关于山东省省级国资国企改革政策实施情况的调研与思考

为推动党中央关于国资国企改革决策部署和省委改革攻坚任务落实落地，按照省人大常委会2020年监督工作要点和重点调研课题安排，省人大常委会组成调研组对山东省省级国资国企改革相关政策实施情况进行了专题调研。

一、省级国资国企改革发展取得的主要成效

近年来，在省委坚强领导下，省政府及有关部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党中央关于国资国企改革决策部署和省委工作安排，围绕推进国有经济高质量发展，完善国有资产管理体制，加强国有资产管理，深化国有企业改革，促进国有资产保值增值，取得明显成效。

截至2019年末，省级39户一级企业资产总额7.12万亿元。其中，实体类企业27户，资产3.18万亿元，金融类企业6户，资产3.89万亿元，文化类企业6户，资产495.59亿元，资产规模超过千亿的有17户、超过两千亿的有11户。省级企业所有者权益总额1.44万亿元。其中，实体类企业1.02万亿元，比2017年增长27.64%，金融类企业3944.93亿元，比2017年增长12.27%，文化类企业288.56亿元，比2017年增长1.07%。省级企业营业总收入、利润总额、净利润分别比2017年增长29.30%、25.34%、32.14%。2019年省国资委监管的27户省属企业营业收入居全国第3位；资产规模、利润总额、劳动生产总值均居全国第4位；资产负债率69.24%，低于全国省级监管企业平均水平2.4个百分点。

实施混改三年工作计划。2019年省属企业（含权属企业，下同）共有187户完成混改任务，引进非公资本201亿元，省属企业混改户数占比已达67.8%；2020年上半年新增混改企业72户，资产证券化率超过51%。推动产业板块向主业聚集。清理整合非主业企业，加大主业投资力度，2019年度省属企业投资总额中主业投资占比已达97%。加快国有企业战略性重组。组建山东铁路投资集团、山东机场集团、山东港口集团、山东省国欣文旅集团、山东国欣颐养集团；实施山东重工与中国重汽、山东能源与兖矿集团、山东高速与齐鲁交通强强联合。深化市场化改革。转换企业经营机制，开展劳动、人事、分配三项制度改革专项行动，2019年以来共竞争淘汰中层以上管理人员451人，在管理人员的薪酬结构中，绩效年薪占比达60%以上；9户上市公司实施股权激励计划，195户非上市公司实施中长期激励试点，3户企业开展职业经理人制度试点。完善国有资本监管体制。省国资委印发授权放权清单，明确界定监管职责，更好发挥国有资本投资运营公司职能作用。推进国有金融资本管理改革。落实完善国有金融资本集中统一管理的实施意见，拟订实施方案，确立省级国有金融资本、金融机构管理体制，开展产权登记等基础管理工作；改革重组恒丰银行，成立省投融资担保集团，通过助推中泰证券、威海商业银行上市及鲁信集团等增资扩股，提升服务实体经济能力。大力加强国有企业党的建设。认真落实省委关于加强新时代省属企业党的建设工作实施意见，全面完成省属企业“党建入章”。总的来看，我省国资国企改革不断深化完善，国有资本实力不断发展壮大，国有经济在实施全省重大发展战略中的主导骨干支柱作用不断增强，为新时代现代化强省建设提供了重要保障和有力支撑。

二、存在的主要矛盾和问题

（一）国资国企布局结构改革有待深化拓展

省级国有企业总体布局结构不优，效率尚有较大提升空间。权属企业布局分散、管理链条长、质量效益不高。绝大多数处于一般性充分竞争领域，行业布局较为分散。四级及以下权属企业占比过半，级次链条长，企业户数多，势必增大监管难度和国有资产流失风险。省属企业大部分资产集中于少数重点企业集团，优质资产相对集中于少数上市公司，而多数企业规模较小、效益不高的问题比较突出。新增投资结构亟待优化提升。审计调查发现，省级企业对文化、旅游、新能源等产业项目的投资比较散乱。省属地方金融企业“小散弱”特征明显。省级国有金融骨干龙头企业实力不强，与我省经济大省的地位不相适应。以上表明，省级国资国企布局结构调整改革任务仍比较艰巨。

（二）混合所有制改革仍需不断完善

省属国企混改已取得重大突破，但改革仍需要在实践中不断发展完善。受我省国有企业资产偏重、民营企业活力不足等因素制约，通过引进高水平战略投资者实现国有经济与民营经济强强联合的成功案例不多。在鼓励非公有制企业控股国有企业、发展混合所有制经济方面，推进相对缓慢。国有资本绝对控股的混改企业较多，相对控股、参股企业较少；员工持股改革仅在10户试点企业进行，通过混改实现股权合理配置、促进企业经营机制转换的效果尚未充分显现。为推动改革破题和快速铺开，当前对国有企业混改的考核比较注重混改资产、户数等数量指标，而混改质量方面的考核评价制度不够健全。适应发展混合所有制经济新形势，国有相对控股、参股企业的国有资产监管政策也需要调整完善。

