欧盟海洋边界安全治理与启示：以海上非法移民为例

关孔文 房乐宪

（1.北京航空航天大学，北京100191；2.中国人民大学，北京100872）

《欧盟海洋安全战略》已将“有效增强联盟海洋外部边境阻止海洋相关非法活动”界定为欧盟主要安全利益之一，并将“跨境、有组织的犯罪，包括武器走私、毒品和人口贩卖活动”视为联盟层面最重要的安全威胁之一。①Council of the European Union，“European Union Maritime Security Strategy，”Council of the European Union，June 24，2014，http：／／regis⁃ter.consilium.europa.eu／doc／srv？l＝EN＆f＝ST%2011205%202014%20INIT，访问时间：2020年6月1日。当然，移民或难民是否构成对欧盟海洋安全的威胁，也引发了欧盟内部政治层面和学术层面的广泛讨论。中东和北非地区政治局势的持续动荡，促使大量难民通过各种渠道进入地缘临近的欧盟成员国（如意大利、希腊等）寻求庇护。随着涌入难民数量持续增加，特别是叙利亚男孩在偷渡过程中溺亡并伏尸于海滩之上的照片吸引了世界广泛关注，一度给欧盟构成巨大道义压力，迫使欧盟开始重视通过海上干预措施防范类似事件的发生。同时，由于非法移民的移动路径往往与海上走私、人口贩卖的非法活动区域相重合，极易引发人道主义危机和海上生态环境破坏；此外，难民经海路寻求庇护的高风险性，使欧盟将风险控制的重心由陆地部门转移至海洋部门。欧盟为应对海上非法移民问题，采取了一系列军事和民事政策手段，本文将就此进行讨论，以便加深对欧盟海洋外部边界治理难度的理解，并探讨欧盟多维度政策框架构建对中国海洋外部边境和潜在移民管理的借鉴意义。

一、海上非法移民及其对欧盟海洋外部边界安全的挑战

欧盟成员国所管辖的海域面积大于陆地，构成世界上最大的管辖海域，且海洋几乎是欧盟半数人口的家园，因此欧盟格外重视海洋安全要素。①付玉：“欧盟公海保护区政策论析”，《太平洋学报》，2021年第2期，第38页。根据欧洲边境管理局2021年的统计数据，即使在“新冠肺炎疫情”全球肆虐的情况下，2020年依然追踪到125 226人次非法穿越欧盟的外部边界，虽然较之2016年高峰时期的51.1万人次下降了75%，但对欧盟外部边境管理造成的压力依然不容忽视。②FRONTEX，“Risk Analysis for 2020，”March 2020，War⁃saw；FRONTEX，“Risk Analysis for 2021”，April 2021，Warsaw.就海洋部门（参见表1），难民主要通过地中海地区的3个通道涌入欧洲，分别为“东部地中海线路”“中部地中海线路”和“西部地中海线路”，其中“中部地中海线路”的压力最大。值得注意的是，尼日利亚、几内亚曾是地中海地区难民的主要来源国，从2018年开始被阿富汗、叙利亚和摩洛哥等国所取代。③FRONTEX，“Risk Analysis for 2019，”February 2019，Warsaw.更重要的是，目的地为欧盟的非法偷渡不仅对欧盟整体政治、社会秩序和法律法治构成挑战，而且该类偷渡模式已在包括地中海、非洲西部和北部等区域形成了一种商业模式，④Derek Lutterbeck，“Policing Migration in the Mediterranean，”Mediterranean Politics，Vol.11，No.1，2006，pp.74－75.其所搭乘船只并非适于海洋航行，组织非法偷渡的“蛇头”也时刻准备在遇见海上巡逻队时将这些“非法移民”投入大海，由此构成严重的人道主义安全威胁。⑤Michael Samers，“An Emerging Geopolitics of Illegal Immi⁃gration in the European Union，”European Journal of Migration and Law，Vol.27，No.6，2004，p.42.并且所使用船只在承载和应对海上自然环境变化方面的能力较差，其航行过程及遇风暴所造成的事故，对海洋环境和生态安全也可能构成威胁。大体上，非法移民对欧盟海洋安全和外部边界管控的挑战如下：

