持续优化营商环境 推动经济高质量发展

营商环境是一个地区市场环境、政务环境、法治环境、社会环境等方面的综合体现，优化营商环境就是解放生产力、提高综合竞争力。为推动中央关于优化营商环境工作重大决策部署和省委工作要求落实落地，2020年省人大常委会继续把听取省政府优化营商环境工作报告并开展专题询问列为监督工作重点。2020年9月至11月，省人大财政经济委员会到烟台、泰安、菏泽等地基层和工作一线实地调查，与企业家和基层干部群众交心交谈、听取意见；到省政府办公厅、省发展改革委等省直部门走访调研，围绕重点问题与专家、干部等反复研究论证；通过网络，面向社会公开征求意见；根据疫情防控常态化实际，委托市县人大召开企业座谈会，征求企业家和人大代表意见建议，委托市县工信部门开展民营和中小企业营商环境专题调查，委托市县行政审批服务部门，全面回顾总结审批改革情况等，对全省优化营商环境工作情况进行了广泛深入调研，推动一些问题得到及时解决。

一、持续深入优化营商环境工作取得明显成效

去年以来，全省上下深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，按照省委工作要求，统筹推进疫情防控和经济社会发展，把持续深入优化营商环境作为做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要抓手，强力推出一系列政策举措，加快重点领域改革、制度创新、流程再造，有效激发各类市场主体活力。前三季度，我省GDP同比增长1.9%，高于全国1.2个百分点；实有各类市场主体1144.7万户，同比增长13.6%；新设外商投资企业2003家，同比增长17.5%。在全国工商联组织的2020年“万家民营企业评营商环境”工作中，我省入选营商环境最好的十个省份。

一是强化组织领导

。省委、省政府高度重视营商环境，成立省持续深入优化营商环境和推进政府职能转变领导小组，由省委主要领导同志任组长，领导小组办公室设在省政府办公厅，从相关部门抽调人员组成专班集中办公。各级各部门把优化营商环境作为重大任务，主要负责同志负总责亲自抓。为应对疫情冲击，稳定经济运行，成立省级统筹应急保障平台，组建省经济运行应急保障指挥部，整合各级各部门工作力量，实现疫情防控形势下的经济运行监测、调控、保障等工作有序高效运转。开展选派万名干部“四进”攻坚行动，下沉工作力量，督促政策措施落实，帮助基层、企业解决实际困难。

二是完善工作机制

。省委确定2020年是全省“重点工作攻坚年”，开展九大攻坚行动，全方位、深层次改革攻坚，破解制约高质量发展的体制机制障碍。出台《关于持续深入优化营商环境的实施意见》及19个配套措施，细化任务、明确时限、实化责任，对全面优化营商环境做出系统、具体安排。把优化营商环境政策落实情况纳入省委、省政府重点督查任务，优化营商环境工作情况纳入省纪委监委监督检查和巡视范围，提高优化营商环境在对各市经济社会发展综合考核和省直机关绩效考核中的权重，构建全方位考核监督机制。在全国率先设立企业诉求“接诉即办”省级平台，建立企业诉求快速响应机制，已受理企业诉求超过3万件，办理结果满意率保持在90%以上。

三是持续简政放权

。向济青烟3市、其它13市、青岛西海岸新区和34个国家级开发区分别下放省级行政权力361项、61项、240项、103项。以“负面清单制”方式向自贸试验区和上合示范区放权，除“负面清单”213项省级行政权力事项外，其它省级事项均可由“两区”承接。推动将市级行政许可事项调整由县级实施，推进“市县同权”。优化再造审批服务流程，持续推进“减环节、减材料、减时限、减费用”。企业开办普遍实现一窗受理、一表填报、全程网办、1个工作日办结。在餐饮、便利店、药店等20个行业开展“一业一证”改革，办事环节、申请材料、审批时间平均压减70%以上。整合上线山东省“政务服务一网通办”总门户，全省事项可网办率93%、全程网办率86%。

