成都市中心城区推动工业上楼的路径研究

王晓羚

推动工业上楼是在高层大厦中进行企业的生产、办公、研发、设计的新型生产模式，是成都市中心城区在城市化进程中的必经之路，是解决土地资源极度紧缺、土地成本快速攀升等问题的重要抓手，对于提高工业用地集约利用水平，推动产业高质量发展和转型升级，支撑全市建设践行新发展理念的公园城市示范区具有重要意义。为探索城市经济的“立体生长”模式，促进中心城区都市工业发展，对成都市中心城区推动工业上楼进行全面研究，并提出可操作性的建议。

工业上楼的内涵和作用

工业上楼的内涵

为解决产业用地紧张问题，充分利用土地资源，推进产业转型升级，全国各地开始积极探索产业载体新模式——“工业上楼”。对于工业上楼，目前国家层面并没有统一的定义，广东、山东等地在文件中对工业上楼进行了界定并设置相关建筑标准。例如，深圳宝安区出台《深圳市宝安区工业上楼工作指引（试行）》，定义为建筑高度超过24米且不超过100米的高层厂房；青岛城阳区出台《青岛城阳区加快高层工业楼宇经济发展的实施意见》，定义为占地30亩以上，或总建筑面积5万平方米以上，鼓励50亩以上的成片开发，容积率原则上3.0左右，最低不得低于2.5。本文认为产业楼宇模式是在高层大厦中进行企业的生产、办公、研发、设计的新型生产模式，需要特别考虑单位承重、轴网间距、货运设施、消防设施、环保设施的规划设计，适合入驻轻型、微型、环保和低耗等新型工业，是发展都市工业的重要载体。

推动工业上楼的作用

有利于招商引资。推动工业上楼可以发挥产业园区专业化和技术优势，使企业生产、设计、研发环节不再受制于空间局限。企业能够快速投产且资金和精力主要集中在产品开发、市场扩展等核心业务，节约时间成本，变相降低用地成本，便于招商引资及避免过多企业因成本问题外迁。

有利于促进产业转型升级。推动工业上楼可以提升工业用地的投资和开发强度，释放更多产业发展空间，缓解土地资源紧缺的矛盾。会鼓励符合国家现行产业政策和行业准入条件、符合中心城区产业导向、适宜在高层厂房中生产的产业进驻，产业的智能化、轻型化将覆盖面更广，因此通过产业引导方式带动产业实现转型升级。

有利于打造高端产业生态链。可以实现产业相关企业最大限度集中在某一个区域内，有效引导产业发展布局，实现产业高度聚集。尤其是鼓励产业链关键、核心、缺失环节的产业进驻，真正实现的“强链补链”，逐渐完善和丰富产业生态链。

有利于实现产城融合。在工业厂房中融入生产配套、生活服务配套等，使产业园区从单一的生产型园区经济向综合型城市经济转型，产业对城市发展的带动效应会进一步凸显，在交通规划、民生设施配建、城市建设等方面都会发生质变，与整个城市融为一体。

推动工业上楼的规律性认识

工业上楼是城市化进程的必然趋势

按照城市化进程阶段演进规律，在“都市化-郊区化-再都市化”的城市化进程中，工业尤其是制造业对于中心城区产业结构演进发挥着重要作用，帶动社会生产力、人口以及社会生活向都市性状态转变。在郊区化阶段，中心城区产业结构呈现“空心化”特征，经济增长动力逐渐减弱，从高速增长阶段转入中低速增长阶段。为了克服“空心化”以及经济增长缓慢等问题，中心城区在再都市化阶段就会进行产业结构重组，加大在新兴产业领域的技术研发，促使工业尤其是高端制造业占城市产业结构比重稳步回升。但此时面临增量土地逐渐减少、建设指标紧缺、土地成本不断攀升的局面，因此产业载体新模式——“工业上楼”应运而生，并已经成为产业发展大趋势。

