我国养老服务PPP项目高质量发展的多元化驱动路径

王 东，房 盼

(新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830012)

一、问题缘起

国家统计局数据显示，截至2018年我国65岁以上人口数为1.67亿，占人口总数比达到11.9%(1)参阅国家统计局网站：《全国老年人口信息》，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/sjtjr/d10j/70cj/201909/t20190906_1696329.html.，占比超过联合国人口老龄化标准近5个百分点，我国正在进入重度老龄化社会(2)根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，则意味着这个国家或地区进入老龄化。1982年维也纳老龄问题世界大会，确定60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%，意味着这个国家或地区进入严重老龄化。。2009—2018年的10年间，我国总人口年平均增长率为0.5%，而65岁以上人口的年平均增长率则达到了4.4%。中国老龄化阶段已由快速老龄化转变为加速老龄化阶段，人口老龄化程度持续加深导致人口红利效应将持续减弱，社会保障以及养老公共服务面临着巨大压力。2020年作为我国实现第一个百年奋斗目标的收官之年，在重度老龄化背景下，政府部门在公共服务领域方面特别是养老服务领域的供给模式需要进一步补短板，加快养老服务供给侧改革，提升老龄人群和负有赡养老人义务主体的几代人的幸福感。

就养老模式而言，现阶段我国已逐步建立起以家庭养老为主，社区养老为依托，机构养老为补充支撑的养老服务体系(3)我国养老服务事业由新中国成立初期以国家统办统包的救济式为主进入了当前“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”的社会化养老服务体系全面发展阶段。关于这三种养老服务模式的发展和特征的具体论述可参见毛佩瑾：《新时代我国养老服务体系创新发展研究》，载《行政管理改革》2019年第11期。从现实来看，当下养老的模式仍应以家庭养老为主符合我国的国情。上海的“9073”养老模式(即90%的老年人由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老服务，3%享受机构养老服务)，北京市的“9064”养老发展目标(90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老)，都说明了不同的养老模式中养老权的义务主体对养老权实现的作用不同，从义务主体对权利主体的满足程度角度来选择具体的养老模式。具体论述可参见王寒：《从养老权实现角度看我国养老模式的选择》，载《理论月刊》2018年第12期。。但由于老龄人口不断增多，各地养老保险面临的资金压力逐年增大，多元化的养老服务需求也不断产生，传统家庭养老服务模式亟需转型。面对养老服务需求旺盛与服务供给不足之间存在的较大矛盾，积极探索如何创新社会养老服务方式刻不容缓。近年来，为积极有效解决养老问题困境，中央和地方政府制定了诸多相关法律和政策文件以鼓励创新养老服务模式。2015年，财政部、发改委等10部门联合发布的《鼓励民间资本参与养老服务业发展政策意见》；2016年12月，国务院办公厅为进一步引导社会资本参与养老服务业制定的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》；2017年8月，财政部、民政部与人力资源与社会保障部联合制定了《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，对于政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership，以下简称PPP)在养老服务领域的采用确定了具体发展路径，即“立足保障型基本养老服务和改善型中端养老服务”。习近平总书记在党的十九大报告中指出要积极应对人口老龄化，提出这是推进经济增长率、激发社会活力、促进我国经济高质量发展以构建国家长远发展框架的重要举措。基于此，中央及地方政府也纷纷制定了关于养老服务PPP项目的各项利好政策，将PPP模式引入养老服务领域实为是解决当前我国养老所面临困境的创新之举。

我国PPP制度发展时间不长，自2014年启动PPP制度化改革后，在当前正处于PPP项目进行规范性调整的阶段，政府对发展各类PPP项目的监管价值取向正从追求数量转变为质量至上(4)参见财政部政府和社会资本合作中心：《2020年国内PPP市场规范高质量发展》，https://www.cpppc.org/PPPyw/2190.jhtml.。 将PPP模式引入养老服务项目的初始目标是使财政资金在养老服务领域投入短缺的困境能够有效解决，并使养老服务PPP项目主体更顺利地达成利益目标，但现实况却不容乐观。根据财政部政府和社会资本合作中心发布的数据显示，截至2020年2月末，全国入库PPP项目共计9459个，已签约落地项目6420个。而养老类PPP项目仅为105个，占项目总数的1.1%，而其中已经落地的项目只有64 个(5)关于养老服务PPP项目入库具体情况，参见财政部政府和社会资本合作中心网:《全国PPP综合信息平台项目管理库》，http://www.cpppc.org/ptgg/1611.jhtml.。 在政策一片向好，养老服务急需社会资本注入的背景下，实践中亟需解答的核心问题是为什么养老服务PPP项目在实践中遇冷？影响养老服务PPP项目高质量发展的因素包括哪些？