四是创新营商政策

。出台“人才兴鲁32条”“打造对外开放新高地45条”“支持多渠道灵活就业20条”“稳外贸稳外资32条”“支持八大发展战略财政政策26条”等政策措施，激发市场活力和社会创造力。阶段性减免困难行业和增值税小规模纳税人房产税、城镇土地使用税，阶段性减免社会保险费，降低职工基本医疗保险缴费费率等，加大清欠工作落实，减轻市场主体负担。1至9月份，累计为市场主体新增减税降费1329亿元，清理拖欠民营和中小企业账款8.21亿元，累计帮助5.6万余户企业追回账款372.93亿元，实现非涉诉类账款“清零”。

五是健全法规体系

。省人大常委会审议通过《山东省优化营商环境条例》《关于依法加强新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》《山东省人才发展促进条例》《山东省社会信用条例》《中国（山东）自由贸易试验区条例》《关于向中国（山东）自由贸易试验区和中国—上海合作组织地方经贸合作示范区下放部分行政权力事项的决定》《山东省公共法律服务条例》《山东省标准化条例》等法规决定；省政府出台《山东省规章清理办法》，加大对不符合新发展理念、不利于高质量发展、不适应市场经济要求的规章清理力度，对梳理出的203件规章分期分批清理，为营商环境提供更加健全的法律保障。

二、存在的主要困难和问题

我省优化营商环境工作取得明显成效，但与法律要求、市场期盼和先进省份相比仍然存在差距。特别是突如其来的疫情给经济带来严重冲击，企业需要帮助解决的困难和问题比往年明显增多，优化营商环境工作任务艰巨。

（一）“最后一公里”尚有堵点，政策红利未能完全释放

。为应对疫情冲击，各级出台一系列纾困解难政策，力度之大前所未有，但有的政策落实不够到位，未能完全达到预期效果。一是有些政策落实手续复杂，执行存在偏差。有的政策涉及多个部门，需要跑多个地方，手续繁琐，前置条件多，申报不方便。有的政策执行太仓促，申报通知要求的材料提交时间紧，企业不按规定时间申报就失去了享受政策机会。个别企业反映，地方对项目申报下指标，限制每个县只能申报一个，而不是符合条件的都能申报。一些创新创业、研发技改等单项优惠政策门槛设置过高，中小企业“够不着”。二是有些政策督办措施跟不上，基层落实不积极。省里加大涉企政策整合力度，有的政策往往由多个部门共同制定，以省政府办公厅或者牵头部门名义出台，但实施过程中督办措施跟不上、工作整合不够，基层落实政策不协调、不积极，政策整体效应未能充分显现。三是有些政策配套衔接不够，影响政策落地见效。2019年，省六部门联合出台化解民营企业土地房屋产权历史遗留问题的指导意见，有的地方根据实际制定配套措施，一批历史遗留问题得到及时解决，但有的地方存在“等靠要”思想，没有政策要政策、有了政策要细则，迟迟没有出台地方配套措施，造成该文件难落实。四是有些专业性强的政策企业不会用、用不好。人大代表反映，我省出台的《关于进一步做好企业上市工作促进全省新旧动能转换的通知》《关于进一步运用资本市场助推全省新旧动能转换的若干意见》等文件，由于政策专业性强，一些企业缺乏深入了解，影响政策落实。一些中小企业反映，企业缺乏政策研究人员，对专业性强的政策不了解、不会用，没能很好享受应得的政策红利。

（二）改革磨合没有完全到位，政务服务效能有待进一步提高

。一是相对集中行政许可权改革需进一步深化。一些地方审批与监管部门职责分工不够清晰，工作联动机制不健全，审批与监管衔接存在断链现象。一些市县行政审批局反映，业务上受省行业主管部门监督指导，出现“一对多”工作现象，日常协调工作量大。省行业主管部门出台的政策文件通常对口下发给市县主管部门，审批部门往往获取不及时，造成审批与监管部门信息不对称。各地普遍反映，省行业主管部门对行政审批服务机构的业务培训较少，日常指导不够充分。二是“数据烟囱”“信息孤岛”仍然存在。国家部委、省和市级部门的业务系统尚未整合到位，数据未能充分共享，行政审批业务仍存在“多套系统、多个流程、多次录入”问题。某市行政审批局反映，面对的省以上系统有18个，其中有15个未完全实现对接。部分业务历史数据不全、不准确、标准不统一，影响数据共享实效。有的业务系统运行不稳定、维护不及时，某行政审批局反映，在企业开办全程电子化登记过程中，“一窗通”系统及后台数据经常出现故障，但由于系统管理跨层级、跨部门，故障排除不够及时，导致企业办事等待时间过长。电子签名、电子印章应用不足，统一身份认证、电子证照库建设等方面相对滞后。三是“全省通办”有待提档加速。国务院已经在全国部署推进“跨省通办”，但我省尚未实现“全省通办”，离“跨省通办”距离更大。近年来，各地积极探索创新，推出容缺办理、限时办结等一大批创新性经验，但好经验好做法尚未标准化，没有在全省统一推广，导致企业在不同地方的体验不同。四是有的行政改革措施落实不够到位。国务院和我省优化营商环境条例均对区域评估以及工程建设项目并联审批、多图联审、联合竣工验收等改革事项做出明确规定，但部分地方政府因财政压力较大，区域评估工作进展不大；实施联合验收项目仍然较少，全省累计仅1230个项目，更多项目未能实施联合验收；施工图设计数字化联审未完全落实，个别地方水电气暖信未纳入联审。