表1 2020年欧盟所探测非法移民线路及规模统计表

第一，难民大量涌入造成欧盟海上边境管理困难和区域海洋安全治理困境。欧盟非法移民主要来源地广泛，并且流入路径受季风、洋流、地区安全局势等要素影响较大，使非法移民主要流入方式处于不断动态变化中，其随机性和多变性无形中给欧盟海上边境管理造成巨大困难。例如，2018年非法移民主要依靠东、西地中海线路进入欧盟；2019年仅通过东地中海线路进入欧盟的人数就超过总量的58%，而西地中海线路的非法移民仅占不到17%；2020年通过中地中海线路进入欧盟的非法移民将近是东、西地中海线路的总和。⑥FRONTEX，“Risk Analysis for 2019，”February 2019，Warsaw；FRONTEX，“Risk Analysis for 2020，”March 2020，War⁃saw；FRONTEX，“Risk Analysis for 2021，”April 2021，Warsaw.其中，“东部地中海线路”主要穿越欧盟同土耳其的外部边界，该线路在“关于大范围降低从土耳其进入欧盟移民数量和规模的联合声明”发布之后依然处于活跃状态。根据该声明，2016年3月20日之后穿越欧盟—土耳其边境的非正常移民将被遣返。事实上，意大利与土耳其之间的海上航线依然处于开放状态，非法移民仍有一定的空间穿越欧盟海洋外部边境并进入欧盟领土范围之内。据此，按照欧盟与土耳其达成的补贴政策框架，欧方自2018年起为土耳其提供总额60亿欧元的资金援助，支持其在应对难民问题方面的行动，使土耳其政府相关政策也成为欧盟东地中海安全治理的重要影响变量。同时，社会动荡和连年战乱引发的经济发展迟缓也是造成中东、北非难民问题的根源。贫穷的社会状态使民众基本生活难以保证，由此形成难民流动的内生性动力。因此，包括难民生成、流动等域外因素在很大程度上影响欧盟海上边境安全治理的成效。

第二，非法移民流动与海上跨境犯罪活动相互关联，增大了海上移民综合治理难度。与“非洲之角”和亚丁湾地区滋长的海盗活动相类似，欧盟内一些国家国内政权的不稳定往往造成其对域内领土、海洋管辖能力不足，为跨国犯罪尤其是毒品、军火走私及人口贩卖与偷渡提供了发展空间，加之司法管辖和审判力度不足，使得从事违法活动的成本处于相对较低的水平，因而越境犯罪活动往往与非法移民的活动范围相重合。事实上，国家沿岸及海上边境巡逻力量和管控能力的不足，也为难民的流动提供了客观上的便利条件，欧盟海洋安全威胁因素呈现彼此交织的态势。非法烟草及军火走私问题不仅给陆地边境管理部门带来困难，也对海上边境管控和海关监督构成挑战。较之陆地运输方式，海上运输面临的自然环境更为复杂，并且需动员的资源和花费的成本更高，①Ana Lopez－Sala，Dirk Godenau，“Controlling Irregular Im⁃migration at the European Union's Southern Maritime Border.An Emer⁃ging System Driven by‘Migration Emergencies’，”Journal of Mediter⁃ranean Knowledge－JMK，Vol.2，No.1，2017，p.23.因此监管难以做到真正意义上的全面覆盖，走私活动仍有机可乘。大量毒品以隐藏在货轮集装箱的形式通过海运从拉丁美洲运往欧洲，非洲西部（包括几内亚比绍、几内亚、冈比亚、尼日利亚和塞内加尔等）则是重要的中转站，由此，大量毒品通过各种形式的海上运输最终进入欧洲。②FRONTEX，“Risk Analysis for 2017，”Publications Office of the European Union，February 2017，Warsaw.据统计，2020年欧盟共探测或查处609起海上毒品走私犯罪案件，查获各类毒品145吨，约占欧盟整体非法毒品交易量的75%左右。③FRONTEX，“Risk Analysis for 2021”，Publications Office of the European Union，April 2021，Warsaw.

