在职党员如何嵌入城市基层治理

吴灵 高敏

摘      要：推动治理力量下沉是破解基层治理难题、推进国家治理现代化的一项重要课题。A省W市推行“在职党员到居住地社区报到”制度并进行了积极有益的实践探索。本文借助个案分析法对在职党员进社区的嵌入机制及其发挥的功能进行研究后发现，在职党员嵌入社区治理能够收到推动政策落地、提升基层治理水平、规范基层权力运行、补齐基层应急治理短板、促进信息传递扁平化和政策制定科学化等功效，对提升社区治理水平具有独特价值。但在职党员进社区服务居民的难点在于如何实现常态化，因此，需要运用价值引领、双重考核、联动治理、再组织化等方式构建在职党员进社区长效机制，以持续赋能社区治理。

关  键  词：在职党员;城市社区;嵌入机制;治理体系;治理能力

中图分类号：D267.7        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）10-0056-09

收稿日期：2021-07-05

作者简介：吴灵，中共芜湖市委党校（芜湖行政学院）教师，管理学硕士，研究方向为基层治理、公共政策;高敏，安徽工业大学马克思主义学院教授，研究方向为马克思主义理论。

基金项目：本文系教育部高校示范马克思主义学院和优秀教学科研团队建设“提高新时代高校‘形势与政策课教学水平研究”的阶段性成果，项目编号：19JDSZK002;中共芜湖市委党校（芜湖行政学院）校级课题“在职党员嵌入城市社区治理的芜湖实践与创新机制研究”的阶段性成果，项目编号：WHDXKT202125。

一、问题的提出

基层往往是矛盾和问题最突出的地方，从这个意义上讲，实现基层治理体系和治理能力现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项基础性工程。党的十九大报告提出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移;党的十九届四中全会也一以贯之地强调推动治理重心向基层下移，把更多资源下沉到基层;2021年7月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，完善党建引领的社会参与制度，组织党员、干部下沉参与基层治理、有效服务群众。社区是服务居民的前沿“哨所”，因此，推动社会治理力量下沉是破解社区治理难题，提升社区治理能力的重点所在。A省W市正在推行的“在职党员到居住地社区报到”制度是一项积极有益的实践探索。在职党员下沉社区最初是为弥补社区治理力量不足、减轻社区治理负荷而临时采取的非常规举措。这一做法在应对新冠肺炎疫情和2020年历史罕见的洪灾中收到了很好的治理效果，得到了社会各界的普遍认可。那么，在常规治理情境下，在职党员以怎样的方式有效地嵌入到社区治理中，如何推动在职党员从临时“应急式”介入转向“常态化”嵌入并形成长效机制持续赋能社区治理，是一个亟待解决的问题。

二、文献回溯与评述

社区是社会治理系统的基础单元，是国家治理体系的微观细胞。[1]社会治理的重心只有下沉到城乡社区，社区管理和服务能力才会增强，社会治理的根基才能更加扎实。[2]对于进一步推动社会治理力量下沉，賦能社区治理，学界开展了一系列研究。