国家推动工业上楼的政策导向

一方面，国家将深入实施制造强国战略，强调制造业的核心地位。发达国家发展壮大的历史经验表明，发展本土强大的制造业才是国家富强的根基，而当今世界正经历百年未有之大变局，中国制造面临发达国家“高端回流”和发展中国家“中低端分流”双向挤压，国家国民经济“十四五”规划纲要明确提出“保持制造业比重基本稳定”等要求，未来将进一步设定制造业占比红线，制造业占比不仅要“企稳”还得要“回升”。另一方面，面对日益紧缺的土地资源，国家实行严格的用地计划控制政策。国土资源部印发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》（国土资规〔2015〕5号）和自然资源部发布的《产业用地实施工作指引（2019年版）》均明确指出，“鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房，供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。”

推动工业上楼是先发地区的一致选择

国内长三角、珠三角等地区由于经济速度发展较快，较早面临工业用地紧张问题，推动工业上楼“向天空要空间”成为先发地区的一致选择。2019年7月深圳宝安区率先推出了国内第一份针对“工业上楼”的详细工作指引——《深圳市宝安区工业上楼工作指引（试行）》，指引中包含产业布局、建筑标准、设计要点、消防管理等具体要求。上海黄浦区、广州开发区、东莞寮步镇等地均对推动工业上楼进行了有益探索，各地在产业导向、开发运营投资主体、开发建设基本要求、自持比例及分割转让等方面做了具体规定，深圳全至科技创新园、东莞松湖智谷产业园等工业楼宇已经成为全国学习的标杆。不难预见，我国在制造业不断转型升级的背景之下，由“制造大国”迈向“制造强国”的进程也将是“工业上楼”持续不断推进的过程，随着土地资源日趋紧张，“工业上楼”势必成为工业园区建设的新模式之一。

成都市中心城区推动工业上楼的相关要求

城市战略要求

成都市致力于建设世界级城市以及践行新发展理念的公园城市，需要高端产业、产业高端以及良好的城市品质和形象来支撑。中心城区作为最能代表城市品质和能级水平的核心区域，承载着约两千万人口消费与生活需求，肩负着成都城市能级跃迁的重任，应提升产业能级，努力争当高质量发展的“排头兵”。因此中心城区要发挥对城市发展战略实现的支撑作用，就要求新的产业类型和空间形态推进产业能级提升、城市功能增强和城市形态更新。

产业发展要求

成都市第十三次党代会以来，市委市政府明确提出了重塑产业经济地理和“东进、南拓、西控、北改、中优”的十字方针，对全市产业发展作出了一系列重大部署，并对工业发展提出了具体要求。“中优”区域规划定位为“战略性新兴产业核心区、创新驱动引领区”和“城市极核”，要求“三降两提”。因此位于“中优”区域核心区的中心城区应对园区产业结构进行梳理、规划、调整，调迁一般性制造业，淘汰“散乱污”企业，培育科技新兴产业，提高产业层次、提升城市品质。

工业用地要求

2017年成都市发布《关于创新要素供给培育产业生态提升国家中心城市产业能级土地政策的实施细则》，提出在“东进”区域增加60%的工业用地布局，严格控制“西控”区域工业用地，优化“南拓”与“北改”区域工业用地布局，疏解“中优”区域工业用地布局。除东部区域的工业用地存在新增外，其他各区域均强调通过现有工业土地资源的优化整合满足工业用地资源需求，进一步合理产业布局。成都出台《关于加强新型产业用地（M0）管理的指导意见》，对新型产业用地（M0）提出具体要求，容积率原则上不低于2.0，不高于4.0，工业用地容积率上调已成为必然趋势。

载体打造要求

成都市未来发展都市工业一个重要原则就是坚持效率优先，推动都市工业从土地开发向产业开发、空间价值开发转变，提升城市经济密度和单位产出效率，实现城市经济的立体生长。《成都市关于加快都市工业发展的政策意见》等政策文件明确提出成都市都市工业发展将以产业社区、特色街巷、专业楼宇为主要载体。将建设一批专业楼宇，制定专业楼宇清单以及都市工业综合体建筑规范，鼓励建设高层工业楼宇，推进工业上楼，到2025年全市基本建成300个集约高效、功能复合的专业楼宇，形成都市工业发展“点”的支撑。鼓励专业化运营机构参与载体建设，并且建立工业楼宇开发项目准入、退出和监管机制。