第三，引发人道主义危机并对联盟共同价值构成挑战。对欧盟而言，“难民危机”被视为对成员国和联盟层面整体政治秩序和社会福利的一种威胁，据此实行政策的主要目标应当是有效监测和控制非法移民的流入。但是，欧盟一直以来宣称坚持的“人权”原则使得联盟层面的治理和成员国的相关行动不得不将“移民本身的安全”纳入考虑的范畴。由此，欧盟行动的主要目标并非将探测到的非法移民驱逐回国，而是通过打击“蛇头”，保护移民的人身安全及其他基本权利。①Derek Lutterbeck，“Policing Migration in the Mediterranean，”Mediterranean Politics，Vol.11，No.1，2006，p.64.针对来自公海的难民，根据国际法实施“不遣返”的原则，即“不得将移民遣返至无法保证其生命安全及身体健康的移民始发国或第三方国家”。欧盟据此很难将进入所辖海域或者在公海拦截的难民简单遣返回西亚、北非相关地区（叙利亚、利比亚等国），同时欧盟也须为进入其领土范围内的难民寻求赖以谋生的方式及合适的工作机会。因此，进入欧盟领土范围就成为来自中东、北非的难民甘愿冒生命危险而达成的主要生存性目标。欧盟海上外部边境管理相关正式或非正式的规则虽然不能被视为解决非法移民问题的根本途径，但其既不同于接收国的陆上安置，也不同于启程国的管控措施，是基于人道主义及人权保护的基本原则而采取的独立海上救助和犯罪惩戒行动。②陈敬根、刘刊斌：“难民和非安全移民海上管控前置的法律困境与对策”，《国际展望》，2017年第5期，第85页。

第四，加剧欧盟与成员国之间不同层面政策的不一致性及成员国之间政策立场的分歧。事实上，在海洋外部边境安全管控领域，欧盟层面虽已存在较为完整的法理框架，但该议题领域仍属联盟和成员国的“共享权能”，联盟所享有的立法权限较为有限，并不能形成一项完整有效并且具有超国家性质的外部边境政策。③Alexander Proelss，“Maritime Border Control in the European Union，”in E.Conde，ed.，The Routledge Handbook of European Security Law and Policy，Routledge，2020，pp.352－353.成员国层面的相关立法尝试多数是由欧洲南部国家发起，并推动欧洲北部国家共同立法，中、东欧国家则根据欧盟的要求和一体化层面的相关法律框架，调整并改进其国内政策，也因此引发了南欧、西欧国家与中、东欧国家就难民庇护问题的分歧。④Bastian A.Vollmer，“Policy Discourses on Irregular Migration in the EU⁃‘Number Games’and‘Political Games’，”European Journal of Migration and Law，Vol.13，No.3，2011，p.318.然而，当绝大多数涌入欧洲的移民身份被认定为“难民（Refugees）”，且进入欧盟的主要目标是“被动”寻求国际庇护，这也就意味着联盟层面所使用的治理和管控手段较之传统的经济目的移民应有所区别。由此，“难民危机”作为一项安全议题，客观上对欧洲现有政治秩序、“传统政治归属”和移民治理手段构成了挑战。⑤JEF Huysmans，“The European Union and the Securitization of Migration，”Journal of Common Market Studies，Vol.38，No.5，2000，p.751.同时，随着海上难民的剧增，跨越海洋外部边界并从事非法武器、毒品走私等活动也日益猖獗。因此，“申根条约”和“都柏林公约”等针对边界治理和难民安置的法律框架已难以适应现实难民问题的发展，⑥Ana Lopez－Sala，Dirk Godenau，“Controlling Irregular Im⁃migration at the European Union's Southern Maritime Border.An Emer⁃ging System Driven by‘Migration Emergencies’，”Journal of Mediter⁃ranean Knowledge－JMK，Vol.2，No.1，2017，p.29.需要在一定程度上进一步扩展联盟层面对“安全问题”的界定及其内涵。