从主体维度看，主要有两条路径：一是横向上，既有研究侧重于在党建引领、政府主导的架构下，如何借力企业、社会组织等外部力量，通过异质主体横向协调联动形成基层社会治理共同体，合力破解基层社会治理难题，为辖区居民提供更加优质、更加公平的公共产品和服务。当前，社区治理面临利益主体多样化、风险集聚化、社区异质化等多重挑战，[3]应对这些挑战仅靠单一主体难以收到预期效果，必然要求各种社会力量参与其中。治理主体的多元化既能够减轻基层党组织和政府的治理压力，又能发挥不同主体的独特优势，所以，新时代社区事务的管理者和公共服务的提供者不再局限于社区居委会，社会组织、企业、社区居民等利益相关方都可以作为治理主体参与其中，这种方式既顺应了我国社会治理主体多元化的时代潮流，也是我国民主政治发展成就在基层治理领域的体现。[4]但在多元主体参与社区治理过程中，关键是要发挥党建引领作用。党组织是社区治理和服务的主心骨，在社区治理中发挥着“一核多元”与“一核多能”的治理核心作用和多重服务功能。[5]这些功能是其他任何组织都无法取代的，在推动形成共建共治共享的社会治理格局中具有引领作用。[6]基层党组织可以充分发挥社会整合功能，通过利益整合、结构整合和价值整合达成稳固基层政权、提升社区可治理性和强化社区凝聚力等目标，以此实现党的领导和治理绩效之间双向促进的良性循环。[7]因此，当前城市基层治理的趋势和方向是在党建引领下打造“党政强、社会强”的均衡性结构。[8]如何打造基层治理“双强”的均衡性结构，需要在各级党组织领导下有序地向社会力量赋权增能，培育壮大社会力量，从而提高城市基层治理能力。二是纵向上，既有研究侧重于如何通过干部下派来改善基层治理现状，提升基层治理能力。干部下派服务基层的核心目标是围绕干部日常培养和专项任务攻坚克难。并且据此将干部下派作了类型学区分，划分为“锻炼式下派”和“帮扶式下派”两大类。[9]作为一种干部培养方式，“锻炼式下派”旨在通过增加基层实践经验来提升干部工作能力，是培养优秀中青年党政领导干部的重要手段。[10]“帮扶式下派”体现了管理创新的内在机制，即所谓的“掺沙子”效应——改变组织的人员结构，注入不同于原有班子的新元素。不断壮大的下派干部群体在推进地方经济社会发展方面发挥着重要作用。[11]但作为社区治理力量中的一支新生“增量”——在职党员下沉社区与干部“帮扶式下派”有着显著的不同（见下表）。

干部“帮扶式下派”与在职党员下沉社区的区别

[类  别 下沉方式 任务来源 服务期限 干部“帮扶式下派” 脱岗 组织赋予 阶段性 在职党员下沉社区 在岗，奉献双岗位 自主认领 常态化 ]

第一，下沉方式不同。干部“帮扶式下派”一般与其原岗位职责脱钩，将主要精力放在基层且担任特定的职务;在职党员下沉社区主要是利用业余时间服务社区，即“工作在单位、活动在社区，奉献双岗位”。第二，任务来源不同。干部“帮扶式下派”到基层主要针对组织赋予的特定任务，具有强制性和约束性等显著特征;在职党员下沉社区的责任和义务主要是围绕基层治理的难题以及居民需求，设置若干公益性岗位，由在职党员自主认领，具有自主性和协商性等典型特征。第三，服务期限不同。干部“帮扶式下派”到基层通常会清晰框定服务期限，是阶段性的;在职党员下沉社区已从临时“应急式”介入逐渐转向“常态化”嵌入。

总体来看，现有研究较少关注在职党员这一社区治理力量中的新生“增量”。一些研究将在职党员下沉社区作为应对突发事件、填补社区治理力量不足的权宜之计，并未将其纳入基层治理常态化力量范畴;还有一些研究停留于经验性总结和宏观的整体性描述层面，对在职党员嵌入基层治理的微观运作机制及其发挥的功能缺少研究。

三、在职党员进社区是推动治理力量下沉，破解社区治理难题的有益补充

本文基于对W市在职党员进社区的实践考察，选取W市青锋社区为典型个案，通过结构式访谈、沉浸式参与等方法获取经验和材料，呈现并揭示在职党员参与社区治理的嵌入机制及其实践功能。在此基础上，进一步探讨在职党员进社区如何从临时“应急式”介入转向“常态化”嵌入，持续赋能城市社区治理。具体而言，将城市社区治理作为研究场域，视在职党员为城市社区治理体系中的新生“增量”，对两者的关联性及其内嵌的治理意蕴进行学理化初探，旨在打破社区治理主体研究的局限，聚焦在职党员这一细分主体，以期为推进基层治理现代化提供新的研究视角。

（一）案例呈现：W市青锋社区在职党员“1610”青锋号

“在职党员进居住地社区报到”是以机关事业单位在职党员为主体，充分发挥在职党员的专长和优势，通过组织动员和主动报名的方式推动广大在职党员下沉社区，深度参与居住地社区治理、服务辖区居民的制度安排。W市青锋社区充分发挥驻区机关事业单位聚集和资源密集的优势，通过多种形式吸纳在职党员参与社区治理，以满足辖区居民多样化需求为导向，搭建在职党员服务居民的多元化平台，促进机关事业单位党建和社区党建的相互联动，构建共同参与、共同关心、共同建设的开放型区域性社区大党建格局，为建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”提供坚强的组织保证。自活动开展以来，驻区在职党员主动参与的热情较高，志愿服务队伍人数390余人，为破解社区治理难题，解决辖区居民实际困难提供了有力的人力和智力支持，赢得了社区居民的好评。当前，该社区党员下沉已从临时“应急式”介入逐步转向“常态化”嵌入，努力锻造独具特色的在职党员党建品牌——“1610”青锋号。社区党委贯彻“为民服务亲切、社区治理精细”的工作理念，以在职党员“1610”青锋号为中心载体，上连党心，下接民心，整合“社区、在职党员、共建单位、社会组织”等多方资源，完善各项党群服务，着力构建一个“辖区党员冲前锋、多元主体共参与、社群联动融发展”的和谐社区。