对养老服务领域PPP项目的理论研究，虽然从2015年开始呈上升趋势并逐渐引起学者关注，但从目前文献检索结果来看，研究的深入和广度还远远达不到实践所需。较有代表性的文献主要有：袁竞锋等以不完全契约理论为研究工具分析了养老服务类型的最优模型[1]；徐宏等从养老服务资金缺口测算入手，发现资金供求失衡是多种因素共同作用的结果，并提出以PPP模式解决养老相关资金缺口问题[2]；韩烨在明确养老服务PPP模式设计思路以及合理支付方式的基础上将养老服务PPP模式总结为四种类型，并提出实现养老服务PPP模式具体策略[3]； 何筠等通过文献检索和专家补充的方式确定了养老机构PPP 项目的26个成功因素，并认为“政府部门的承诺和担保、符合公众的利益并得到社会支持、足够的融资和可利用的金融市场”是养老机构PPP 项目的三个关键成功因素[4]。西方国家PPP模式起步较早，但对养老服务PPP模式的实践和理论研究也同样处于探索阶段。由于各国处于不同社会背景，养老服务PPP模式不能简单照搬，需根据本国国情发掘一套适合本国国情的发展模式[5]。

从梳理现有主要文献可以发现，目前，对我国养老服务PPP项目的研究主要集中对一般意义上的理论分析，对如何有效提高养老服务PPP 项目高质量发展的研究非常少。究其原因有两点：一是因为养老服务领域的PPP项目数量远低于基础设施领域PPP项目，虽然近年来有所增长，但大多处于建设状态，存在的问题尚没有引起理论研究的足够重视；二是因为PPP 项目的高质量发展的研究需要建立在对具体项目的全部信息进行具体考察的基础上。目前，对于成功和失败的养老项目的信息获取难度较大，这也导致此类研究较少。尽管PPP模式引入养老服务有其制度优势，但现有研究大都立足于宏观层面设计一套一揽子发展的制度模式，对于不同地域的养老服务PPP项目个性化特点关注不够明显。中国养老服务PPP模式不能最大限度发挥其功能性价值，个中缘由还值得进一步探究，中国养老服务PPP模式的高质量发展仍然是现阶段国内需尽快解决的现实社会问题。

2019年11月，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，文中提出要打造高质量的养老服务和产品供给体系，健全多层次养老服务体系。因此，中国养老服务PPP模式的高质量发展是现阶段我国公共服务和社会保障领域迫切需要解决的现实问题。本文的研究重点是关注养老服务PPP模式不同地域发展的差异性特点，旨在发现实践中阻碍养老服务高质量发展的主要因素，以期能够为助力中国养老服务PPP模式高质量发展提供有益的理论支持。

二、我国养老服务PPP项目发展的差异性分析

(一) 我国养老服务PPP项目发展基本情况

本文研究的养老服务PPP项目数据来自财政部政府和社会资本合作中心定期发布的PPP项目入库清单和年度报告。选择PPP项目管理库作为数据来源是因为入库项目都通过了PPP 模式必要性评估，项目符合财政部关于PPP 模式规范性要求(6)财政部PPP 项目库涵盖国内31 个省市，其入库和退库项目按照行业领域分类，具有普遍性和代表性，https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/publicReport.。通过对入库项目清单进行查阅和年度报告分析，截至2019年12月，全国在库共有105个养老服务PPP项目，投资额共计685亿元，占管理库项目总金额的比例不到0.5%(7)政府和社会资本合作中心网站：《全国PPP综合信息平台项目管理库》，https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/projectPublic.。 养老领域PPP模式应用不高主要原因在于项目初始投资资金较高，相对基础设施领域的融资更为困难，而且运营周期较长的同时许多养老机构盈利水平不足，社会资本投资回报较低甚至资金回收困难。投资高和回报风险这两方面的原因使得社会资本对进入养老领域的PPP 项目持谨慎态度。

我国养老服务PPP项目的发展大致可以划分为四个时间段：第一阶段为养老服务PPP项目初步发展阶段。2013年以前，养老服务领域开始试水PPP模式后，由于对PPP模式如何与养老服务有机结合以及具体适用方式缺乏统一的指导和管理，这一阶段的养老服务PPP项目数量比较少，具体适用模式还是采取在基础设施领域适用最多的BOT模式为主。第二阶段为养老服务PPP项目快速发展阶段。2014年起，财政部和国家发改委开始密集出台PPP项目相关政策和指导文件，反映了中国政府对PPP模式的高度重视。由于各级政府和社会资本逐步接受了PPP项目的理念和模式，立项入库的养老服务PPP项目剧增，并在2015年达到了历史峰值154个。政策的支持和地方政府对于PPP模式的热衷也带来了一系列隐患，如出现了很多伪PPP项目以及地方政府债务风险的加剧。第三阶段为养老服务PPP项目制度化、规范化发展阶段。2016年开始，财政部和国家发改委开始逐渐规范PPP项目的制度化管理，针对不同领域的PPP项目都制订了规范性意见；同时，严格了物有所值(VFM)的评价程序(8)为促进PPP项目物有所值评价工作规范有序开展，财政部于2015年12月18日发布了《PPP物有所值评价指引(试行)》。该指引规定，中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。。这对于养老服务领域的PPP项目产生了直接的影响，这一阶段的养老服务PPP项目数量和投资额出现了“双降”的态势。第四阶段为养老服务PPP项目追求质量的稳定发展阶段。2017年以后，随着财政部联合多部门制定的《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》发布，养老服务PPP项目的数量变化较为平稳，但投资总额与数量的变化曲线相背离，在2017年底投资总额不断上升且规模接近2015年，但2018以后投资总额在项目数量变化不大的态势下却不断下降。