二、欧盟复合管控政策框架的构建和治理体系的提升

海洋相关议题的重要性在欧洲一体化伊始即被成员国认可，但欧盟的政策重心在较长一段时间主要围绕与海洋相关的经贸、运输、资源开发和环境保护等领域。然而，随着经海洋涌入欧盟的非法移民数量剧增，以及伴随的人道主义灾难和猖獗的犯罪活动，加之难民安置相关措施带来的经济、政治、社会和安全负担，迫使欧盟转向通过安全管控措施干预难民危机。当然，针对形成非法移民的复杂原因，治理手段应突出不同政策部门联合的特点，并推动原有单一政策框架向更为多元的政策体系转变。⑦William Walters，Imagined Migration World：The European Union’s Anti－Illegal Immigration Discourse，Palgrave Macmillan，2010，p.73.如果将“难民危机”作为处于较高政治层面的安全议题来处理，欧盟的政策手段也理应涵盖军事和民事两个层面的内容：就军事层面而言，其与欧盟“共同外交与安全政策”密切相关，通过使用军事外交手段，特别是相关军舰活动（欧盟的“索菲亚行动”）确保相关海域的安全和难民人身安全；民事层面的政策工具和船艇（借助欧洲边境管理局和欧洲刑警组织）通过搜索、监控、救援等手段对偷渡者相关数据进行收集，并与军事行动部门进行信息交换，实现两个层面的相辅相成和相互促进。

2.1 欧盟海上军事政策手段的运用：“索菲亚行动”的实施

随着欧盟安全政策内涵的丰富及所面临安全环境的变化，欧盟的军事行动也呈现新的态势：其一，随着对联盟安全构成威胁要素性质的不断变化而调整，由此形成一种更为广泛的安全政策领域，而非单纯的防务议程；其二，不断增强内部和外部行动的结合，扩展“共同外交与安全政策”的行动范畴；其三，改变过去军事行动仅限于陆地部门的局限性，并逐步扩展至海洋部门。①Thierry Tardy，“Operation Sophia’s World－Changes and Challenges，”European Union Institute for Security Studies（EUISS），November 27，2017，https：／／www.iss.europa.eu／sites／default／files／EUISSFiles／Brief%2032%20Operation%20Sophia_0.pdf，访问时间：2020年5月30日。据此，欧盟借鉴打击亚丁湾海盗活动的“阿塔兰特行动”，开辟了“共同安全与防务政策”在应对海洋领域非传统安全威胁的新维度。2015年5月18日，欧盟理事会通过决议实施应对地中海地区难民问题的“索菲亚行动（Operation Sophia）”（代号EUVAFOR Med），旨在对地中海中南部地区海域人口贩卖偷渡的商业模式予以干预和打击，增强辨识、抓捕和处置涉嫌偷渡船只的干预能力。②Council of the European Union，“Council Decision on a Eu⁃ropean Union Military Operation in the Southern Central Mediterranean（EUNAVFOR Med），”Council of the European Union，May 18，2015，http：／／eur－lex.europa.eu／legal－content／EN／TXT／PDF／？uri＝CELEX：32015D0778＆qid＝1435825940768＆from＝EN，访问时间：2020年11月30日。该军事行动被赋予一定的救援职能，比如支持“海上人身安全（SOLAS）”等救援任务，③EUNAVFOR MED，“Information Booklet，”European Union Naval Force Somalia Operation Atalanta，February 12，2015，http：／／eunavfor.eu／wp⁃content／uploads／2015／02／20150112_EU⁃Naval⁃Force⁃Operation⁃Atalanta⁃Information⁃Booklet⁃EN⁃hyperlinks.pdf，访问时间：2020年2月10日。但其工作重心仍然围绕偷渡行为和偷渡者本身。“索菲亚行动”总部位于意大利罗马，负责整个行动筹划和发布相关指令，④Council of the European Union，“Political and Security Com⁃mittee Decision （CFSP） 2015／958 of 17 June 2015 on the Appointment of the EUForce Commander for the European Union Mili⁃tary Operation in the Southern Central Mediterranean（EUNAVFOR MED）（EUNAVFOR MED／1／2015），”Council of the European U⁃nion，June 17，2015，http：／／eur－lex.europa.eu／legal－content／EN／TXT／PDF／？uri＝CELEX：32015D0958＆qid＝1435825940768＆from＝EN，访问时间：2020年1月31日。预期达到完全行动能力之后再执行1年，但最终延期至2020年3月31日结束。⑤Council of the European Union，“EUNAVFOR MED Opera⁃tion Sophia：Mandate Extended until 31 December 2018，”Council of the European Union，July 25，2017，http：／／www.consilium.europa.eu／en／press／press－releases／2017／07／25／eunavformed－sophiamandate－extended／，访问时间：2020年12月30日。

