行政审批智能化探究

摘      要：为加快转变政府职能和工作作风，提升政府治理能力和水平，我国各地相继进行行政审批智能化探索。本文对具有代表性的地方行政审批智能化实践进行梳理后发现，推进行政审批智能化在合法性、服务效能、監管、人力资本、技术应用方面尚面临诸多困境。因此，应科学构筑行政审批智能化的系统决策模型，合理设定行政审批智能化流程，建立人工智能嵌入政务服务的配套管理机制、以人工智能为核心载体的政府善治机制、政企间在人工智能领域的深度合作机制、政府人工智能应用状况的科学评估机制、二元大数据智能算法监管机制，进而实现无边界的智慧政务和主动政务服务。

关  键  词：行政审批智能化;人工智能;政务服务

中图分类号：D630        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）10-0008-08

收稿日期：2021-06-30

作者简介：贺晓丽，中共青岛市委党校科研部副教授，研究方向为数字政府。

行政审批方式一直以来都是行政审批制度改革的重点之一。2018年5月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》提出“强化互联网思维，探索对适宜的事项开展智能审批，实现即报即批、即批即得”，从国家层面对行政审批智能化提出了要求。2018年10月31日，习近平总书记在中共中央政治局第九次集体学习时强调：“要开发适用于政府服务和决策的人工智能系统”，“运用人工智能提高公共服务和社会治理水平”。作为人工智能在我国政务服务领域的最新尝试，行政审批智能化引起了政治学、管理学、法学、信息工程等多学科的关注。

一、行政审批智能化概述

《辞海》对“智能化”的解释是：“让机械设备等具备类似人的智慧和能力的措施。将人控制机器、设备的规则、方法提炼成一定的算法，借助计算机或控制器来自动控制机器、设备在复杂环境下自主、无人干预地实现既定目标。是自动化的更高级阶段。”可见，智能化最明显的特征是以机器设备代替人来工作，即由机器自主工作、无需人工干预。作为计算机科学的一个分支，人工智能以深度学习为核心，包括计算机视觉、智能语音处理、生物特征识别、自然语言理解和智能决策控制等关键技术。人工智能通常可分为两种类型：一是通用智能系统，其通过输入数据，从数据中提取信息并建立模型，将人们关心的某些现象转换为知识，使一台机器具有获取知识和实现目标的能力;二是认知智能系统，其能通过“看”“听”“感觉”来感知，具有认知、推理、规划和运动控制的能力。[1]

行政审批智能化在实践中亦被简称为“智能审批”“智能化审批”“秒批”“全自动审批”“无人审批”等。学术界和实务界对于行政审批智能化的内涵界定可分为两类，即行政审批全流程的智能化和行政审批主要流程的智能化。行政审批流程一般可分为材料审查、条件审核、受理收件、批文拟定、制证签发等环节。在实务界，行政审批智能化是部分流程还是全流程的智能化，各地的实践各有不同。如广西上线的“不动产登记智能审批系统”以“网上申请、网上提交、网上审核、现场核验、现场发证”的方式办理相关业务，通过互联网进行收件，将各类业务案卷材料同步录入到内网不动产登记系统中，由登记系统自动完成受理环节并形成业务号，智能比对出具审批报告，经业务人员现场核验材料后一次办结。[2]这一智能审批系统是在受理收件、批文拟定环节实现的智能化，在其他环节尚有人工干预。青岛市行政审批服务局将行政审批智能化设定为“五个零”，即受理零窗口、审核过程零材料、审批（核）零人工、领证零跑腿、纸质材料零提交，以实现从材料审查到制证签发全流程的无人干预、审批全流程的智能化。[3]在学术界，童庆等认为，智能审批系统需要实时识别材料内容，自动校验申请人填报的信息是否符合审批要求和条件，对符合条件的立即提供带有印章的审批意见进行自动制证;[4]姚龙华认为，“秒批”是通过信息共享、自动比对、核验申请信息，实现基于申请材料结构化、业务流程标准化、审批要素指标化的系统无人干预自动审批;[5]查云飞从法学研究视角将行政审批智能化界定为全自动具体行政行为，认为其是行政机关依照法定职权借助电子技术和设备由机器全程完成行政程序并作出个案规范性的且具有直接外部效力的单方行为。[6]马颜昕将自动化行政分为部分自动化行政和完全自动化行政，将完全自动化行政限定为所有部分均由自动化系统完成，不再需要人工干预。因完全自动化行政的核心判断标准是承担相应功能的人工智能系统是否能完成分析和决定，故其又将完全自动化行政划分为无裁量能力和有裁量能力两种类型，认为当前一些地方的行政审批智能化是无裁量能力的完全自动化行政，未来应对有裁量能力的自动化决策加以探索。[7]