以上数据分析结果可以说明：现在我国养老服务PPP项目的发展虽然告别了以弥补公共服务资金缺口为主要目标的早期阶段，但依然处于以提升项目绩效为目标的中期阶段，距离以实现经济、社会和环境可持续发展为目标的养老服务PPP项目高质量发展阶段还存在一定的差距[6]。

(二)我国养老服务PPP项目区域发展情况

从入库的养老服务PPP项目区域发展来看，我国东、中、西和东北四个经济区域(9)为科学反映我国不同区域的社会经济发展状况，为党中央、国务院制定区域发展政策提供依据，根据《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》《国务院发布关于西部大开发若干政策措施的实施意见》以及党的十六大报告的精神，我国的经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大地区。具体划分请参见国家统计局：《东西中部和东北地区划分方法》，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/sjtjr/dejtjkfr/tjkp/201106/t20110613_71947.htm.依托不同经济发展条件，养老服务PPP项目存在发展不平衡现象[7]。数据分析可以发现，不同区域间养老服务PPP项目基于不同经济发展和老龄化程度，差异化发展态势比较明显，即养老服务PPP项目发展质量受区域经济发展程度和老龄化程度这两个因素共同影响，而这两个因素之间“耦合”和“复合”之后共同发挥着对不同地区的养老服务PPP项目的发展质量的影响作用。具体而言，区域间养老服务PPP项目的差异化发展与各地经济基本成直接影响的正相关关系，因为良好的经济发展可以提供养老服务PPP项目高质量发展所需要的经济基础。因此，区域经济发展水平和持续性发展预期、养老服务市场体系的完善程度、居民平均收入水平的提升以及财政预算规模和财政收支平衡状况等经济因素是决定养老服务PPP项目高质量发展的核心因素。若其中一方面因素出现波动，则会间接影响养老服务PPP 项目的立项或运营。经济发展较好的东部地区的养老服务PPP项目发展也较好，经济发展相对落后的西部和东北地区的养老服务PPP项目发展程度也相对落后，而经济发展程度处于中位的中部地区的养老服务PPP项目发展程度相对东部落后但发展速度较快。老龄化程度对区域间养老服务PPP项目的差异化发展呈现间接影响关系，并与经济发展程度共同产生对养老服务PPP项目发展的复杂影响关系。老龄化程度高的地区产生对养老服务PPP项目的较高需求，但发展受制于该地区的经济发展程度。

1.东部地区老年人口抚养比偏高，养老服务PPP项目主要以政府主导为主。东部地区是我国经济发达地区，无论是财政资金还是社会资本都较为充盈，养老服务PPP模式在东部地区的发展阻碍因素相对较少。东部地区老龄人口潜在消费能力强，同时具有充足社会资本来拓展养老服PPP项目发展空间，有利于养老服务PPP模式的项目落地。老年人口抚养比较高的省份入库的养老服务PPP项目数量也较多(例如山东省和江苏省)。但需要注意的是，东部地区中经济发达的两个直辖市——上海市和天津市入库的养老服务PPP项目为零。通过对这两个直辖市的养老服务现状分析可以认为“零入库”的原因在于这两个城市一直着力探索符合其城市特点的养老服务供给模式，已经形成了以居家养老加社区服务为主的基本模式，居家养老成为衔接家庭与机构之间的重要枢纽，因此，PPP模式发展空间较小。例如，上海初步形成“90%家庭自我照顾、7%社区居家养老服务、3%机构养老”的“9073”养老服务格局[8]。类似的是，天津市的养老服务模式也发展出具有城市特点的“973”式的养老服务格局(即97%的老年人依托社区服务居家养老，3%的老年人入住养老服务机构)，目前也已形成了以社区居家养老为主干的养老服务体系[9]。但是，相对老龄人口多样化的养老需求而言，“居家养老服务供给机制在总量、内容、层次和布局等方面存在结构性困境”[10]，未来，上海和天津还需要探索将PPP模式与现有养老服务结合的路径。

2.中部地区老龄人口较多，养老服务所需资金缺口大，社会资本进入动力较足，养老服务PPP项目发展较快速。中部地区人口较为密集，劳动力流动性强导致老龄化现象较重。与东部地区老龄化原因不同，中部地区老人空巢化明显。以安徽省为例。2019年老龄人口抚养比高达19.4%，比平均值高将近4个百分点，老年群体规模大，养老服务供需紧张。虽然中部地区经济发展较东部地区较相对落后，但社会资本在进入养老服务领域时盈利期望相对较高，从而导致养老服务PPP项目发展具有足够驱动力。中部地区已入库养老服务PPP项目数量比东部地区略低，但平均分布值较高，内在原因是中部地区虽然老年人口最多，但抚养人口也较多，可以支撑养老服务所需基本费用支出。但由于各省对于养老服务PPP项目的认识和推进力度还存在不同(10)在实践中，政府部门针对本地区老龄人口情况，基于对PPP模式的理解构建了差异化的养老服务PPP 模式，主要表现为政企联合共建型和政府主导微利型。具体分析可参见韩烨：《社区居家或入住机构——养老服务PPP 模式的差异化构建与优化》，载《吉林大学社会科学学报》2020年第2期。，中部地区各省份的PPP数量差异性较大。例如，从养老服务PPP项目数量上看，中部地区老龄化最严重的安徽省的项目数却仅占河南省项目数的四分之一。