（二）在职党员进社区的运行机制：“清单式”嵌入，形成管理闭环

2020年12月，W市以破解基层治理难题为切入点，着眼在职党员的比较优势，推动机关事业单位“在职党员到居住地社区报到”，服务社区居民。从W市党员进居住地社区的运作流程来看（见图1），居住地社区是链接居民需求和在职党员服务意愿的枢纽型平台。市委组织部通过科层式动员，鼓励机关事业单位党员主动到居住地社区报到、亮明身份，填报专业特长、兴趣爱好，表明服务意向。社区建立在职党员信息库，梳理库内党员的服务意愿和专业特长，设立若干相应志愿服务岗，生成“服务清单”。社区通过问卷调查、入户走访、设立心愿箱等多种形式征集居民的“微心愿”，问需于民，生成居民“需求清单”。社区集合服务和需求清单生成“任务清单”，通过在职党员微信群适时推送派发，在职党员通过认领任务提供服务，实现需求与供给的精准匹配，由此形成闭环效应。此举是在不打破现有组织架构和管理隶属关系的前提下，通过搭建组织平台、机制创新等方式吸纳多主体参与，形成社区治理联动机制，增强社区统筹协调能力，夯实社区治理力量。

图1 在职党员嵌入社区治理的运作机制

（三）在职党员的角色和实践功能：赋能城市社区治理的新生“增量”

⒈理论和政策法规的宣传员，释疑解惑助推政策落地。政策法规宣传是推动政策扩散和执行的关键环节。在职党员嵌入社区治理能够发挥政策解读的媒介作用，帮助居民提高对政策的知晓度和理解程度，这是提升政策在基层落地、规避政策“悬浮”的重要路径。如在疫情防控中，有的居民对防疫政策、接种疫苗存在认识上的误区，对社区防疫和疫苗接种等存在不同程度的抵触情绪，针对此类问题，青锋社区及时邀请供职于医疗行业的在职党员到社区进行义务宣讲，普及科学防疫知识，答疑解惑，有效地推动了防疫政策在社区落地。再如在党史学习教育过程中，青锋社区充分发挥驻区党校教师的理论宣讲优势，组建党史志愿宣讲团，将他们请进社区或到驻区单位广泛开展党史宣讲教育。在2021年4月21日的座谈中，青锋社区党务工作者在谈到此次党史教育宣讲时说：“这次党史学习教育是社区广泛借力在职党员的一次成功案例。为了推动党史学习教育走深走实，社区党委决定开展宣讲团授旗启动仪式，信息发布在在职党员微信群后，大家纷纷响应，有的主动报名参加志愿宣讲团队，有的负责联系场地，宣讲团成员、主持人等都是来自于社区的在职党员，活动场地也是由辖区共建单位无偿提供，最终凝聚成推动学习教育进基层的合力。”

⒉小微权力的监督员，监督下沉规范基层权力运行。行使公权力的目标指向是增进和维护公众的公共利益，这是公权力使用的“应然”状態，体现了公权力的公共性。除此之外，公权力还具有工具性的一面，其体现在权力行使者可以借此获得某种利益。如果在权力行使过程中缺乏监督，尤其是在个人利益与公众利益相矛盾时，公权力极易成为个人牟取私利的工具。如在扫黑除恶专向斗争中，个别地方暴露的问题是一些黑恶势力向基层政治领域渗透，操控、把持基层政权，利用公权力蚕食公共资源，利用公权力和暴力手段“与民争利”，不仅给基层政权安全和社会稳定带来了危害，也影响了政府公信力。因此，在职党员嵌入社区治理，从某种意义上说也是监督力量的无形下沉，客观上发挥着对小微权力的“异体”监督之效，有助于规范基层权力运行。