行政审批智能化可以打破原有的行政壁垒，整合各部门资源，极大地提升城市营商环境竞争力，从某种意义上来说是政务服务的最高标准。[8]相较于人工审批或传统的网上审批，行政审批智能化的优势在于：由机器设备代替人工劳动，有利于缓解人力资源匮乏困境;能够在分秒之间实时完成审批流程，极大地提升政务服务管理效能;由程式化的计算机算法决策取代人的自由裁量，能够有效防范审批权力腐败;人工智能技术的支持为提高审批决策质量、拓展审批服务交互渠道、构建推送式审批服务模式提供了可能。[9]具言之，行政审批智能化能够从政务服务的“解放”“分解”“取代”“增强”等方面使人类完成以前难以处理的工作任务。“解放”即由人工智能接管数据存储、数据记录、数据检索等常规化工作，使人力资源获得解放;“分解”即将政务服务工作流程依照人工智能的技术要求进行任务分解，完成全自动处理，人力只负责剩余的任务并监督人工智能的运行;“取代”即由人工智能完成以往由人力独立完成的政务服务工作;“增强”即将人工智能与人的技能优势相结合，由人工智能完成之前人根本无法完成的工作。可见，人工智能能够成为政务服务变革的有利工具，使政务服务形成自学习、自适应和自服务的新形态，[10]推动整个政府运作从“自然人政务智慧集合”向“人机高度融合的泛政务智慧体系”转变。[11]在行政审批智能化的情境下，政府将形成数字化、智能化、智慧化的新形态，该形态以“人机共生”为价值内核、以“智能+”为思维模式、以“循数”为技术路径，具有人机协同、政企合作和政民互动多元协同关系结构。[12]

二、行政审批智能化的地方实践

目前，我国已有多个省（自治区、直辖市）、市或市辖区上线了行政审批智能化系统，受调研条件所限，笔者仅从CNKI数据库中检索出曾在报刊中报道过的相关信息，在此基础上梳理出具有代表性的地方行政审批智能化实践概貌。

广西壮族自治区  2017年11月，广西壮族自治区在全国率先提出要打造24小时“不打烊”网上政府，自治区住建厅、食药监局、林业厅随即推出智能审批和监管系统，截至2017年11月20日，有10项行政审批事项实现智能审批及监管，办件总数共计3129件。[13]2020年，北海市行政审批局开发出“一网通办+智能审批”系统，将开办企业所需的设立登记、印章刻制、申领发票、社会保险登记、医保备案登记、住房公积金缴存开户登记、银行开户7个事项深度融合，只需在一个互联网节点登录提出申请后点击一个按键即可完成审批过程，电子营业执照和电子印章同步发放。[14]

深圳市  一向主张人才优先发展战略的深圳市把行政审批智能化首先落在了普通高校应届毕业生引进和落户上，《深圳市普通高校应届毕业生引进和落户“秒批”工作方案》于2018年6月11日至24日开始试运行，2018年6月25日正式启动，当年有7.6万毕业生通过“秒批”系统办理了落户手续。[15]2018年11月，深圳市人民政府办公厅印发《深圳市推广“秒批”模式工作方案的通知》，对“秒批”模式的推广应用进行全市动员，企业投资项目备案、网约车许可申办等多个事项“秒批”服务陆续上线，2018年，深圳市市场监管局的“秒批”业务量占全部业务总量的31.34%。[16]2019年3月，个体工商户设立和撤销在深圳市龙岗区实现“秒批”。继“秒批”之后，深圳市又开始尝试“秒报”服务，即在业务申报环节实现智能申报、少填或不填信息的无感申报。2020年9月，深圳“秒报秒批一体化”平台正式上线，第一批涵盖了9个部门的58个高频政务事项，有278个高频政务事项可以做到“秒批”，250个政务事项可以实现“秒报”。[17]