3.西部地区整体上看老龄化程度均值最低，养老服务PPP项目发展程度整体较低且区域性差异最大。西部地区养老服务PPP项目已入库数量比东部地区略低，与中部地区数量相等，但平均值较低。西部地区省份中养老PPP项目数量最多的陕西省(8个)远低于东部地区的山东省(19个)和中部地区的河南省(12个)的数量。主要原因在于：西部地区省份最多，人口大省也较多，但总体经济发展相对落后，负担养老服务所需基本费用支出水平相对较低。地区内比较来看，西部地区人口分布不均，老龄化现象呈现出各省差距较大的现象。四川省、重庆市、贵州省等西南省市的老年人口抚养比甚至比老龄化严重的东北地区的平均值还高。而老年人口抚养比最低的西藏自治区与老龄化程度最严重的四川省老年人口抚养比相差13.8%。比较特殊的是，西部地区老龄化程度严重度排在第二的重庆市目前还没有入库的养老服务PPP项目。

4.东北地区从数据上来看老龄化程度较为严重，养老服务PPP项目发展最为缓慢。东北三省总体处于老龄化中后期阶段，10年间老龄化水平不断加深、速度不断加快，辽宁省城市老龄化程度高于吉林省和黑龙江省。东北地区作为老工业基地，近年来受经济发展持续下滑的影响，三省人口外流严重，促使人口老化程度进一步加剧，养老服务市场化程度低。与其他省份相比养老服务资金流相对薄弱，发展PPP模式资金环境欠佳。一般来说，老年人口集中度与养老资源集中度具有显著的正相关关系，但“三省大多数城市两者空间匹配关系并不协调”(11)东北三省养老资源配置区域差异呈现三类：第一类为区域中心型城市。辽中南城市群已形成了“沈阳—大连”的双核结构辐射网络，不仅是老龄化水平最高地区，也是养老资源建设最具有优势的区域。第二类为政策扶持型城市。大庆、阜新、伊春、鹤岗、盘锦、鞍山等城市正处于资源枯竭，国家开始政策支持，这为养老资源配置提供了新的契机。第三类为区位边缘型城市。受经济发展水平较低以及地理位置不佳的影响，这些城市养老资源建设相对于老龄化来说远远滞后。参见赵东霞、韩增林、任启龙等：《市域人口老龄化空间特征与养老资源匹配关系研究——以东北三省为例》，载《资源科学》2018年第9期。，都面临养老资源闲置或有效供给不足的两级问题。

(三)我国养老服务PPP项目运行差异化情况

1.我国养老服务PPP项目的运作模式呈多元化态势。目前来看，我国养老服务PPP项目运作模式可以划分为建设—运营—移交(BOT)模式、建设—拥有—运营(BOO)模式，除此之外，少量存在重建—运营—移交(ROT)模式、转让—经营—转让(TOT)模式、租赁—经营—转让(LOT)模式等。养老服务行业普遍回报率低、收益时间长，相对来说BOT及BOO模式风险较小。因此，目前来看，其成为政府部门和社会资本确立养老服务PPP项目时优先考虑的运作模式。

2.我国养老服务PPP项目的营利模式主要采用使用者付费方式。养老服务PPP项目从营利模式来看主要分为政府付费、使用者付费及可行性缺口补助。政府付费即养老服务由政府出资购买，此种模式不利于PPP项目对政府资金缺口的有效缓解，使用率相对较低。使用者付费是指享受养老服务的个人支付相关费用。从数据来看，目前，大多数养老服务PPP项目都采取此种模式。使用者付费方式能够满足不同老龄人群对养老服务层次的个性化要求，但老年人口整体消费能力较弱并且地区间消费能力不平衡，不利于中国养老服务PPP项目的整体平衡发展。可行性缺口补助是使用占比最高的付费模式，是指个人付费不足以满足社会资本的收益预期时，由政府划拨财政资金弥补收益不足的部分。此种类型不仅能满足各个群体的差异化需求，并且以政府兜底保证社会资本的收益，打消社会资本对收益回报风险顾虑(见图1)。

图1 我国养老PPP项目运作模式及营利模式差异化示意图

3.我国养老服务PPP项目的载体主要是中高端养老产业。我国养老服务PPP项目以投资领域划分主要有三类载体：医养结合项目、老年公寓项目及中高端养老服务产业项目。养老服务PPP模式下，家庭在我国养老中的基础性作用逐渐会被弱化，而社会资本投资养老服务的项目大多集中于中高端养老产业项目。这种养老服务PPP项目载体设计虽然能够吸引社会资本的加入，但不利于提升整体养老服务供给的基础服务水平，普惠性较弱。