行动共动用约10艘军舰及部分空中力量和情报收集机构，其中有21个成员国参与了该军事行动。德国、比利时、法国、西班牙、葡萄牙、斯洛文尼亚和英国等各出动1艘护卫舰；作为主要领导国之一的意大利不仅出动了航空母舰，也提供了其他海上军事力量；西班牙、法国和卢森堡则提供了部分空中侦察力量。⑥Thierry Tardy，“Operation Sophia's World⁃Changes and Challenges，”European Union Institute for Security Studies（EUISS），November 27，2017，https：／／www.iss.europa.eu／sites／default／files／EUISSFiles／Brief%2032%20Operation%20Sophia_0.pdf，访问时间：2020年5月30日。共同行动的成本由“雅典娜机制”（Athena Mechanism）承担，每年预算为1 182万欧元。⑦EEAS，“European Union Naval Force⁃Mediterranean Opera⁃tion Sophia，”EEAS，September 30，2016，http：／／eeas.europa.eu／archives／docs／csdp／missions－and－operations／eunavfor－med／pdf／factsheet_eunavfor_med_en.pdf，访问时间：2020年11月30日。“索菲亚行动”主要包括四个阶段：第一，通过信息收集及在公海的追踪行动对移民网络进行侦察和监控；第二，在公海区域就人口偷渡可疑船只进行登船、检查、抓捕和转移行动；第三，在获得联合国安理会（UNSC）或是利比亚政府的授权下，在利比亚内部水域和所辖领土进行第二阶段的行动；第四，在获得联合国安理会（UNSC）或是利比亚政府的授权下（最好二者皆有），在利比亚领土范围内使用一切必要手段破坏相关船只使其难以被偷渡者再度利用。⑧Thierry Tardy， “Operation Sophia's World⁃Changes and Challenges，”European Union Institute for Security Studies（EUISS），November 27，2017，https：／／www.iss.europa.eu／sites／default／files／EUISSFiles／Brief%2032%20Operation%20Sophia_0.pdf，访问时间：2020年5月30日。“索菲亚行动”的结束，意味着欧盟在采取“欧洲安全途径”的同时，将更多“人的安全手段”议题加入了其“睦邻政策”的议事日程。