（三）金融支持实体经济能力不足，融资难仍是制约民营和中小企业发展的突出问题。

一是社会融资规模增量总体偏小。长期以来，我省社会融资规模增量与浙江、江苏等省相比一直存在较大差距。2019年，我省地区生产总值比浙江多8700多亿元，社会融资增量却比浙江少8300多亿元。去年上半年，国家扩大资金投放，我省社会融资规模增加较多，但与浙江、江苏、广东相比差距仍然较大。1至6月份，我省社会融资规模增量为13484亿元，比浙江、江苏、广东分别少6542亿元、10821亿元、13015亿元，其中新增贷款7814亿元，比浙江、江苏、广东分别少6071亿元、6365亿元和9114亿元。二是银行对小微企业不敢贷、不愿贷、不能贷的局面未有明显改变。一些小微企业确实有资金需求，同时也面临经营周期短、不确定性大、担保条件不足等情况，银行获取和验证相关信息的管理成本较高。“山东省融资服务信息平台”建设虽起步较早，但后期信息共享覆盖面拓宽缓慢，对金融机构为中小微企业“精准画像”支持不足。银行分支机构和基层人员反映，小微企业信贷差异化考核和正向激励措施、授信尽职免责机制等落实不到位，服务小微企业的积极性不高。出于利润和风险考虑，部分银行创新产品和服务的动力、能力不足，不能满足小微企业“短、小、频、急”融资需求，短贷长用、转贷难等供需矛盾突出。“省级中小微企业贷款增信分险专项资金”规模与市场主体需求、其它省份相比仍然较小，对农业领域、信用贷款等方面的支持力度有待加强。三是扶持小微企业发展的一些金融优惠政策落实不够好。有的商业银行为完成小微企业贷款任务，往往通过小额票据贴现、商业住房抵押按揭、大企业集团下属的副业企业办理小微企业融资业务，实际上与真正意义上的小微企业无关，违背了政策初衷。一些大企业利用金融政策争取低息贷款、发放低息债券，用于置换原有利息较高的贷款和债券。有的企业反映，银行发放贷款1000万元，其中包含300万元的银行承兑汇票，迫使企业存款300万元帮助银行完成存款任务。四是贷款抵押质押物范围仍未实质拓展。一些企业反映，银行对企业贷款主要是抵押贷款或变相抵押贷款，且抵押率逐次降低、贷款额逐次减少，拒贷现象时有发生。相当一部分小微企业因房地产等可抵押物证照不齐或不合法，无法作为合格抵押物获得银行融资。虽然国家开通贷款抵押范围较广，但大部分银行实际执行不多，知识产权、应收账款、存货、仓单、股权、租赁权等权利抵押尚未真正得到银行认可。一些以互联网、信息技术等为主的轻资产企业，资产抵押担保能力更弱，融资更难。省地方金融监管局调查显示，企业反映“融资无法办理”的原因中，缺乏抵质押物占51.4%。五是有的银行“事前许诺，事后变卦”，以变更业务品种为理由抽贷、断贷，造成企业资金和信誉危机。某银行违背债委会公约约定，对一个正常经营的企业实施多次抽贷，在没有告知企业的情况下擅自将其调为五级分类的关注类，同时影响到其它银行也将该企业调为关注类。

