安徽生态湿地蓄洪区可持续发展的思考

王明胜，周小春，李海峰，王媛媛

（安徽省林业局湿地管理处，安徽 合肥 230001）

生态湿地蓄洪区承担了分蓄超额洪水、防洪减灾的重任，弥补了我国江河洪水峰高量大、而中下游地区河道泄洪能力不足的缺陷。但由于特殊的历史条件和资源状况，我国有大量人口居住在生态湿地蓄洪区内。屡屡发生的洪涝灾害，使得生态湿地蓄洪区内的经济发展和人民生命财产的安全受到严重威胁。

目前，对于生态湿地蓄洪区的研究较少，对其也没有准确的定义。但是根据蓄洪区的定义，可以大致将其理解为包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区湿地及湖泊湿地等。生态湿地蓄洪区可持续发展意指将蓄洪区的分洪运用与湿地保护相结合，通过生态湿地行蓄洪功能和生态保护功能以提高蓄洪区的防洪能力，并尽可能发挥出蓄洪区的生态功能及综合性效益。

1 生态湿地蓄洪区研究现状

生态湿地蓄洪区一般地处经济相对贫困落后的区域，维护其安全与当地群众增收、经济发展和生态环境同等至关重要。众所周知，维护生态湿地蓄洪区的良好湿地环境，不仅可以调节和分蓄洪水，提升地区的防洪能力，还可以保护生态湿地蓄洪区生物多样性，维系区域生态平衡。

近年来，生态湿地蓄洪区可持续发展己渐渐引起国内各方面的注意，尤其是2020 年多地区遭遇特大洪水以后，恢复生态湿地蓄洪区的行蓄洪功能和生态保护功能成为国内众多学者研究热门。对于生态湿地蓄洪区的可持续发展研究，目前仍处于探索阶段，尚未形成一套完整的理论与可持续发展模式。

1.1 国外生态湿地蓄洪区研究进展

美国、英国、日本等国家在流域的防洪减灾体系中同样设有蓄洪区，并对其进行严格管理，根据受洪水威胁的风险程度，绘制洪水风险图，规定什么范围内不能居住；汛期时，完全封闭，非防汛人员不得进入。对于可能行洪的低洼地区，美国和日本提出住宅建筑要求，明确房基高程、耐水强度等。澳大利亚则是将部分无人居住的区域开发为湿地，恢复湿地生态功能，改善区域生态环境，以发挥其行蓄洪功能和生态保护功能。

美国对于不适合居住的蓄洪区，国家给予一次性补偿，原土地所有者仍可以有条件地使用土地，但会通过高额保险费率及收购高风险房产的措施，促使居民迁出蓄洪区；对于仍居住在内的居民，政府及时向其通报汛情，提醒居民做好安全工作。日本蓄洪区土地由国家收购，属蓄洪专用土地，个人无土地使用权，不能在其中建设住宅；除汛期分洪外，平时作为自然保护区，可在其中发展旅游业，促进蓄洪区良性发展。

1993 年的大洪水促使美国政府出台了《国家洪泛平原管理统一规划》，首次主张“制定更全面、更协调的措施保护并管理人与自然系统，以确保长期的经济与生态的可持续发展”。1998 年，英国率先提出“可持续发展的治水观”，提倡人们放弃“洪水是敌人，而要与之作战到底”的错误思维理念。

1.2 国内生态湿地蓄洪区研究进展

一直以来，国内水利和生态专家学者们对行蓄洪区在流域防洪体系中的作用、区内安全建设、补偿机制、移民建镇、生态修复、洪水保险等进行了一系列研究。王先达、徐迎春、廖义伟等人通过研究流域防洪体系，认为行蓄洪区在短期内是不可替代的。北京航空航天大学原平新、河海大学袁汝华等人对蓄洪区的安全建设措施、环境容量分析等进行研究，提出蓄洪区的安全建设要因地制宜，以耕地和水资源的人日容量作为安全建设的主要指标。中国水利水电科学研究院刘树坤、王东胜等提出蓄洪区人水争地矛盾突出，最好的解决办法是移民建镇，并提出了实施意见。山东大学王薇等对行蓄洪区的功能进行了扩展，提出行蓄洪区的多目标利用模式，充分考虑洪水资源化和湿地生态修复功能。

基于可持续发展的理念，唯有对生态湿地蓄洪区的行蓄洪功能和生态保护功能进行有效保护和恢复，才能使生态湿地蓄洪区功能更加突出、生物资源更加丰富、资源合理利用和区域社会经济得到可持续发展，从而实现生态湿地蓄洪区生态保护和经济发展双赢。