2.2 欧盟海上民事政策手段的管控：欧洲边境管理局的运行

欧盟于2004年10月建立欧洲边境管理局，旨在通过协调成员国、申根区国家及其他伙伴之间的边境管控行动，增进欧洲外部的边境安全。①Council of the European Union，“Council Regulation（EC）No 2007／2004 of 26 October 2004 Establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union，”Council of the European Union，October 26，2004，http：／／eur－lex.europa.eu／legal－content／EN／ALL／？uri＝celex：32004R2007，访问时间：2020年2月20日。特别就外部边境的管控，建构一体化层面的综合性管理手段，力求在同一层次上将外部边境监控和对人员流动的管理保持在较高水平上。②Sarah Leonard，“The Creation of Frontex and the Politics of Institutionalisation in the EU External Borders Policy，”Journal of Contemporary European Research，Vol.5，No.3，2009，p.373.管理局的合作行动在一定程度上被认为是欧洲一体化动态发展的产物，运用国家间合作和超国家层面相结合的途径，克服国家层面对外部边境管控的能力不足，但具体的行政权则由成员国层面掌控，欧盟则更倾向于扮演协调的角色。③Roberta Mungianu，“Frontex：Towards a Common Policy on External Border Control，”European Journal of Migration and Law，Vol.15，No.4，2013，p.361.正如有学者评论，“欧洲边境管理局事实上是具有混合属性的机构，是体现各成员国意志的集合”④Bernd Kasparek， “Borders and Populations in Flux：Frontex's Place in the European Union's Migration Management，”in Martin Geiger，Antoine Pécoud，ed.，The Politics of International Mi⁃gration Management，Palgrave Macmillan，2010，p.125.。该局的建立在某种程度上体现了欧盟及其成员国之间相对脆弱的政治平衡，其主要职能是在涉及边境议题领域的多边活动中完成协调和配合的任务，管控的主权则仍然掌握在成员国层面。虽然管理局并非基于安全性、政治性或紧迫性等问题而建立，但是在其功能不断扩展的过程中逐步形成了联盟层面对移民、安全和边界问题的共同应对。⑤Andrew W.Neal，“Securitization and Risk at the EU Border：The Origins of FRONTEX，”Journal of Common Market Stud⁃ies，Vol.47，No.2，2009，p.346.虽然海上军事行动往往用于武装打击、海盗、毒品走私等活动，但管理局的相关行动也将一些传统军事要素纳入其中，将涌入欧洲的“难民流”视作“准安全”议题，并且其职能被赋予了“准安全”属性。⑥Sara Leonard，“EU Border Security and Migration into the European Union：FRONTEX and Securitization through Practices，”European Security，Vol.19，No.2，2010，p.240.从某种程度上讲，该局的行动被赋予了比“传统安全手段”更为宽泛的概念，将与安全政策相关的情报手段及海上外部边境巡逻纳入其职能范畴，并增加欧盟层面相关规则与国际层面法律法规的互动与融合，使得行动更具国际含义。

风险评估是欧洲边境管理局的核心职能之一，主要基于共同风险分析模型（CIRAM），并由风险分析中心（RAC）具体负责，以此形成项目评估报告。⑦Bernd Kasparek， “Borders and Populations in Flux：Frontex's Place in the European Union's Migration Management，”in Martin Geiger，Antoine Pécoud，ed.，The Politics of International Mi⁃gration Management，Palgrave Macmillan，2010，p.125.事实上，管理局的工作在很大程度上依赖于对“风险”的判断。就风险评估职能而言，不仅与潜在流入移民所构成的威胁直接相关，也涵盖成员国层面的边境管理能力和实践行动。⑧Andrew W.Neal，“Securitization and Risk at the EU Border：The Origins of FRONTEX，”Journal of Common Market Stud⁃ies，Vol.47，No.2，2009，p.347.由此特别凸显了欧洲边境巡逻队（EB⁃GTs）的重要作用，该巡逻队由来自不同国家的警官组成，并由特定成员国负责行动的主持工作，其运作的依据是欧洲边境管理局相关部门所制定的行动计划和方案。从某种程度上讲，欧洲边境巡逻队可以被看作是正式建立欧洲边境保卫系统的准备性工作，通过该巡逻队的动员使得欧盟成员国或多或少将其国家相关主权让渡至欧盟相关机制。⑨Jorrit Rijpma，Hybrid Agencification in the Area of Freedom，Security and Justice and Its Inherent Tensions：The Case of Frontex，Manchester University Press，2012，p.94.与此同时，欧盟委员会也致力于增进和扩展海岸巡逻队的相关职能，使其超越边境管控的功能限度，并在更大程度上获得来自其他部门的相关补贴与支持，其中包括欧洲海洋安全机构（EMSA）和欧洲渔业管控机构（EFCA）等，真正实现涉海不同政策部门之间的合作及功能层面的关联。①European Parliament，“The Proposal for a European Border and Coast Guard：Evolution or Revolution in External Border Manage⁃ment？”European Parliament，March 2016，http：／／www.europarl.eu⁃ropa.eu／RegData／etudes／STUD／2016／556934／IPOL_STU（2016）556934_EN.pdf，访问时间：2020年6月19日。