⒊应急处突的协防员，资源下沉补齐基层应急治理短板。社区工作面广量大，有些还是急难险重任务，特别是在重大自然灾害、重要节点的公共秩序维护等应急管理工作中，社区力量往往捉襟见肘。如新冠肺炎疫情爆发期间，社区处在外防输入、内防扩散的第一线，能否守住这道防线关系到整个疫情防控工作的成败，但社区的人、财、物资源尤其是人力资源十分有限，很难承担起如此艰巨繁重的任务。为此，青锋社区党委及时通过微信群招募在职党员成立社区防控志愿工作队，加强辖区巡防工作，极大地缓解了社区防控力量不足的压力。又如在疫情防控常态化阶段，社区承担着疫苗接种的组织协调和现场公共秩序维护职责，人员扎堆聚集，需求急剧释放，稍有不慎极易引发群体性事件。如何确保“忙而不乱”，社区党委通过招募在职党员志愿者的方式进场维护秩序，有力地推进了疫苗接种工作的有序开展，收到了良好的治理效果。

⒋社情民意的信息员，连接党心民心，促进信息传递扁平化和政策制定科学化。信息是决策的基础，科学决策离不开有效而充分的信息支撑。这就要求无论是政策制定过程中的需求分析，还是政策执行过程中的效果评价都需要深入居民当中，了解居民的所思所盼和切身感受。在职党员大多数来自机关事业单位，有的还是地方政策的制定者和执行者。在职党员走进社区、贴近居民，既能做好政策沟通，讲好讲清政策，推动政策执行，起到“下达”的显著作用，又能了解居民所思所盼，收集和反馈民意，及时出台、补充、修正、完善地方政策，让这些地方政策更加接地气，起到“上传”的作用。概而言之，在职党员进社区有助于矫正常规化信息机制导致的信息衰减和非对称现象，跨越信息传播的层级节制，促进信息传播扁平化，提升信息传播效率，推动政策制定科学化。

⒌社区公共事务决策的“智力库”，凝心聚智提升基层决策水平。科学的决策离不开众人的智慧，党员下沉社区为社区治理搭建了一个开放的议事平台。在青锋社区，辖区内聚集了市直机关、党校和中小学等机关事业单位，在职党员普遍学历层次较高，视野开阔，实践经验丰富，这对社区而言是不可多得的智力资源。社区党委在辖区公共事务决策中积极利用这一优势“问政于民”，与在职党员一起协商议事，提升决策水平。如“1610”青锋号党建品牌的创立及其logo标识的设计就是在职党员集体智慧的结晶。在2021年4月21日的座谈中，青锋社区副书记谈到社区在职党员党建品牌创建时说：“社区党委希望打造一个叫得响的在职党员党建品牌，期间有位党员提出何不借助在职党员群体力量，集思广益。于是，社区党务工作人员就在微信群内公开征集大家的意见，之后又通过召开座谈会等形式择优方案，最终明确了党建品牌的名称及其内涵。‘1610青锋号意为在职党员在8小时工作之余（剩下的16个小时）尽全力为社区居民提供服务，‘青锋吹号、党员报到，解居民所忧，给居民一个10分满意的答复。为此，社区还专门设置在职党员服务热线5801610，谐音‘我帮你1610。这些创意灵感均来自在职党员的智慧贡献。”

总体而言，在职党员进社区是一项让社区、居民和党员三方受益的制度安排。就社区而言，在职党员来自各条战线，具有分布广、层级多样等显著特点。其中，既有各级领导干部，也有广泛分布于条块体制中的普通工作人员，还有事业单位各类专业技术人员，不同岗位的党员可以凭借岗位工作、服务能力和专业所长为社区提供多样化服务，满足居民多元化需求。政策、资源、人力、信息等通过在职党员这一纽带嵌入到社区治理场域，对于社区而言是难得的宝贵资源，有助于夯实社区治理力量，增强社区自治能力。对于居民而言，发挥了扶危济困的作用，增强了居民的获得感和幸福感。从党员自身来看，服务居民的过程也是融入基层锻造能力的过程，有助于强化党员的责任感、使命感，提升其为民服务的能力和水平。同时，在职党员群体在共同参与社区治理过程中形成的激励机制有利于促进横向学习、模仿和竞争。

