也明显不足，为-4686.65万吨，主销区也有不足，为-181.02万吨。主产区中，河南、山东小麦加工能力过剩居前两位，过剩程度均超过1500万吨；黑龙江稻谷加工能力超过4000万吨，湖北以接近3500万吨的水平居第二位；黑龙江、吉林玉米加工能力不足程度居前两位。产销平衡区陕西、宁夏过剩明显，新疆、贵州、青海加工能力不足；稻谷除宁夏、陕西、新疆有所过剩外，其他7个产稻谷省份加工能力均有不足，以甘肃为最，不足程度达-919.23万吨；产销平衡区全部省份玉米加工能力均不足，前三名为云南、山西、新疆。主销区小麦加工能力过剩的省份前三名为广东、福建、北京；水稻加工能力过剩明显者为福建，明显不足者为广东；主销区玉米加工能力全部不足。因此，国家粮食安全产业带应着重调整粮食加工产能的布局。

（二）延伸精深加工链条空间巨大

粮食的精深加工是在初加工的基础上，利用单元操作化工过程（只改变物料的物理性质的预处理过程、反应过程和反应后处理过程）使其成为食品或其他的原料（专用粉、淀粉）或专业原料，或改变原料的化学性质使其成为一种全新的物质（如味精）。我国是稻谷生产大国，稻谷初加工每年产生9000万吨米糠，米糠富含油脂、蛋白质、纤维素及维生素等，但都被作为畜禽饲料，没有进行深度加工。再如我国大豆压榨量8800万吨，产生豆粕7000万吨，大豆及豆粕可以加工成大豆卵磷脂、功能性浓缩蛋白粉、烘焙蛋白粉、组织蛋白等200多种高附加值产品，但我国豆粕大多数作为饲料原料，没有深度开发。据农业农村部数据，2019年我国食用类农产品加工业同比增长4.4%。但是规模以上农产品加工业完成营业收入（146905.4 亿元）仅占全国规模以上工业企业主营收入的13.89%，反映出我国农产品加工业的科技进步贡献率还处于较低水平。《全国乡村产业发展规划（2020-2025年）》提出，“到2025年，农产品加工业营业收入达到32万亿元（通过计算得知，年均增长6.44%），农产品加工业与农业总产值比达到2.81（年均增长不到0.1），主要农产品加工转化率达到80%（年均增长2个百分点）”的目标。

（三）粮食加工技术及装备亟需创新

在国民经济分类中，与粮食加工相关的设备制造行业包括食品、饮料、烟草及饲料生产专用设备制造，食品、酒、饮料及茶生产专用设备制造，农副食品加工专用设备制造，饲料生产专用设备制造。目前，一些大型粮食加工企业已经拥有了数控机床、数控加工中心、激光切割机和自动化的生产线，在设计制造软件方面已经对CAPP（计算机辅助工艺规划或设计）、MES（制造企业生产过程执行管理系统）、CAM（计算机辅助制造)等进行了广泛应用。一些龙头企业推出的产品已经基本实现了机电一体化。但与发达国家相比，我国在粮食加工的高端专用装备制造上还存在明显差距。我国粮食加工设备企业要想提高市场竞争力，必须向提高设备可靠性和使用寿命方向发展。在这一过程中，智能控制、传感器等先进技术将对大型自动化设备的研制提供帮助。

五、保障流通安全的农产品物流通道建设

粮食物流业是粮食行业发展的基础支撑性产业。建立高效、畅通、节约的粮食现代物流体系，对提高粮食流通效率，减少粮食损耗，降低流通成本，促进产销衔接，加快推进农业供给侧结构性改革，增强国家粮食宏观调控能力，保障国家粮食安全具有重要意义。当前我国粮食生产高产量、高库存、高进口、高价格以及高成本的现状，既对粮食现代物流建设提出了更高要求，也为保障粮食安全的农产品物流通道建设提供了机遇。

（一）加快全国骨干农产品流通网络建设

“十三五”以来，我国积极构建全国骨干流通网络，打造了覆盖全国的“3纵5横”全国骨干流通大通道。其中“3纵”中的东线沿海流通大通道沿线包括东北地区、京津冀、山东半岛、长三角、海峡西岸、珠三角等地区，贯穿了粮食主产区的黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、江苏、安徽等省份，与3.4亿亩水稻生产功能区的东北平原、长江流域、东南沿海相吻合，同时连接着北京、天津、上海、浙江、福建等主销区省市；中线京港澳流通大通道则连通了河南、河北、湖南、湖北等主产区省份和广东等主销区省份，覆盖黄淮海地区、长江中下游的小麦生产功能区。“5横”中的长江沿线流通大通道串联起江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川等粮食主产区省份和上海、浙江等主销区省份，为粮食流通打下了坚实的基础。

（二）完善农产品流通骨干网络基础设施建设

当前，我国农产品流通骨干网络的基础设施建设不够合理。如农业信息网络尚不健全，目前全国行政村通光纤和通4G比例尚未达到100%，贫困村通宽带比例刚过94%。农村每百户计算机和移动电话分别为29.2台和246.1部。农产品批发市场与粮食产区分布不匹配。如占全国粮食产量78.89%的13个粮食主产区省份拥有批发市场51665个，占全国总数的36.88%。粮食第一大省黑龙江省粮食产量占全国的11.30%，批发市场数量（754个）仅占全国总数的0.54%，与其产粮大省的地位不相适应。全国亿元以上粮油交易市场81个，仅占全国批发市场总数的2%。粮油类摊位数78528个，占总数的2.58%。全国粮油批发交易额为1885亿元，是全国批发交易总额的1.9%，流通市场集中度与资源集中度不匹配。