2.3 欧盟海上军事与民事政策手段的结合：多重监管及信息交互系统的关联

欧盟海洋外部边界治理军事部门和民事部门的重要结合点在于海上复合监管和信息交互系统的建构，特别是利用欧盟先进技术及相关机制，使其边境治理职能进一步外向化扩展。据此，欧盟委员尝试联合分属不同政策领域和不同部门的欧盟层面监督系统，其中包括：由欧盟海洋安全机构（EMSA）负责，旨在对联盟层面海上交通监管及信息共享的“海洋安全网络”（Safe Sea Net），有助于增进欧盟相关立法措施的履行；由欧盟委员会人道主义援助总司（DG ECHO）负责，并致力于增进海上事故和自然灾害相关信息沟通的“共同危机与信息系统”（CECIS）；由欧洲渔业管控机构（EFCA）及成员国共同管理、旨在增进共同渔业政策的“船只监控系统”（VMS）；由欧洲防务机构（EDA）管理，以便支持联盟层面“共同外交与安全政策”（CF⁃SP）的“海事监管网络”（MARSUR）；由欧洲边境管理局和成员国层面在外部边境范围共同实施，以增进海上遥感、提升联盟层面反应能力为主要目标的“欧洲边境监管系统”（EUROSUR）；由欧盟和欧洲经济区（EEA）成员共同建立并致力于增进国家层面和欧盟相关系统的共同数据模型，旨在特定议题领域提升交互行动能力的监督体系“共同信息共享环境”（CISE）。②European Commission，“For an Open and Secure Global Maritime Domain：Elements for a European Union Maritime Security Strategy，”European Commission，June 3，2014，http：／／eur－lex.eu⁃ropa.eu／legal－content／EN／TXT／？qid＝1395676070971＆uri＝CELEX：52014JC0009，访问时间：2020年11月26日。事实上，海洋（海事）监管体系在很大程度上仍然按照政策议题，由成员国层面负责具体实施。这种复合监督体系的构建，不仅使联盟层面军事部门和民事部门的监督机制密切结合，也使成员国层面和欧盟层面可动员的监督能力得以统筹与协调。

欧洲边境管理局有关海洋安全的另一项主要任务是负责“欧洲边境监管系统”（EUROSUR）的建立和运行。该系统由欧盟委员会倡议建构，旨在协助成员国完全掌握其外部边境的状况，并利用卫星遥感技术增强回应和管理的综合能力。③European Commission，“EUROSUR：‘Connecting the Dots’in Border Surveillance，”European Commission，December 12，2011，http：／／europa.eu／rapid／press－release_IP－11－1528_en.htm，访问时间：2020年2月25日。就此而言，系统为成员国和欧盟层面提供了用于信息交换的平台，以此增进成员国与欧洲边境管理局之间的互动与合作。该系统致力于将一切可利用的监管体系纳入统一框架，④Bernd Kasparek， “Borders and Populations in Flux：Frontex's Place in the European Union's Migration Management，”in Martin Geiger，Antoine Pécoud，ed.，The Politics of International Mi⁃gration Management，Palgrave Macmillan，2010，p.125.并赋予该框架“搜索与救援”（S＆R）职能，增进整个边境管理局海洋外部边界管控的人道主义援助职能。有学者认为，该系统的建立是海洋外部边境管理的最终目标之一，由此在联盟层面建构一致的、相协调的外部边境管控模式。⑤Dirk Godenau，“An Institutional Approach to Bordering in Islands：The Canary Islands on the African European Migration Routes，”Island Studies Journal，Vol.7，No.1，2012，p.8.就此过程，欧盟委员会选择将有关系统技术和实验的问题予以外包，并寻求在防务与安全事务领域中相对持续的参与度。⑥Ana Lopez－Sala，Dirk Godenau，“Controlling Irregular Im⁃migration at the European Union’s Southern Maritime Border.An E⁃merging System Driven by‘Migration Emergencies’，”Journal of Med⁃iterranean Knowledge－JMK，Vol.2，No.1，2017，p.21.与此同时，效仿在印度洋地区建立的外向型信息交互系统，在地中海地区建立“信息共享与冲突管控”（SHADE MED），并于2015年11月26日在卢森堡国防部的资助下，在意大利罗马召开首次会议，旨在为利益攸关国家和海洋安全行动相关国际组织提供交流平台，降低相关行动的重复性，增进整体行动的有效性。⑦EEAS，“EUNAVFOR MED⁃Operation SOPHIA Six Monthly Report：June，22nd to December，31st 2015，”EEAS，February 17，2016，https：／／wikileaks.org／eu－military－refugees／，访问时间：2020年8月28日。