（四）法治意识不够强，依法行政工作存在一定短板。

有的地方和部门法治意识较弱，运用法治思维和法治方式解决问题的能力不足，法治对政府和市场主体的双向约束不够有力。一是有的执法行为简单机械。涉企监督检查重复问题依然存在，多部门、多层级检查的统筹协调不够，甚至存在打卡留痕等形式主义、官僚主义现象，基层企业和部门反映负担较重。有的部门机械执法，发现问题“以罚代管”，而不是真正帮助企业解决问题；有的直接把一些小问题作为违法违规问题上传征信系统，导致信用污点，给企业经营造成很大影响。有的化工企业反映，安全生产执法主要以专家意见为依据，但专家变化频繁，不同的专家对企业提出的意见建议差异很大，导致企业无所适从，不仅反复整改造成浪费，而且频繁停工开工形成新的安全风险。某公司反映，与国外企业合作中需进口1吨样品煤，但被海关以不符合《商品煤质量管理暂行办法》规定为由拒绝通关，没能及时进口样品煤，造成1.35亿元的合同无法执行。二是对知识产权保护不够有力。不少企业反映，恶意模仿、商标雷同等“傍大牌”问题损害企业信誉、影响企业效益，但知识产权案件举证难、周期长、成本高、赔偿低，即便胜诉也是“赢了官司、输了市场”，挫伤企业研发创新积极性。东阿蓝天七色建材有限公司反映，发现省内使用雷同“七色”商标品牌和雷同公司名称的企业有5家，虽已向有关部门投诉，但一直没有效果。三是对企业承诺事项兑现不够及时。某企业反映，2019年企业利用外资奖励政策，地方政府至今未兑现。某市“儒商大会”签约项目，在地方政府要求下举办了“两次”开工、入场仪式，但协议方市属某公司未履行投资协议所确定的土地入股义务，导致项目至今未能开工建设。四是对中介机构监管不到位。企业普遍认为，中介服务行业诚信体系不健全、监管缺失，有些服务质量差、收费高，甚至有的违法违规出具虚假报告，扰乱市场秩序。一些地方的能评、环评、安评、稳评等中介服务机构存在隐性的管控和垄断。有的企业反映，政府采购招投标、工程建设项目评审等领域“围标串标”、恶意低价中标等问题突出。五是地方保护和行政垄断仍然存在。我省要求全面实施市场准入负面清单制度，但企业反映有的领域在审批条件和手续上存在实质上的“准入难”。某市以市属企业不同意为由不予审批旅游包车、高铁站附近网约车“不合法”问题先后被媒体曝光。

（五）人才发展环境有待优化，人才请不来、留不住问题仍较突出

。受思想观念、经济实力、人才政策、创业环境等因素影响，有些地方和企业面临请不来人才、留不住人才问题。一是人才发展理念亟需更新。各市人才政策大同小异，与城市定位、中心工作、发展战略等自身实际结合不密切，存在同质化竞争。用人单位主体作用发挥不够，特别是一些企业存在“引进人才不如引进设备”等急功近利观念，引才育才投入不大。二是高层次人才发展平台较小。部属高校仅有3所，省属高校没有1所进入“双一流”；中科院12家分院和114家研究单位中，我省仅有4家研究单位，教育和科研人才聚集能力不足。上市公司数量仅占广东1/3，浙江、江苏1/2，市场化吸引人才的平台仍然较少。三是人才评价工作亟待改进。人才评价市场化水平较低，存在用单一的、统一的标准“框定”人才等现象，导致“用的评不上，评的用不上”。有的地方人才评定和奖励政策过分看重职称、学历、奖项、论文等条件，对专业技能人才、人才创新能力等重视不够。某公司本土技术人员成功突破某项技术，填补国内空白，但由于技术人员没有高学历、高职称，无法享受人才奖励政策。四是园区生活居住配套条件不够好。某市工业园区生活配套设施建设滞后，公租房不足，商业服务仅限于最基本的吃住需求，缺少社会交际场所；交通不便，虽然开通了部分公交，但线路有限，企业员工上下班和到主城区存在困难。不少企业反映，子女教育问题难解决，高端人才留不住。

三、下一步工作的建议

党的十九届五中全会指出，“形成强大国内市场，构建新发展格局”“持续优化市场化法治化国际化营商环境”。各级要对标对表党中央决策部署和法律法规，贯彻新发展理念，进一步转变作风、抢抓机遇、改革创新、攻坚克难，将优化营商环境工作不断推向深入，更大激发市场主体活力和社会创造力，推动经济高质量发展。