（三）国有企业中长期激励机制有待加强

调研中有企业反映，我省省属企业中长期激励政策虽有明显改进，但实际执行中仍然存在激励政策门槛较高、激励方式单一、激励力度不足等问题。从企业须具备的条件看，按照现行国家和省有关规定，企业只有达到相应的业绩水平和绩效指标，才可以对核心骨干人员实施中长期激励政策。由于政策设定的门槛较高，目前仅有少数省属企业开展中长期激励工作。特别是困难企业无法运用中长期激励政策激发内在活力，不利于企业摆脱困局。从激励方式看，大部分企业通过超额利润提成、项目跟投实施激励，相对于股权激励，上述激励方式没有在企业与被激励对象之间建立长期稳定的“利益捆绑”机制，负盈不负亏，无法充分发挥激励作用。从激励力度看，项目跟投政策规定，跟投人员合计投入资金不得超过项目资金峰值的10%，单个跟投对象投入资金不得超过项目资金峰值的1%，跟投比例不高。若将混改企业实施员工持股视为激励政策，混改企业员工持股总量不得高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于总股本的1%，激励效果不够明显。

（四）部分国有企业风险隐患不容忽视

部分企业债务负担较重。一些企业集团资产负债率居高不下，去年受疫情影响，企业资金链处于紧绷状态，偿债压力加大。企业权益性融资增长较快。除“显性”负债外，部分企业还利用永续债等权益性融资工具开展融资活动，且权益性融资的平均融资成本高于同期有息负债融资利率，企业债务利息负担较重。企业债务化解和风险防范存在薄弱环节。企业化债方式比较单一，市场化、法治化债转股工作推进不够理想，全口径债务风险评估、预警、处置机制不够健全。企业历史潜亏挂账不容忽视。综合研判企业风险，还应当考虑部分企业历史潜亏挂账较多这一因素，历史潜亏挂账多，消化难度大，增大了企业风险隐患。

（五）企业创新发展内生动力不足

部分省属企业研发投入水平低，且投入极不均衡。企业实际享受税收优惠政策的研发费用与账面数相差较大，反映出企业存在研发费用会计核算不规范、费用归集不准确的问题，也不排除有的企业存在虚增研发费用问题。从政策层面看，企业创新发展的内生动力不足，反映出引导企业创新发展的机制不够健全，如支持企业开展应用基础研究、核心技术攻关及促进企业科技成果转化等扶持政策不够有力，对企业研发投入真实性、有效性缺乏严格考核等。

（六）国有金融资本管理体制改革有待深化

管理体制尚未完全理顺，对省属企业集团出资举办并行使股东权利的金融机构，财政、国资、实际出资人金融资本监管职责边界不够清晰。国有金融资本运营体系不够完善，省级金融控股平台尚需加快培育。金融资本战略重组和布局结构调整推进比较缓慢。城商行、农商行改革任务较重。国有金融资本统计报告、财务监管、经营预算、绩效考核、薪酬管理等基础工作亟待加强。地方金融风险不容忽视，金融风险监控、预警、处置机制需要加强。

（七）“阳光国企”建设存在短板

近年来，省级国有企业信息公开工作有所加强，但从“阳光国企”建设目标任务看，还存在不平衡、不充分问题。企业集团好于权属企业，上市公司好于非上市公司；企业特别是权属企业的关键信息，如主营业务所处行业、主要经济指标、重要关联交易事项等信息公开不够及时完整；企业提供公共产品、公共服务的信息不够透明，同时对提供公共产品、公共服务企业的绩效考核，未引入社会评价，尚未形成有效的社会监督制约机制。

三、对策建议

（一）加大布局结构调整力度，提升国有资本整体效能

围绕贯彻党中央关于国资国企改革“有进有退、有所为有所不为”的战略方针和省委“减户数、增效益”决策部署，把布局优化、结构调整作为省属企业改革发展重中之重，把收缩战线、提高资本集中度作为改革着力点，切实推动国有资本向服务全省经济社会发展战略的重点领域、关键行业、龙头骨干企业聚集，向承担专项任务、提供公共产品和公共服务的领域集中，提高国有资产配置效率。要在清产核资、摸清家底的基础上，加强规划引领，落实“一企一策”原则，采取混改、兼并、重组、破产、关闭等多种方式，推动国有资本有序进退，不搞“一刀切”“齐步走”。要着重发挥国有资本投资运营公司作用，把推进布局优化、结构调整作为对其绩效考核的重点，加强企业投资监管，支持引导企业聚焦主业转型升级，提高国有资本运营质量和效益。