三、 我国养老服务PPP项目高质量发展的影响因素

(一) PPP法律体系不完备导致养老服务项目高质量发展存在不确定风险

尽管PPP模式在我国快速发展已有10余年，在此期间，财政部、发改委都制定了一系列法律法规和政策性文件鼓励引导PPP模式高质量发展，但这些法律法规和政策并未与现有的税收、投融资等政策形成合力，并且至今没有一部专门性的PPP法律用以规范、引导及保护PPP模式的可持续发展。养老服务PPP项目具有广阔的发展空间是吸引社会资本进入的主要驱动力，但风险也同样贯穿项目运行的全过程。如果没有一个完备的PPP法律体系对政府部门和社会资本的合作关系予以法治化保障，则难以调动社会资本进入养老服务PPP模式的积极性。

目前，财政部与国家发改委作为PPP项目的主管部门各自制定了密集的PPP法律法规和政策(12)据笔者统计，截止到2020年5月，相关部委针对PPP 项目制定的行政规范性文件中，财政部共发布74 部规范性文件，国家发改委发布了59 部规范性文件。资料统计来源于财政部政府和社会资本合作中心网站：《政策法规》，http：//www.pppcenter.org.cn/zcfg/bwzc/fgw/.，两部门对PPP项目理解角度存在差异，这难免造成立法上的内容分歧甚至冲突。就已有法律法规的内容和效力等级来看，财政部与国家发改委在各自制定的PPP法律中存在部分内容不一致的情形，给养老服务PPP项目的立项和运行过程中的不确定性风险埋下了引线。两部门在立法模式和立法内容上之所以会出现诸多分歧，归根结底没有一个具有指导效力的上位法(13)由国家发展与改革委员会等六部委于2015年制定的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》是定向适用于属于PPP 模式之一种的特许经营模式专门法规，属于PPP立法模式中的“个案立法”。而财政部却主张采用通用于所有领域的并适用于各种 PPP模式的“通案立法”进路,这可以从 2016 年财政部公布的《中华人民共和国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》看出此种立法意图。。虽然国务院于 2017 年 7 月发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》(征求意见稿)，意图通过行政法规的形式促进政府与社会资本合作的法律的完善。但从立法渊源上来看，该条例属于行政法规，仍然不能解决我国现行法律体系中存在的对PPP模式可能产生阻滞效力的相关法律内容。

(二) PPP项目融资环境不成熟导致养老服务项目大多需要担负巨大资金压力

养老服务PPP 项目的整体投入巨大，在初期投资完成后，能否完成后续融资往往影响着项目可持续性发展。我国现在PPP项目的融资环境并不宽松，特别是社会资本中的民营企业大多会面临诸如融资限制条件多、审批金额有限等融资困难。目前，养老服务PPP项目融资模式大多由社会资本自筹加依靠政府担保向银行贷款融资。此种融资模式形式过于单一，缺乏可选择性导致项目公司负债比率过高。大多数养老服务PPP前期融资成本较高，不利于投资利益实现，影响后期项目绩效考核等；另一方面，政府担保的融资模式无形中加重了政府债务责任，容易引发“敲竹杠”风险，随着养老服务PPP模式的不断推进，政府潜在风险持续加大，不利于开发性养老服务PPP项目发展(14)所谓“敲竹杠”，就是交易一方利用交易伙伴已经进行了专用性投资(例如PPP项目投资)并且规范交易关系的契约是不完全契约这一事实，所实施的在该投资关系中寻求可占用合同利益的一种后契约机会主义行为。具体分析请参见Benjamin K，Fisher General Motors and the Nature of the Firm，Journal of Law and Economics,2000,43(1).。

(三) 养老服务PPP项目模式发展经验不足导致项目难以在实践中创新

政府部门对养老服务的理念革新和PPP模式的机制创新影响着养老服务PPP项目是否能够落地以及落地后能否取得预期绩效。经历过PPP模式爆发式发展的反思与纠偏阶段后，当下从中央到地方政府正努力在国家治理现代化整体框架的统领下创新改革PPP项目提供公共服务的新模式[11]。但由于我国进入老龄社会的时间短、速度快，应对老龄化的许多措施和策略选择都缺乏前例，导致实践经验不足。PPP模式在我国快速增长的10余年并不足以为具有中国特色的PPP制度发展提供成熟的发展经验。养老服务PPP项目大多在2014年以后发起，PPP项目长周期的特点决定了现今符合中国国情的养老服务PPP模式成功经验较少。虽然北京、河南等地相继运用PPP模式缓解政府养老资金短缺、提高养老服务水平初见成效，但养老服务项目与市政工程不同，评价指标为软服务，运行中仍存在许多问题[12]。实践中，有关成功经验及项目退库的具体细节资料政府信息公开不足，这不但阻碍养老服务PPP模式的理论创新，实践中也难以依失败案例为戒，容易重走老路，不利于养老服务PPP项目落地开花。