安徽省  2019年3月，合肥市市场监督管理局开始启动智能审批系统的研发工作，同年4月22日，合肥市瑶海区个体工商户智能审批系统开始上线试运行，申请人办理个体工商户营业执照在自助一体机终端登录进行人脸识别、经营范围选择、其他必要信息填写，通过在线验证即可直接打印出营业执照。2019年7月，安徽省市场监督管理局、安徽省公安厅、安徽省人力资源和社会保障厅、安徽省数据资源管理局、国家税务总局安徽省税务局、人民银行合肥中心支行联合印发《关于加快推进全省企业开办“六个一”体系建设的意见》，提出推行企业标准化登记和智能化审批，实现企业开办涉及到的市场监管部门、税务部门、公安部门、人力资源和社会保障部门信息之间的无缝对接、实时共享。2019年8月底，合肥市正式上线企业登记智能审批系统，在城区内开展非准入许可类内资有限公司设立登记的自助办理、自行承诺、自主申报、智能秒批和不见面领取营业执照等项服务，企业开办登记实现了市场监管部门、公安部门、税务部门、银行、人力资源和社会保障部门及公积金六项业务的一网通办。[18]

青岛市  自2018年上海合作组织青岛峰会成功举办后，青岛市依照习近平总书记“办好一次会，搞活一座城”的指示，号召全市行动起来“建设高效青岛”。2019年7月，青岛市在政府官方网站公开发布《高效青岛建设攻势作战方案（2019-2022）》，其中针对提高政务服务智能化水平提出：“到2019年底，进驻市、区（市）两级政务服务大厅的300项办理事项实现‘不见面审批;实现高频申请材料的共享应用和互认;全市80个政务服务事项实现‘秒批。到2022年，全市统一的智能化网上政务服务体系基本建成，网上服务精细化水平进一步提高;实现对企业和群众需求的精准服务、主动推送、智能感知，深度拓展各类基于互联网的便民惠民政务服务应用，全面实现申请材料和常用信息的共享和复用，‘秒批模式全面推广，保持我市政务服务智能化水平走在全国前列。”[19]2019年8月，青岛市在山东政务服务网（青岛站）开设了“秒批”专栏，上线了33项政务服务事项秒批服务，截至2019年底，共上线89项，超过了预期目标。2020年5月，“青岛市行政审批微大厅”微信公众号上线了30项符合“秒批”标准的“智能办”事项，均为青岛市辖区承办的审批事项。[20]

三、行政审批智能化面临的困境

在合法性方面  我国国家工商行政管理总局于2004年6月10日发布的《企业登记程序规定》第五条规定：“企业登记机关工作人员在职责范围内对企业登记申请进行审查，代表企业登记机关作出是否受理、登记的决定。”目前，一些地方为规范企业登记行为也开始实行企业注册官“一审一核”制度和“独任审核”制度，并对企业登记工作人员的履职资格、工作权限、业务能力条件作出了限定。从法律层面来看，企业登记机关工作人员是执行登记职务行为的唯一合法行为主体，代表企业登记机关作出决定的核准人不能是一个没有主体资格和行为能力的人工智能系统。[21]

在服务效能方面  人工智能的嵌入实现了对公务人员行政行为的替代，但人工智能系统并不具备承担责任的主体性资格，且其在提高行政效率的同时产生的智能官僚主义①问题也不容忽视。有学者认为，人工智能技术赋权与约束的非对称性暗含着寡头统治的危险，基于人工智能算法的预测评估和赋权可能存在系统性歧视，影响公共權力运行的公平性。[22]

在监管方面  人工智能系统的精确算法表面上看减少了行政审批中的主观因素，但以计算机代码表达的意见本质上还是由人来设计确定的，且系统的应用也弱化了对工作人员的权力和责任监督。有学者认为，智能化决策情形下的行为主体虚化使得传统的基于工作人员职务行为建立的问责机制难以发挥作用，如果缺乏人类伦理的引导，极易通过固定程序显著扩大行政主体的偏见甚至歧视，可能带来更严重的行政偏见问题，使行政主体与行政相对人之间的关系更加紧张。[23]还有学者认为，行政审批智能化虽然减少了工作人员在处理审批事项时面对的复杂性，但是由机器设备担任一线工作者也缺失了对服务对象的亲身体验和回应。[24]