四、在职党员进社区：从“应急式”介入到“常态化”嵌入机制之构建

（一）价值引领：凝聚价值共识，增强在职党员服务社区的内生动力

“在职党员进居住地社区报到”为社区治理增添了新鲜血液，但观察在职党员下沉社区的动力来源发现，催生和激活这一力量的仍然是政府科层体系的政治动员。下沉党员本身也是所在社区的居民，为什么社区难以将其整合到社区治理体系中？为什么在下沉社区过程中仍然不同程度地存在“沉而不为”的形式主义问题？相关专题调研发现，缺乏服务意识是原因之一。如有的党员宗旨意识不强，认为自身岗位工作已经自顾不暇，还要牺牲业余时间去服务社区，属于额外增加工作负担，所以出现了“报到不出工”“出工不出力”等疲于应付的现象。有的党员认为自身能力和资源有限，出不了多少力，因而处于观望和“点赞”的状态。推行“在职党员进居住地社区报到”旨在动员广大党员走到社区居民中，了解民情民愿，切实帮助辖区居民解决所思所盼。但在实践中，有的社区还只停留于热热闹闹造势层面。价值共识难以凝聚，个体行为自然难以步调一致。

行为是价值观念的映射。个体行为目标的确立和行为方式的选择受制于多重因素，但价值观是众多影响因素中的核心变量。所以，现代社会无论是政府等公共组织还是企业等私营部门都十分重视价值观的塑造和培养，注重运用价值观的凝聚和导向作用来激励和约束组织成员的行为。强化党员的服务意识并将这种意识运用到基层治理工作中，就要建设基层服务型党组织，把维护和增进居民的利益作为基层工作的首要价值。具体而言，党员下沉社区的决策和行为逻辑必须把人民的利益置于首位，最重要的是带着为民解忧的情怀下沉，唯有如此才能形成“俯下身子”把好事辦好、干在实处的内在动力。

（二）双重考核：赋权于社区党委，增强社区的组织动员力

当前，在职党员进社区服务辖区居民尚未建立监督约束和评价激励机制。在职党员进社区的报到率和加入微信群这一显性指标有明确要求，但对在职党员服务社区的频次以及发挥作用情况并未作刚性规定，对在职党员进社区是否应该进行考核也存在争议且未达成制度共识。如有的党员认为日常岗位工作接受单位考核，服务社区居民的志愿活动也接受社区考核，多头考核容易催生管理冲突，加重考核压力;也有的党员对社区考核的公信力存在担忧。

现阶段，在职党员参与社区治理主要靠政治自觉、个人觉悟和社区干部动员，监督考核机制缺位导致在职党员不同程度地存在“报到不出工”、参与意愿低等问题。实践中，社区组织动员缺少抓手，社区党委统筹协调能力受限。为激发在职党员参与社区治理的热情，推动此项工作持续深入开展，应构建科学合理的评价激励机制，机制构建重在“三化”（见图2）：一是赋权于社区，“硬化”社区评价。把社区党委的考核评价纳入党员党内评先评优的重要参考指标之中，以增强社区组织力。二是分类考核，上级党组织对在职党员考核应实行“差异化区隔”。突出党员领导干部这个“关键少数”的“头雁”作用，将考核评价结果与其岗位考核、职务晋升挂钩;对一般党员服务社区采用积分制，以柔性管理为主，注重激励，不与岗位考核挂钩。三是注重运用技术手段，“优化”民意反馈与评价渠道。搭建简单易操作的网络平台，减少社区在评价考核上的人力投入，考核评价的主要依据来自居民的满意度。逐渐形成“工作在单位、活动在社区、奉献双岗位”的管理机制。

图2 在职党员服务社区的考核评价重在“三化”

（三）联动治理：“三端”协同，形成“社区吹哨、党员报到”的联动响应机制

治理理论强调，社会治理过程不是管制，而是公共部门和私人部门的互相协作、相互依赖和持续互动。因此，政府应改变传统的管治型治理模式，建立以共建为特征、协同为内核的互动式治理模式，但多元主体的有效参与必须建立在参与渠道的畅通和职责合理定位的基础上。在职党员嵌入社区治理，不仅需要在“供给端”发力，还需要做好“需求端”管理。“供给端”主要是厘清在职党员的“服务边界”，明确在职党员在社区治理中的角色定位，防止出现职责任务“转嫁”现象，把本属于社区工作人员承担的职责转移给在职党员，加重在职党员额外的工作负担;“需求端”管理指的是要厘清居民“需求边界”，居民哪些需求应该由社区提供，哪些不应该由社区提供，应加以清晰化界定，拒绝模糊地带。如果事无巨细大包大揽，就会降低社区的权威和公信力。社区作为联通在职党员和居民的“平台端”，要把辖区居民的需求与在职党员的服务供给能力精准对接，及时回应居民的合理诉求，切实提升服务效果。以此激发在职党员、居民、社区“三方”的积极性，形成“社区吹哨、党员报到”的联动响应机制。