(四) 运营模式同质化及回报机制单一化导致项目发展缺乏持续性

由于养老服务PPP项目大多采用BOT、BOO运营模式，而这两种模式具有前期建设投资体量大、收益回报周期长的特点。养老服务具有的基础性社会保障特征及服务人群消费能力的有限性决定了养老服务PPP项目同时具有收益率低、资金回笼时间长的特点。这对社会资本部门的资金实力及运营能力都提出了较高要求，从而提高了社会资本进入养老服务PPP项目的门槛。同时，由于BOT、BOO模式的核心都是新建养老服务设施，忽略了对现有存量养老服务资源的整合，这使得在政府部门、社会资本、服务受众之间的养老服务供需信息传递和共享不充分，产生养老服务资源浪费和服务对象重叠等问题，导致养老服务项目发展缺乏持续性。

此外，中国养老服务PPP项目的利益回报机制主要采用使用者付费模式，可行性缺口补助和政府购买的付费模式使用频率不高。这种单一利益回报机制的倾向性选择可以认为是政府部门更加愿意由社会资本来承担较高养老服务项目运营成本。养老服务PPP模式运作过程中风险类型复杂多样，回报机制不完善导致实际收益与预期收益不匹配现象时有发生，从而影响养老服务PPP项目运营绩效和服务质量。

(五) 项目质量考核指标缺乏“柔性”导致不能反映真实绩效水平

一般性PPP基础设施项目如道路交通、市政工程、供水供电、污水处理等项目的绩效考核标准主要依照行业专业性指标制定，主要是对基础设施建设成果等硬件进行质量优劣的衡量，对于软件(管理结构、人力资源体系建设和社会利益实现程度等)以及所提供的公共服务质量等柔性标准的考核指标设定则相对比较简单。养老服务PPP项目的受众群体是老年人口，项目内容不但包括提供项目所规划的养老服务基础硬件设施，而且其核心内容是向受众老龄人口提供医疗、照料、护理等基本养老服务，甚至包括临终关怀等特殊需求的“软性服务”。相较养老场所等硬件设施来说，养老服务PPP项目核心宗旨在于追求更优质的养老服务。但实践中养老服务PPP模式多以护理床位、医疗器械、养老环境等硬件设施作为项目绩效考核的关键测度指标，较少关注甚至忽略了“服务”在项目中的核心地位，缺乏对养老服务内容、服务质量和受众满意度等柔性指标的考核[13]。服务质量优劣评价的主观性导致政府部门很难建立一套包括服务评价在内的柔性考核标准体系，这也使得实践中对养老服务PPP项目绩效考核较难做到如实反映项目是否真正做到了“物有所值”的绩效目标。

四、我国养老服务PPP模式高质量发展的多元化驱动路径

影响养老服务PPP项目高质量发展的因素具有多重性，因此，促进我国养老服务PPP项目高质量发展也存在多样化驱动路径。其中地方政府对养老服务PPP项目的制度更新和分区施策以平衡地区间发展差距等举措直接影响养老PPP 项目的发展；同时，完备的PPP法律制度、金融业融资支持、区域性个性化发展的激励制度、规范的绩效评价指标体系以及政府部门和社会资本的养老服务的专业能力是保障养老PPP 项目发展的核心因素。

(一)分区施策平衡地区间养老服务PPP项目发展差距

前文所述，我国不同经济区域间养老服务PPP项目数量差距大，各地项目数与老年人口抚养比呈非正相关关系。如果不对此差距进行调节，各区域间养老服务水平差异分化的速度会不断加快，甚至演变成影响社会稳定和经济发展的不确定因素。平衡地区间养老服务PPP项目水平差距的路径选择首要需要关注各地区的个性化因素，制定有针对性的解决对策。

1.东部地区老龄化现象较为严重，发展养老服务PPP模式条件优势突出。东部地区基本情况表现为经济实力强，社会资本所占比例大，老年人口潜在消费能力强，老年人口抚养比在四个区域中排名第二。目前，可以考虑在该区域试点养老服务PPP模式创新，基本思路包括拓宽融资渠道试点，发展重心向中高端养老服务倾斜，减少政府可行性缺口补助成本，政府资金盈余可实现全国资金统筹规划。

2.中部地区养老服务PPP项目省均数量最多，但高质量发展资金缺口较大。中部地区大部分省份养老服务PPP项目数量高于全国省均拥有数量平均值。中部地区人口密集，老年人口体量大，增长迅速，但老人空巢化情况严重，养老问题凸显。对于中部地区养老服务PPP模式的高质量发展，并仍需引入社会资本缓解财政负担提高服务供给水平，并在发展保障性养老服务的同时兼顾中高端养老服务供受众群体选择，形成基础性养老与中高端养老资金互补，达成社会资本回报预期。

3.西部地区发展养老服务PPP模式综合条件相对较弱，需要地方政府提供可持续性的优惠政策来吸引社会资本进入。推进西部地区养老服务PPP模式发展的具体思路：一是推出高于东部及中部的优惠政策吸引社会资本进入。二是政府在合作关系中承担较多责任。例如，项目前期承担主要融资任务，以中央宏观统筹资金作为经济后盾，打消社会资本相关顾虑。三是整合现有医疗设施，形成多家小规模养老机构联动互通式发展模式，形成连锁效应，既节约了建设成本，也增加了养老服务PPP项目抗风险能力。发展领域多以基础性养老服务为主，以适应本地区经济发展水平。