在人力资本方面  公务员的成长与发展是行政机关组织文化和组织能力建设关注的重点内容，为保障公务员合法权益，《中华人民共和国公务员法》明确规定了公务员进入和退出机制。行政审批智能化势必会重塑行政管理流程，这意味着对公务员工作岗位及工作技能的重塑，公务员的培训、转岗和退出等问题成为需要积极应对的人力资源管理问题。[25]

在技术应用方面  人工智能技术的成熟并不代表技术应用条件的成熟，其在政务服务中的应用尚存诸多制约因素，如政务服务事项的标准化、精细化程度以及与之相关联的知识库的完备度，与人工智能应用相配套的一系列制度性机制，公众的数字素养和数字鸿沟现象的系统性消除，智能化系统的安全性、可靠性和稳定性等。[26]具言之，行政审批智能化在应用上存在内外两方面困难，内部困难表现在部门的自身管理服务能力有限，在数据治理结构、数据治理方法、数据共享、人力资源储备上存在问题;外部困难表现在人工智能技术发展受环境制约，在数据安全与个人隐私保护、法律规范与问责机制、人工智能行政伦理等方面存在问题。[27]从政府主体看，人工智能需要适应性更强和高度灵活的管理体制，但现有的体制性壁垒难以突破;从数据来源看，“信息孤岛”现象明显，数据缺乏联通能力;从实践应用看，缺乏政府与企业之间的有效协作，人工智能的创新应用能力不强;从研发人员看，专业性人才非常稀缺。[28]

四、行政审批智能化的优化路径

依据内容与结构的复杂性，行政审批事项可分为具有相似性结构、遵循简单规则、审批决定有限的结构化行政审批事项以及具有不确定性、复杂性特征的非结构化行政审批事项。目前，对于结构化行政审批事项，审批流程可以达到一定程度的标准化、数字化，机器设备可以直接从中获取知识并自主进行决策，从而智能化地作出审批决定，但对于非结构化行政审批事项，智能审批还难以实现。[29]从行政审批智能化系统的设计来看，全流程智能化至少需要六层架构：[30]一是技术支撑层，以目标检测等人工智能关键技术构成，目标是实现跨层级、跨部门、多渠道、多用户的多维数据感知;二是文本识别和文本结构化应用层，基于人工智能的深度学习技术，实现审批证照、票据、表单、印章的文本识别及应用;三是行业影像库、知识库、术语词库层，用于完成人工智能识别模型的训练优化并支撑政务文档的信息结构化提取;四是建设管理训练平台层，包含应用管理平台、校验平台、数据监控平台、训练平台、标注平台等，用于解决业务应用、运行维护及管理难题;五是接口层，通过API接口、移动端SDK多形式服务系统实现高精度识别、结构化提取、自定义模板训练、多类型智能组合、多场景业务嵌入;六是证照形成层，针对图像、文本、电子证照等材料的审查审核实现无人干预条件下的自助制证签发。

在行政审批智能化系统投入运用前，需要对传统审批流程中的材料审查、条件审核、受理收件、批文拟定、制证签发等环节进行标准化改造，以实现基于数据联动的一键审批。这样一来，审批权力就全部交给了人工智能系统。相关部门是否能制定实施配套的制度规则并承担相应责任，是实现行政审批智能化需要解决的内部思想问题。实践中，自上而下的顶层推动、府际之间的竞争激励、政府与企业之间的紧密合作以及公众自下而上的问责机制，均是行政审批智能化改革得以启动、持续的保障因素。因此，应从创新行动理念，提升对人工智能嵌入政务服务的重要性认知;创新主导模式，建构人工智能嵌入政务服务的配套管理机制;创新治理模式，建构以人工智能为核心载体的政府善治机制;创新协作模式，建构政企间在人工智能领域的深度合作机制;创新评估模式，建构政府人工智能应用状况的科学评估机制等多方面入手。[31]当然，智能技术的引入不会自动带来预期收益，还需要政府部门主动进行深层次制度变革，使原有的激励结构、技术能力和组织文化作出适应性改变。如果无法在引入智能技术的同时进行相应的制度变革，将很难让智能审批真正落地并且发挥实效。[32]在推进行政审批智能化改革進程中，应遵循渐进性原则稳妥地推进，并且建立健全审批信息备份机制，充分保证制度性公平和公众的程序性权利。[33]同时，因行政审批智能化本身具备目标性和工具性的双重角色，开放式协同框架能够实现系统的自我迭代优化，[34]故应以系统开放为抓手，通过建立开放式协同框架，搭建政府内部开放式协同型组织平台，强化政府内部自上而下的动员，打通社会公众参与行政审批智能化的内外渠道。