2 安徽生态湿地蓄洪区基本概况

安徽地跨长江、淮河、新安江三大流域，境内河流纵横，湖泊密布。巢湖为全国第五大淡水湖。沿江大型湖泊集中成片，构筑了长江中下游区域享有盛名的华阳河湖群。丰富的水系资源孕育出了大面积的类型多样、生境独特、资源丰富的生态湿地蓄洪区，如阜南王家坝蒙洼蓄洪区、肥东十八联圩等。这些地区在维持区域生态平衡，以及涵养水源、蓄洪防旱等方面均起到了重要的作用。

历史上，这些自然塑造的河流湖泊和生态湿地长期发挥着水文“调节器”作用。20 世纪50 至80 年代，由于人口剧增、粮食产量低，向湖滩要粮、与水争地达到高峰，众多湖泊和湿地被辟为农田和村庄。据不完全统计，全省湖泊围垦面积约2 000 km，占原湖泊面积的36.4%。生态湿地蓄洪区蓄洪削峰、辅助行洪，为防洪和城市安全作出了积极贡献，因水土条件较好、土地肥沃，吸引大量群众聚集于此生息。

3 生态湿地蓄洪区发展面临的问题

3.1 用地空间不够自由

生态湿地行蓄洪区既是洪水滞蓄的场所，又是区内群众赖以生存的生产生活基地。该区域生产结构以农业为主，农业人口多，土地开发利用程度较高。随着社会发展，此处耕地实行“占补平衡”原则，导致被围垦的天然湿地被确认为永久基本农田。随着各项工程建设占用和人为的乱占滥用，生态湿地空间拓展与基本农田保护矛盾不断加大。

3.2 规划衔接不够充分

生态湿地蓄洪区规划涉及防洪、农业生产、渔业发展、旅游、水污染防治、湿地保护等多个规划，但不同规划往往存在空间布局上的重叠、功能定位上的矛盾、工程措施上的不一致等现象，缺少系统性、整体性和同步性。同时，有的规划对生态湿地蓄洪区内群众对美好生活的向往前瞻性体现也不够。

3.3 功能定位不够明晰

湿地蓄洪区所处地理位置不同，发展要求不同，与其他生态湿地在功能上既有共同性也存在差异性，应精准定位，科学发展。如环巢湖十大湿地，目前对现有的十大湿地功能定位仍比较笼统，未对每个湿地的功能进行科学定位，导致发展方向、目标和重点不够清晰。部分退耕还湿工程会占用较大面积现有耕地，这与现行国家耕地保护政策相矛盾，导致还湿工程推进难度大。

3.4 生态补偿不够到位

生态湿地蓄洪区属于高洪水风险区，一旦启用，恢复生产和重建家园将极为困难；受区域功能定位的影响，生态湿地蓄洪区在制定区域经济社会发展规划时，对产业升级、项目投资、公共服务与基础设施建设等方面均进行了严格的限制，这给区域内发展造成的制约是长期性的、持续性的。然而，目前对生态湿地蓄洪区实施的补偿政策主要局限于承担了分洪任务的年份和地区，对未承担分洪任务的年份和地区还未有相关补偿政策，致使生态湿地蓄洪区居民搬迁难度大，功能恢复步履维艰。

4 生态湿地蓄洪区发展建议

近年来，随着科技水平和经营水平不断提高，粮食产量较上世纪有了大幅提升；加之人们追求健康饮食，食物来源趋于多元化，原围湖造田的土地出现了抛荒现象，许多生态湿地蓄洪区已陆续实施“退耕还湿”“退建还湿”“退居还湿”“退渔还湿”工程，如环巢湖流域以十五里河、南淝河、兆河等33条入湖河流、滩涂湿地为重点，建设肥东十八联圩、肥西三河、巢湖半岛等10 处湿地，总面积近100 km，投资概算约95 亿元，现已修复湿地5 340 hm。在2020 年特大洪水中，环巢湖十大湿地蓄水2.69亿m，为保护合肥城市安全作出了巨大贡献。同时，同时期的水鸟调查结果显示，巢湖湿地水鸟种类、数量较以往有了明显增加。

由此可见，现在已到了有条件、有能力解决生态湿地蓄洪区生态环境突出问题的窗口期。为此，针对生态湿地蓄洪区的未来发展提出如下建议：

4.1 树立保护理念，实施湿地工程

牢固树立山水田林湖草是一个生命共同体的理念，以保护生态湿地行蓄洪功能和生态保护功能为重要抓手，有序推进“退耕”“退渔”“退居”“退建”等还湿工程，扩大蓄洪区内生态湿地空间，发挥湿地涵养水源、调蓄洪水、净化水质、维护生物多样性等行蓄洪功能和生态保护功能。随着社会经济发展，对蓄洪区内耕地粮食生产功能依赖程度将会越来越低，对蓄洪区生态服务功能要求则会越来越高，因此针对过去蓄洪区内围湖造田导致湿地被确认为耕地的土地，在国土空间规划中尽可能地重新调整为湿地。