4.提升东北地区养老服务PPP项目质量的关键是探索新的经济增长点以改善发展高质量养老服务项目的经济基础。由于东北地区经济增长处于阵痛期，老龄化带来的社会问题较多。东北地区养老服务PPP项目发展需要资金开源节流，改变当前养老资金严重不足的困境。但从另外一个角度来看，东北地区养老服务市场发展空间大，与西部地区都是未来具有发展潜力的区域。具体思路是：一是合理调整东北地区的养老资源供给侧的方向，对于各城市之间养老资源配置的差异问题，应加强政府间合作，通过经济一体化来缩小区域经济发展水平的差距，进而通过公共财政来调解基本养老资源分布不均等问题；二是对于养老资源出现闲置和有效供给不足的问题，政府部门应当吸取其他地区养老PPP项目发展经验，努力做到供需关系的协调一致。

(二)优化养老服务PPP模式法律制度体系

优化养老服务PPP项目法律体系是促进中国养老服务PPP项目高质量发展的关键保障。保障养老服务PPP项目落地和顺利运营需要完备系统的PPP法律和政策共同进行规范和引导。PPP法律和政策的完备性需要法律和政策的紧密结合(15)有学者对1980 至2015 年PPP 中央政策文本分析认为中国的PPP 政策经历了“被动回应-积极推动-全面主导”的变迁过程。目前来看，PPP领域还是以中央和地方的各项政策作为主要的规范效力来源，法律层面尚缺乏一部统一立法来发挥规范作用。关于PPP政策变迁的论述参见陈琤、李丹：《PPP 政策变迁与政策学习模式:1980-2015年PPP中央政策文本分析》，载《中国行政管理》2017年第2期。，其中既有覆盖所有PPP项目的基础性原则，也应有涵摄不同类型PPP项目适用的具体规则；既有立法机关制定的PPP项目基础法，也应有主管部门制定的部门规章或者规范性政策。这样就会形成既有具备稳定性调整功能的法律规范，也有应对外部环境变化的灵活性调整功能的政策规范；同时，要求法律规范和政策规范都必须具有内容修订的严格程序，否则不具稳定性的法律和政策规范体系会对养老服务PPP项目的合法性、合同收益的预期可能性、养老服务产品的市场需求等产生影响，从而进一步影响项目的立项和运营。因此，在完善和稳定的法律政策框架下可以促进养老服务PPP项目高质量发展，并可在最大程度上减少和降低政府部门和社会资本实现各自利益目标的风险[14]。基本思路是国务院统一领导下加快完善有关PPP法律和政策的体系建设，消除法律和政策中的相互冲突之处，优先完成法律和政策体系的内部统一，从而为养老服务PPP项目高质量发展消弭制度供给不足的风险。

1.在建立PPP法律体系框架下明确养老服务PPP模式的内涵、外延及基础框架模式。强调其公共服务基础保障性功能定位的同时，明确养老服务PPP项目参与主体之范围，划分各主体间权利义务关系，构建适用养老服务PPP项目的基础性运作模式以供借鉴和选择。

2.确定养老服务PPP项目适用领域、风险划分、绩效评价、利益分配等基本内容的规范条文。在上位法框架体系内，各主管部门可进一步制定实施细则明确招投标方案、融资渠道、争议解决方式及退出机制等制度性内容。

3.制定严格法律约束机制，建立因主观因素如信用风险、扭曲政绩观下的错误决策等导致项目失败的信用缺失惩戒机制。

(三)完善养老服务PPP项目金融服务保障制度

完善的金融服务是保障养老服务PPP项目高质量发展的经济基础。PPP 模式如果从“资金合作”这一性质上来说可以被看做是一种创新型融资模式[15]。由于养老服务PPP项目服务对象是老龄人口(及家庭)这一群体，项目周期开始后很长一段时间内不可能单纯依靠提高养老服务收费来收回投资成本。政府部门的财政资金对养老服务项目的投入远低于基础设施类项目的投入，而社会资本的资金投入也无法做到全部覆盖。因此，完善的金融服务体系可以提供多元化的融资方式以满足养老服务项目在建设阶段、初始运营阶段的资金需求。对应养老服务PPP项目的多元模式，金融服务的多元化模式也应当考虑不同层次的养老服务市场定位和投资环境。目前来看，养老机构、医养综合体和大型养老社区等三种养老服务PPP模式的项目资本自筹难度依次增大，融资风险依次增高。创新养老服务PPP项目金融服务方式已成为促进和保障养老服务PPP 项目高质量发展重要的外部环境因素(16)例如，江苏省淮安“阳光新城”养老养生PPP 项目，合作期限10 年，计划投资19亿元。该项目成功重要因素在于区域金融市场发育良好，利用金融机构信贷服务为项目立项推进前期提供了可靠的社会资金保障，形成对社会资本有效激励，取得了良好的经济社会效益。项目具体内容可参见政府和社会资本合作(PPP)研究中心：《财政部政府和社会资本合作中心项目库示范项分析报告》，https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/publicReport.。