行政审批智能化带来的问责难题需要依靠法律法规制度的调整加以解决。问责问题至少涉及“谁应当被问责”“就什么事项问责”以及“承担什么样的责任”三个层面，需要建立一个基于澄清不同类型参与者的多元主体问责体系，以区分人类和机器行为并明确多元主体承担责任时的顺序。[35]因此，行政审批智能化系统应与多重责任机制建设同步，通过建立一个以数据活动顾问为主、数据活动监管局为辅的二元大数据智能算法监管机制，从监管人员及监管机构方面实现组织创新。[36]鉴于自动化行政行为的运用越来越广泛，行政地位越来越重要，应将自动化行政单独类型化，通过立法修改确定专门的责任构成要件。[37]

行政审批智能化的系统决策模型应包括决策数据分析系统、决策专家系统、决策模拟系统和追踪评估系统。[38]其中，决策数据分析系统负责从海量数据中提取相关数据加以分析和挖掘，决策专家系统根据决策数据分析系统提供的数据遵循一定的规则生成决策建议，决策模拟系统对决策实际效果进行模拟评估，追踪评估系统收集决策实际执行的效果、公众对决策的评价等数据。只有四个系统形成一个闭环，才能避免决策出现问题。针对可能出现的智能官僚主义，有学者认为，需要采用“理念—制度—技术”的立体化治理方式、“预防—考评—监督”的全程性治理机制以及“统筹—融合—细化”的多元化治理手段予以解决。[39]也有学者建议，通过建构复合型数据治理模式实现从指令性安排到民主协商的转变，将线上业务与线下服务相结合以增强可能被新兴技术掩盖的人文关怀，培育以信任为价值导向的电子政务伦理观，依托区块链技术统筹规划数据共享机制，创新政务服务绩效考核评价制度等手段，促进技术赋能价值回归。[40]

总之，随着科学技术的不斷发展，人工智能将逐渐具备一定的适应性和学习能力，以独特的方式参与到政务服务中，有能力从并不完全的信息中进行分析判断，作出自动化决策，从而真正具有裁量能力。未来，人工智能与行政服务的结合可能在两方面取得突破性进展：一是无边界的智慧政务。[41]人工智能及其相关技术的发展将弥合不同机构之间的边界，实现机构间数据的无缝衔接与业务交换，最终打破政府机构之间的物理边界，为用户提供透明的、感知不到实体机构的政务服务。二是主动政务服务。在大数据与机器学习技术支持下，智能政务系统将感知出用户感兴趣的政务服务信息或事项，由以事项为中心切换为以用户为中心提供服务，通过对用户条件进行约束匹配，帮助其筛选出最优的匹配政策，生成个性化办事指南，并在最短时间内完成业务办理，实现真正意义上的智慧政务。

【参考文献】

[1]李彦宏.智能革命[M].北京：中信出版集团，2017.

[2]李双青，马桡驰，宾元菲.广西不动产登记智能审批系统开发与应用[J].国土资源信息化，2019，（4）.

[3]王丽平.80项政务服务列“提速”清单：岛城“一次办好”改革再放大招，个体工商户登记年内将实现“秒批”[N].半岛都市报，2019-07-11（A06）.

[4][30]童庆，肖筱华，邱智航.政务领域智能审批系统设计与应用[J].信息技术与标准化，2021，（4）.

[5]姚龙华.企业登记秒批背后是改革快进与技术升级[N].深圳特区报，2019-10-08（A02）.

[6]查云飞.人工智能时代全自动具体行政行为研究[J].比较法研究，2018，（5）.

[7][37]马颜昕.自动化行政的分级与法律控制变革[J].行政法学研究，2019，（1）.

[8]安蔚.智能+政务时代“颠覆效应”[J].决策，2019，（4）.