（三）流通主体竞争力提升的历史机遇

中国物流与采购联合会和中国物流信息中心发布的数据显示，2020年我国社会物流总额300.1万亿元，按可比价格计算，同比增长3.5%。物流企业50强实现物流业务收入1.1万亿元，同比增长15%。值得注意的是，物流企业普遍经营压力较大。中国物流与采购联合会的重点调查数据显示，2020年1-11月调查企业物流业务收入、利润额比2019年同期略有下降，30%物流企业处于亏损状态，利润率不足往年的一半。分析指出，这与我国物流企业运营成本高、供应链管理与运作能力薄弱、信息技术运用尚处于初级阶段有关。物流费用占国内生产总值的比重是衡量物流业总体运行效率的重要指标之一。据测算，我国社会物流总费用占GDP比重逐年下降，从2011年的17.22%下降至2018年的14.77%，2019年该指标下降至14.7%，但是，与美国日本8%左右的比例相比还有较大差距。2014年全国有1.65亿吨粮食跨省运输，原粮跨省散运比例约占25%。据估算，我国粮食物流成本占总成本的35%-40%，其中运输成本占物流成本的70%。而欧美国家流通费用最高不超过25%。2020年9月，习近平总书记在中央财经委员会第八次会议上提出，培育壮大具有国际竞争力的现代物流企业，为构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供有力支撑。这一政策方向，为粮食流通主体提升竞争力提供了历史机遇。

六、保障需求安全的新型消费培育

常态化疫情防控下，由技术创新引发的新型消费在形成国内大循环、打通国内国际双循环的新格局中发挥着越来越重要的作用，这对新形势下的国家粮食安全形成有力支撑，成为国家粮食安全产业带建设中的必然主题。

（一）推动优质专用高性价比农产品消费

新冠肺炎疫情影响之下，居民收入下降，理性消费意愿凸显。在高性价比的消费趋势下，食品消费的供给创新不断涌现，以满足消费者的多样化需求。如拼多多采用用户直连消费者的C2M（消费者直连工厂）模式提供丰富的高性价比的产品，受到消费者的热捧。

（二）直播电商助力农产品上行通道

生产-加工-销售的传统消费模式逐渐被直播电商模式颠覆，粮食生产者先获得订单，再转给加工商加工，或者是加工商拿到订单后再要求生产者按照消费者的要求进行生产。电商直播对农产品上行最大的启示，就是逆向重塑产业链，从消费者这一端开始思考，拿到订单对上一个环节提出要求，直至生产环节。农产品的上行通道表面上是田间上行到餐桌，本质上则是从餐桌下行到田间。据商务部数据显示，2020年重点监测电商平台累计直播场次超过2400万场。

（三）C2M定制消费成为新趋势

C2M模式依托于互联网、大数据和人工智能技术，获取精准的消费需求和一定量的用户群，然后再依托于柔性生产线生产出多样化的符合消费者需求的产品。目前，我国农业生产规模化、集约化以及工业化程度较低，整体呈现出小规模、大群体的状态，大量零散农户面临找不到销路的难题。C2M模式可以通过“多对多”的匹配模式，迅速链接生产者和消费者，变分散化的小规模农业为优势，形成定制化农业模式，即把相对离散的小规模的需求聚合起来，和小规模的生产能力匹配起来，极大地提高了流通效率，解决了仓储、冷链等难题。在流量聚集时代，该模式还可以为众多的中小型粮食加工企业和商贸企业提供机会，通过聚合需求的功能，为分散的食品加工企业和商贸企业先行提供订单，间接服务于国家粮食安全。

注释：

①1974年11月联合国粮农组织在罗马世界粮食大会上提出粮食安全的概念，起因是20世纪70年代初发生了世界粮食危机。其定义为“任何人在任何时刻足够获得所必须的粮食用于保证生命健康。”

②1983年，粮农组织的粮食安全的概念表述为“粮食安全的最终目的是保证所有人随时都能买得到且能买得起能够维持生活的基本食物”。即既能买得到，又能买得起。

③所有人在任何时候都可以而且有能力获得既安全又富有营养的食物，用以维持健康的生活。

④世界粮食期末库存至少相当于当年粮食消费量的17%-18%（其中周转储备粮占12%，后备储备粮占5%-6%），低于17%为不安全，低于14%为紧急状态。以保障世界粮食库存可供两个月消费的需要，以便与下一年度的供应相连接。2001年起，粮农组织不再区分周转库存和后备库存，也不再以库存消费比作为世界粮食安全的主要指标。

⑤自给率（SSR）=产量/（产量+进口量-出口量）*100%。一般认为，一个国家或地区的粮食自给率在100%以上，就是完全自给；在95%-100%之间，属于基本自给；在90%-95% 之间，是可以接受的粮食安全水平；一旦小于90%，粮食供求的风险就会增大。

⑥进口依存度（IDR）=进口量/（产量+进口量-出口量）*100%。一般认为，粮食进口依存度低于5%为安全状态，5%-13%为基本安全，13%-18%为不安全状态，18%以上为危机状态。