成都市中心城区推动工业上楼的对策建议

推动工业上楼的产业选择

发展一批“硬科技”产业。抢抓国家“新基建”战略风口和“卡脖子”技术攻关，聚力引进轨道交通、5G、人工智能等头部企业，在特色突出的产业园区，超前布局清洁能源、区块链等战略性、未来性产业，形成新基建重点领域的差异化优势，打造全国新基建工业发展典范区。

壮大一批“特而精”产业。依托成渝重大合作项目，以及成德眉资同城化、“两区一城”建设带来的都市经济圈产业分工细化，围绕电子信息、高端装备、生物医药等优势产业，支持沿线地区工业设计、软件开发、信息技术服务等关联企业来蓉落户，着力引进一批产业链薄弱环节、缺失环节的区域总部、研发总部、设计中心、运营结算中心等总部型项目。

培育一批“小而美”產业。紧密结合后疫情消费升级趋势变化，加快推动先进制造业和现代服务业深度融合发展，依托工业园区土地腾退、盘活低效楼宇资源，大力扶持发展影视工业、时尚设计、医美等“小面专”“小而美”的都市工业新业态，帮助中心城区都市工业跨越级差地租和社会平均利润两大门槛，加快培育“工业+旅游”“工业十文创”“工业+互联网”等都市工业新业态项目，激活都市型产业提档升级动力。

推动工业上楼的载体打造

创新工业用地管理办法。明确规划控制要求，在满足城市空间品质、公共服务和市政配套承载能力的前提下，根据产业引进的相关要求和“一图一表”（即项目建设总平面图、成都市工业用地产业准入表）研究结果合理确定新型产业用地（M0）容积率、建筑密度等规划控制指标。强化新型产业用地（M0）准入审查，鼓励推行实施新型产业用地（M0）“标准地”供应。

打造特色产业楼宇。明确工业楼宇建设标准，充分考虑产业生产工艺要求，明确单位载荷、建筑层高、柱网轴线距离、卸货平台、载货电梯等建设标准，完善消防、环保、水电气等基础设施，真正达到工业上楼条件。三是引入多元化资本投资和运营管理。建立以项目投资额、投资强度、年产值及税收强度等指标为核心的开发企业准入标准，完善退出和监管机制，积极探索“先租后让”产权分割模式，有序推进产业楼宇产权分割销售。

推动工业上楼的招商把控

专业特色楼宇精准招商。探索“一楼一特色”，定制不同特色产业支持政策。把在建项目、未出让土地纳入整体产业规划，制定预期性主导特色产业要求，在国内国际招商活动中针对性推介，以更贴合不同产业企业需求的政策吸引国内外总部企业、500强企业、独角兽企业。对于已入市项目，积极协调楼宇运营方打开招商思路，以“一楼一特色”的产业链模式精准招商。

建设楼宇智慧招商平台。利用3D可视化电子沙盘、数字孪生数据共享技术打造集市情概览、优惠政策、投资机会、产业布局、龙头企业、交通配套、产业配套、生活配套于一体的楼宇智慧招商平台，彰显中心城区平台实力、科技实力，让国内外知名企业、基金公司等直观感受区域活力潜力，随时了解区域机会动态，提升投资信心。

推动工业上楼的机制优化

推进产业园区市场化运作。坚持市场主导、政府引导的原则，实现专业人干专业事，由“政府推动型”向“企业服务型”转变，将政府职能转变为定制度、强监管、优服务。改变以政府为主的开发模式，实现产业园区建设投资主体多元化，建立以开发公司为主体，引导产业园区企业参与基础设施建设，提高建设管理水平。

建立产业园区市场运营机制。推动产业园区由“供土地”向“供平台”转变，探索引入专业第三方运营商，按照“管委会+运营公司”的模式提高产业园区运营水平，落实以产业园区运营公司为主体负责开发建设、招商引资、运营等责任。