（四）再组织化：建构志愿服务组织体系，“结构化嵌入”增强党员自组织能力

再组织化是指社会中的个体或群体基于新的目标而组织起来，产生一些新的组织化形式。[12]在职党员分布的广泛性和层级的多样化往往会给社区带来管理上的难题，对此，应以小区为单元，将在职党员划分到所居住的小区，成立临时党支部，在此基础上依据在职党员兴趣爱好和服务意向相应成立党小组，推动资源、力量在网格整合，及时了解网格内居民需求，實现志愿服务精准化。通过这样一种党组织关系的科层塑造，在职党员以一种结构化形式嵌入到社区治理中并确立更为正式和权威的志愿服务工作体系，既能够增强在职党员的自组织能力，也能够相应地减轻社区管理负荷，促进党员管理规范化。

结  语

本文围绕在职党员如何嵌入城市基层治理这一核心议题，通过个案分析，阐释了在职党员嵌入社区治理的运行机制、实践成效及其在基层治理层面的独特价值。W市在职党员进社区的实践创新之处在于：其一，打破了政府、市场、社会组织、个人等不同主体多元横向协同提升基层治理能力的固有视野，聚焦在职党员这一细分主体。笔者认为，在职党员下沉社区，有效整合了分散在条块部门的在职党员力量，显著增强了社区的资源整合和配置能力以及统筹协调能力，为提升社区治理能力和治理水平增添了一个有力支点。其二，与各地相关实践不同，W市将在职党员报到地锁定在居住地社区。这在一定程度上有助于化解因驻区机关事业单位分布不均衡带来的社区在职党员分配不均衡的难题。因为如果按照工作地划分容易出现人员“扎堆”现象，如有的社区辖区内驻区机关事业单位较多，在职党员集聚;有的社区驻区机关事业单位较少，此类活动难以开展。相比较而言，在职党员的居住地往往相对分散，按居住地划分在一定程度上有助于化解此类矛盾。此外，因为在职党员本身也是居住地社区的居民，所以，服务社区、改善社区治理的过程也是自我服务的过程，这种进驻方式在客观上有助于增强个体服务社区的主动性和自觉性。

总之，新时代全面提升基层治理能力就是要着眼于国家治理现代化的战略目标，坚持问题导向，直面社区治理难题和辖区居民的“操心事、烦心事、揪心事”，秉持整体性治理理念，形成横向联动与纵向一体的整体合力，建构科学合理的基层治理体系。在职党员嵌入社区治理，既是新形势下完善社区治理体系，推进治理力量下沉，发挥党员先锋模范作用的重要途径，也是建设基层服务型党组织的重要载体，但关键要在常态化上下工夫，使之持续赋能基层治理。

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（责任编辑：高  静）

How to Embed In-Service Party Members into Urban

Grass-Roots Governance

——Based on the Case Analysis of In-Service Party Members

Entering the Community in W City

Wu Ling，Gao Min

Abstract：Promoting the sinking of governance forces is an important topic to solve the problems of grass-roots governance and promote the modernization of national governance.W City of a province has implemented the system of “on-the-job party members reporting to the community where they live”and made positive and beneficial practical exploration.After studying the embedding mechanism and functions of in-service party members into the community with the help of case analysis，it is found that in-service party members'embedding into community governance can promote the implementation of policies，improve the level of grass-roots governance，standardize the operation of grass-roots power，supplement the shortcomings of grass-roots emergency governance，promote the flattening of information transmission and the scientization of policy formulation，It has unique value for improving the level of community governance.However，the difficulty for in-service party members to serve residents in the community lies in how to realize normalization.Therefore，it is necessary to build a long-term mechanism for in-service party members to enter the community by means of value guidance，double assessment，linkage governance and re organization，so as to continuously empower community governance.

Key words：in-service party members;urban communities;embedding mechanism;governance system;governance capacity