1.政府在前期应承担更多的金融服务责任，以政策优惠和财政补贴的形式调动社会资本的参与度，减轻社会资本融资负担。

2.积极探索新型融资模式。我国常见的PPP项目融资模式有银行贷款、融资租赁、专项债权计划、资产证券化、项目收益债券、PPP产业基金等。但因为融资渠道不通畅及高门槛使得因融资困难导致资金链断裂而引发养老服务PPP项目失败的案例不在少数，因此积极推进养老服务PPP项目资产证券化，盘活资本流通、打通融资渠道是降低项目失败风险的重要保障机制。

3.法律和政策应当激励金融机构和PPP项目主体联合创新保险产品或其它金融衍生产品，根据社会资本风险管理与承受能力低、PPP项目收益周期长的经济特征，设计具有针对性的养老服务PPP项目保险产品和其它金融衍生品。由社会资本、政府协商或第三方出资购买，当风险发生时可以从金融产品发行人处得到补偿，亦可提高项目的抗风险能力。

(四)激励养老服务PPP项目的区域性个性化发展模式

我国养老服务供给多为基础性养老服务及高端养老服务，居中的养老服务供给较少，中国养老服务PPP模式发展格局整体呈“哑铃型”[16]。 因此，未来养老服务PPP项目推进过程中，应鼓励各地各级政府部门结合地域需求多向中端这一质量提高型的养老服务项目供给倾斜。在各地区对养老服务PPP项目推进中，可以因地制宜汲取已有类似内容的有益经验，制定一个养老服务PPP项目不同模式适用标准框架以指导如何选用符合本地区需求的个性化养老服务PPP模式。例如，TOT(转让-运营-转让)模式，引入社会资本整合现有资源进行运营，不但解决政府存量债务问题，还提高了养老服务项目公司运营管理效率。此种模式与公建民营、公办民营等PPP项目合作模式既有相似也有不同点，主要特点就在于借助社会资本方力量尽可能整合现有资源，实现资源再利用、信息有效共享的绿色发展模式，从而实现了提高养老服务供给质量和供给水平的目标。类似整合现有存量资产形成新的优质资产的PPP模式还包括ROT(重构-运营-移交)模式、LOT(租赁-运营-移交)模式等。

此外，几种模式的组合型也可以最大化促进政府部门和社会资本部门形成紧密的合作伙伴关系，从而更好地提供养老服务。例如，“建设-运营-移交+委托经营或合同管理”(BOT+O&M)模式就是一种比较适合养老服务PPP项目的组合型。此种模式首先由政府和社会资本签订养老服务PPP项目合同，社会资本负责建设养老机构硬件设施及维护运营。在项目移交之后，政府采用委托经营或者管理合同方式，将养老服务设施交由专业机构进行管理运营，并根据运作情况给予适当补贴。此种模式政府在保留资产所有权的同时，引入专业养老服务机构提升养老服务供给效率质量，可以破解我国养老服务资源高消耗低产出的难题。

(五)建立规范的养老服务项目绩效评价指标体系

养老服务PPP模式因为养老服务供给内容和服务质量缺乏统一评价标准导致产生项目绩效评价和监管难的问题，加快养老服务供给质量评价标准化、统一化成为完善养老服务项目高质量发展路径的重要途径。民政部于2017年底制定的《养老机构服务质量基本规范》标志着中国养老服务迈入规范化管理的新时代。在养老服务PPP项目中，养老设施等硬件建设依照相关工程质量行业标准评价，养老服务等级和质量等软件建设评价可借鉴该文件中对于养老服务内容、服务范围、服务要求等有关服务项目与质量要求进行细节性规定。在养老服务PPP项目合同中，明确所需评估的内容和对应指标，包括项目基础设施完成情况、养老服务内容多元化程度、养老服务机构管理团队建设、养老服务供应链管理以及医养结合技术创新等能力的评估。除此之外，为进一步提高养老服务PPP模式供给水平，切实保障老年群体享受高质量的养老服务，应将服务质量评价作为重要的衡量标准纳入养老服务PPP项目运营管理的绩效评价中。

(六)提升政府部门和社会资本参加养老服务PPP项目的专业能力

对政府部门而言，主要应提升养老服务项目立项规划能力和合同关系能力。政府立项开发养老服务项目是政府履行公共服务责任的行为，在规划和设计养老服务项目前期，应优先做好本区域养老服务需求调研工作，准确了解老年群体对于该项养老服务项目的真实需求和接受度。在此基础上，做好可行性评估和物有所值评价评估；在养老服务PPP项目合同履行阶段，要坚守契约诚信原则，做好合同履约全过程管理，监督和防范社会资本的投机行为带来的项目风险；在项目绩效的评估阶段，设计科学合理的指标体系，并全面引进专业第三方评估制度，明确评估细则，保证评估过程和评估结果的公开和透明。

对社会资本而言，主要提升其经营能力和项目管理能力。社会资本通过完善项目公司的治理结构，增强服务能力，科学制订覆盖和衔接老年照料服务和护理服务的综合服务内容。此外，社会资本应该从完善项目公司对从业人员的社会保障、薪酬福利等方面提高项目对人才的吸引力，从而不断提高社会组织的运营能力和专业化水平，为项目的可持续性发展提供结构性支撑。