4.2 科学规划引领，尊重自然规律

对生态湿地蓄洪区内发展现状、资源本底进行深入调查和细致研究，围绕恢复生态湿地蓄洪区的行蓄洪功能和生态保护功能目标，从维护湿地生态系统结构完整性和发挥湿地涵养水源、调蓄洪水、净化水质、维护生物多样性等行蓄洪功能和生态保护功能出发，明确未来发展方向。按照“多规合一”的要求，以“群众生命安全放在首位，切实解决安全居住问题”为原则对蓄洪区进行规划，加强生态湿地蓄洪区内相关规划衔接，根据蓄洪区地形特点、人口分布、居住位置，科学谋划蓄洪区规划思路，以实现蓄洪区人们安居乐业。

4.3 精准功能定位，科学合理利用

坚持“保护第一、利用第二”的原则，正确处理好生态湿地蓄洪区内生态保护与可持续利用的关系，让广大人民群众既能守好湿地之美，又能分享湿地之福。

4.3.1 处理好湿地与水的关系

湿地是水的家园，是水源的“储存器”、洪水的“缓冲器”、涝水的“排水器”和污水的“净化器”。要突出蓄洪区内生态湿地的水文功能，按照自然水位变化规律，季节性调控湿地水位，根据湿地生物多样性和往年水位变化规律，丰水年时人为调控增大泄流量，枯水年时及时补水，以满足湿地动植物栖息需要，保证湿地生态系统结构和功能稳定性。

4.3.2 处理好湿地与就业的关系

在不破坏和不影响湿地生态功能的前提下，积极发挥湿地生态、经济和文化综合效益，统筹发展湿地种养业、生态旅游业等新兴业态，建立生态河道、生态农业、生态景区等示范基地。设置准入门槛，依法授权符合要求的组织在生态湿地蓄洪区的合理利用区内进行一定范围和一定期限内的以保护生态为目的经营活动。

4.3.3 处理好湿地与景观的关系

蓄洪区内湿地修复应注重选择乡土树种，如乌桕（Sapium sebiferum）等耐水湿植物，打造本土的湿地；突出显湿露水，收放有序，打造赏心悦目的湿地；建设生态护岸，软化驳岸，丰富亲湿要素，打造能亲近的湿地。条件允许的情况下，保持原生态，积极打造生态湿地蓄洪区特色的湿地公园，带动蓄洪区经济发展。

4.4 健全保障制度，促进地区发展

生态湿地蓄洪区属于高洪水风险区，健全保障制度，落实补偿政策，保障蓄滞洪区能及时有效地运用；同时，在蓄滞洪区运用之后帮助区内群众尽快恢复生产和生活。

4.4.1 设立补偿基金

生态湿地蓄洪区属于高洪水风险区，健全补偿机制，落实补偿政策，将对蓄滞洪区运用补偿所需的资金平均分布到每年的财政预算中去，缓解大灾年份启用生湿态地蓄洪区对财政的冲击，避免因财政紧张而拖延湿地蓄洪区运用补偿款的及时足额发放。

4.4.2 加快调整步伐

对于运用频率高、且有条件移民的湿地蓄洪区，建议提高补偿标准，在进行一次性高额补偿后，将区内居民全部迁出湿地蓄洪区，减轻国家行洪补偿的负担。

4.4.3 坚持科技创新

借助科研、教学单位人才、技术优势，加大对湿地蓄洪区功能恢复重点课题研究。定期组织开展蓄洪区内湿地资源、湿地利用状况，湿地生态系统结构与功能的调查和评估，实时掌握区内湿地资源的动态变化。探索采用各类新型金融创新模式，鼓励社会资金投入建设，为生态湿地蓄洪区功能保护提供更充足的资金来源。

5 结语

生态湿地蓄洪区面积大、人口多、运用频繁，承担着防洪保安功能，为保障流域安全和区域经济社会发展发挥了重要作用，也做出了巨大牺牲。恢复生态湿地蓄洪区的行蓄洪功能和生态保护功能，能直接带来调节洪水防洪效益、净化水质和补充地下水蓄水效益、丰富生物多样性生态效益等，但是实现生态湿地蓄洪区可持续发展任重而道远，只有进一步健全生态湿地蓄洪区用地规范、土地管理、生态修复和补偿政策等，才能有效发挥出生态湿地蓄洪区的行蓄洪功能和生态保护功能。