（二）围绕提质增效，持续推进混合所有制改革

从省属企业混改情况看，在实现量的突破基础上，必须适时引导改革向质的提升转变。要突出强企目标，统筹国有、集体、非公各类资本和省内、省外、国外各类资源，打造具有一流竞争力的龙头企业。推动国有企业引入民营机制，支持非公有制企业参与国有企业改革，更好发挥混改在优化资源配置、推进新旧动能转换、产业链供应链优化提升方面的重要作用。要进一步解放思想，鼓励处于充分竞争领域的国有企业，通过相对控股、参股、设置优先股等多种形式，完善法人治理结构，转换经营机制，提高资产收益率。要加强改革质量考核，认真贯彻执行《省属企业混合所有制改革后评价工作实施办法》。适应发展混合所有制经济要求，进一步完善国有相对控股、参股企业的国有资本监管制度，为国有资产保值增值提供良好体制保障。

（三）完善中长期激励机制，增强政策实施效果

坚持市场化改革方向，进一步降低政策门槛，扩大政策实施范围，完善针对困难企业的中长期激励政策，积极争取国家政策支持，在更多混改企业进行员工持股改革。进一步加大激励力度，适当提高股权激励对象持股比例、项目跟投人跟投比例。进一步完善中长期激励方式，形成产权型激励与分配型激励并重的多元化激励格局，强化激励对象与企业利益捆绑。转变监管方式，简化审批流程，加强激励政策绩效评估，增强企业发展活力和竞争能力。

（四）加强企业债务风险防范，加快推进债转股工作

在对企业资产负债率和有息负债规模实施有效管控的同时，要着重加强全口径企业债务风险防范，建立覆盖经营性负债、权益性负债、企业担保等企业债务统计监测平台，结合债务期限结构、偿债能力等指标，对企业债务负担进行科学分析，对债务风险进行评估预警。加强全方位企业债务风险管理，对企业集团及其权属企业的重大融资行为进行“穿透式”监控，着重防范“担保圈”系统风险。创新市场化、法治化降负债防风险工具，加快推进债转股工作，加强与金融机构和企业对接，完善相关政策，疏通债转股推进中的“堵点”“瓶颈”，更好发挥债转股工具在化解企业债务风险及促进产业结构升级等方面的积极作用。

（五）优化考核扶持政策，营造创新发展良好环境

围绕增强企业创新发展内生动力，进一步完善考核体系，加强对企业研发投入真实性、有效性的考核，将企业研发费用享受税收优惠政策情况纳入考核视野，使出资人考核政策与税收优惠政策协同发力，强化对真投入、见实效企业的考核激励，防范道德风险。鼓励企业加强基础研究、原始创新和核心技术攻关，建立科技创新重点企业、重点项目名录，对纳入名录管理的企业和项目给予必要的政策支持。建立赋予国有企业科技人员职务科技成果所有权或长期使用权制度，在赋权形式、成果评价、收益分配等方面积极开展试点工作，充分调动企业科研人员的创新积极性、主动性。

（六）完善国有金融资本管理制度体系，推动国有金融企业持续健康发展

进一步厘清国有金融资本监管职责边界，压实管理责任，加强部门协调配合，推进统一管理制度落实落地。加快培育壮大省级金融资本运营平台，健全国有金融资本管理运营体系，推进国有金融资本战略性重组，做强做优做大金融龙头企业。加大金融机构改革力度，深化城商行、农商行改革，完善法人治理结构，健全普惠金融组织体系，切实增强服务实体经济能力。依法加强出资人管理，强化金融企业财务监管、绩效考核和薪酬管理，注重高端金融人才队伍建设。高度重视金融风险防范，建立与金融管理部门协同配合机制，加强监管联动和信息共享，防止国有金融资本流失，促进经济金融良性循环发展。

（七）强化治理机制，守牢国资国企改革发展底线

围绕防范国有资产流失，加强对企业重大投融资、境外投资、产权交易、资产评估等重点领域、关键环节的监管，提高监管信息化水平，增强监管的及时性、有效性。推进国有企业审计监督全覆盖，加大审计力度，着重治理企业财务核算不规范、虚盈实亏等问题。加强出资人监管、审计监督、纪检监察、巡视巡察等协调配合机制，对企业短期行为、道德风险、利益输送等严肃追责问责。大力推进“阳光国企”建设，尽快建立统一的信息公开平台，推进企业集团权属企业信息公开，提高企业向社会提供公共产品、公共服务的透明度，引入社会评价机制，并将评价结果纳入企业绩效考核，切实加强社会监督。