一是加强法律法规宣传贯彻落实。

法治是最好的营商环境。加强民法典普法宣传，严格按照民法典规范处理平等民事主体间的人身关系、财产关系。严格落实企业法、合同法等市场经济基础法律，坚决禁止以红头文件、内部要求、上级指示为由侵犯市场主体合法权益。认真实施山东省优化营商环境条例、人才发展促进条例以及中小企业促进“一法一条例”等法律法规，对照检查工作中的短板和不足，着力解决工作、法律“两张皮”问题，切实把优化营商环境工作纳入法治化轨道。机关事业单位和大型企业带头落实《山东省社会信用条例》，维护诚实守信社会秩序。司法机关加大对侵犯产权行为的打击和惩处力度，妥善处理涉产权保护案件，严格控制审理期限，加大案件执行力度，依法平等保护企业产权和企业家权益。

二是完善服务企业工作机制。

将优化营商环境作为重要理念和目标融入我省“十四五”规划。正确处理政府与市场的关系，强化市场意识，坚持服务导向，加快转变政府职能，营造高效政务环境。统筹整合涉及民营经济发展的机构、人才、政策、资金等资源，增强服务的专业性、精准性和协同性。健全重大政策事前评估和事后评价制度，强化政策落实跟踪督办，提高政策科学性和公信力。强化营商环境考核评价，落实容错纠错、尽职免责等激励和保护机制，提高政府、金融等部门服务企业的积极性。进一步解放思想，破除“官本位”等传统陈旧观念桎梏，关心支持企业发展，加强对优秀企业和企业家的宣传报道，营造尊商重商的浓厚社会氛围。

三是解决制约企业发展的突出问题。

壮大民营和中小企业公共服务平台，提高企业高效管理运营、技术创新支持、政策精准利用等信息资源的可获得性。加强市场主体发展辅导，针对不同行业开展企业家培训，分析经济发展形势，解读涉企政策法规，坚定发展信心。规范行政执法，推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段，依法慎重实施行政强制。深化相对集中行政许可权改革，尽快打通“信息孤岛”，统一政务服务标准，加快实现“全省通办”“跨省通办”。推行告知承诺制、容缺办理，实行“互联网+监管”、信用监管，营造开放包容、重信守诺的创新创业环境。对符合条件的企业上市过程中遇到的信用修复、前期改制留下的“硬伤”等问题，依法能够解决的积极协助解决。加强行业协会商会综合监管，充分发挥其纽带作用、行业自律管理作用。开展中介服务机构专项治理，维护公平竞争的市场秩序。

四是加大金融对实体经济的有效支持力度。

大力发展普惠金融，引导信贷资金更多流向资金压力较大、符合产业发展方向的中小企业。完善升级省融资服务信息平台，运用大数据技术解决银企信息不对称等问题。强化财政、金融协同联动，提高政府性融资担保能力，扩大省级中小微企业贷款增信分险专项资金规模，推动知识产权质押融资等政策落地，引导金融机构敢贷愿贷能贷。加快推进多层次资本市场建设，大力发展风投创投基金，提高直接融资比重。抓住科创板审核提速、创业板注册制改革、新三板精选层开板等机遇，加大企业上市推进力度。完善省市县三级金融辅导体系，加强对技改企业、高新技术企业、文化旅游企业等辅导，提高金融辅导的精准度。

五是打造良好的人才发展环境。

人才是创新的根基、是创新的核心要素。完善专业职称评审制度，加强特色专业职称评审工作，落实民营企业专业技能人才职称评审同等待遇政策，让各类专业人才竞相涌现。优化人才奖励政策，更加重视创新能力、质量、实效和贡献，激发创新创业活力。强化人才市场化运作、专业化运营，为用人单位提供人才对接引进、人才项目运营、人才创业投资等专业服务。开展人才关爱行动，着力解决高层次人才住房、医疗以及配偶就业、子女入学等后顾之忧，让人才安心舒心工作。发展壮大优势产业集群，加快交通、5G等基础设施建设，打造生态宜居宜业环境，提升城市魅力，吸引更多人才在山东创新创业。