[9][27]陈涛，冉龙亚，明承瀚.政务服务的人工智能应用研究[J].电子政务，2018，（3）.

[10][25][29]刘晓洋.人工智能重塑政务服务流程的认知逻辑与技术路径[J].电子政务，2019，（11）.

[11]何哲.人工智能时代的政务智慧转型[J].北京行政学院学报，2018，（1）.

[12]王张华，颜佳华.人工智能驱动政府治理变革：内在机理与实践样态[J].学习论坛，2020，（11）.

[13]赵超.深化“放管服”突破“天花板”：从窗口服务变化看广西政务改革[N].广西日报，2017-11-27（01）.

[14]北海市行政审批局.以信息化建设为抓手推动优化营商环境[N].北海日报，2020-12-12（03）.

[15]姚龙华.落户秒批是对人才的真爱[N].深圳特区报，2018-06-14（A02）.

[16]邓辉林.催生“秒批”快感就是增进企业和市民获得感[N].深圳特区报，2018-11-23（A02）.

[17]秒报秒批一体化推动深圳数字政府再提速[EB/OL].新华网，http：//www.gd.xinhuanet.com/newscenter/2020-12/14/c_1126860147.htm.

[18]合肥市市场监管局.合肥：智能审批打造无人值守永不打烊政务服务新模式[J].中国市场监管研究，2020，（9）.

[19]高效青岛建设攻势作战方案（2019—2022年）[EB/OL].青岛政务网，http：//www.qingdao.gov.cn/n172/n68422/n68423/n31284702/190801090440082016.html.

[20]青岛近百项政务服务事项实现网上“秒批”[EB/OL].中国山东网，http：//qingdao.sdchina.com/show/4524503.html.

[21]潘晓峰.企业登记“零人工介入”“全智能审批”刍议[J].中国市场监管研究，2020，（3）.

[22]王小芳，王磊.技术利维坦：人工智能嵌入社会治理的潜在风险与政府应对[J].电子政务，2019，（5）.

[23][28][31]胡洪彬.人工智能时代政府治理模式的变革与创新[J].学术界，2018，（4）.

[24]吴晓林.技术赋能与科层规制：技术治理中的政治逻辑[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2020，（2）.

[26][33]李晓方，王友奎，孟庆国.政务服务智能化：典型场景、价值质询和治理回应[J].电子政务，2020，（2）.

[32]马亮.政务服务创新何以降低行政负担[J].甘肃行政学院学报，2019，（2）.

[34]薛泽林.智能政务推进中的开放式协同策略[J].学习与实践，2019，（2）.

[35]许中缘.论智能机器人的工具性人格[J].法学评论，2018，（5）：153-164.

[36]林洹民.自动决策算法的法律规制：以数据活动顾问为核心的二元监管路径[J].法律科学（西北政法大学学报），2019，（3）.

[38][41]毕蓉蓉，车传文.人工智能技术在政务服务中的应用综述[J].数字技术与应用，2019，（7）.

[39]范逢春.信息化背景下新型形式主义与官僚主义的治理之道[J].国家治理，2020，（25）.

[40]胡卫卫，陈建平，赵晓峰.技术赋能何以变成技术负能？——智能官僚主义的生成及消解[J].电子政务，2021，（4）.

（责任编辑：刘  丹）

On the Intellectualization of Administrative

Examination and Approval

He Xiaoli

Abstract：In order to speed up the transformation of government functions and work style and improve the ability and level of government governance，all parts of China have successively explored the intellectualization of administrative examination and approval.After combing the representative practice of intelligent local administrative examination and approval，this paper finds that promoting intelligent administrative examination and approval still faces many difficulties in legitimacy，service efficiency，supervision，human capital and technology application.We should scientifically build an intelligent system decision-making model for administrative examination and approval，reasonably set the intelligent process of administrative examination and approval，establish a supporting management mechanism for artificial intelligence embedded in government services，a good governance mechanism of the government with artificial intelligence as the core carrier，a deep cooperation mechanism between government and enterprises in the field of artificial intelligence，a scientific evaluation mechanism for the application of government artificial intelligence Binary big data intelligent algorithm supervision mechanism，so as to realize borderless intelligent government and active government services.

Key words：intelligent administrative examination and approval;artificial intelligence;Government service