三、欧盟复合政策的治理成效和相关经验

随着涌入难民数量持续增加，欧盟将“难民危机”置于其议事日程的首要地位。这对重塑欧盟的共同边境、人员的自由流动及庇护政策等议题产生了重要影响。①Ana Lopez－Sala，Dirk Godenau，“Controlling Irregular Im⁃migration at the European Union's Southern Maritime Border.An Emer⁃ging System Driven by Migration Emergencies，”Journal of Mediterra⁃nean Knowledge－JMK，Vol.2，No.1，2017，p.29.事实上，《欧盟海洋安全战略》及其相应的行动方案，将海洋安全要素正式纳入共同海洋政策领域，强调跨部门、跨成员国、跨区域合作，一度是深受海上移民和难民影响的意大利、希腊担任欧盟轮值主席国期间力推的主要政策领域。政策框架将欧盟海洋安全政策的内、外层面相联系，将国家层面和不同政策部门层面的相关政策加以整合，运用民事部门和军事部门相关联的政策手段，促使成员国在一体化框架内的合作日趋由“低政治层面”扩展至“高政治层面”。②European Commission，“For an Open and Secure Global Maritime Domain：Elements for a European Union Maritime Security Strategy，”European Commission，June 3，2014，http：／／eur－lex.eu⁃ropa.eu／legal－content／EN／TXT／？qid＝1395676070971＆uri＝CELEX：52014JC0009，访问时间：2020年10月6日。这些举措基本实现了欧盟针对难民危机所设定的短期和中期治理目标，并已表示继续致力于长期目标的实现。

其一，就短期目标而言，“索菲亚行动”运行五年后，共在海上解救超过44 000名难民，快速、有效地遏制了非法移民的涌入，因偷渡而丧生或失踪的人数也大幅减少（参见表2）。“索菲亚行动”第一次明确将欧盟内部安全和外部安全政策议程有效结合在一起。就此而言，内部安全威胁和对欧洲社会秩序的挑战通过在欧盟外部的军事行动得以缓解。③Thierry Tardy，“Operation Sophia Tackling the Refugee Crisis with Military Means，”European Union Institute for Security Studies（EUISS），September 30，2015，https：／／www.iss.europa.eu／sites／default／files／EUISSFiles／Brief_30_Operation_Sophia.pdf，访问时间：2020年5月30日。该行动宣称基于人道主义原则，也使得非法移民通向欧洲南部（特别是意大利）之路在客观上变得更为安全和通畅，并变相鼓励了此类非法越境行动，因而招致包括意大利、奥地利、匈牙利等国对欧盟相关行动的反对，加剧了成员国层面与欧盟政策的非连贯性。军事层面的政策手段虽然较易在短时间内完成治理目标，但治理效果的保持则需结合民事层面的手段。因此，增进监控、巡逻、法制建设和风险评估等民事层面的政策手段就显得很有必要了。随着“索菲亚行动”的结束，欧盟在该区域新的军事行动将以武器禁运为单一行动目标，并将地理空间范围进行东向扩展。

表2 2014年至2019年经地中海进入欧洲的难民丧生或失踪人数统计表

其二，就中期目标而言，通过欧盟各种形式的“能力建设”援助，以及与不同国家、国际组织之间的有效合作，强化非法移民国政府的善治和管辖能力，可以有效从源头减少难民的生成和流动。就移民问题而言，其流动的最终目的包含寻求庇护、就业及非法滞留等，也往往与其他安全威胁要素，诸如恐怖主义、犯罪和社会不稳定等问题相互联系。事实上，仅仅依靠欧盟的外部军事干预远远不足以从根本上消除难民对欧洲所构成的危机，只有切实增强非洲、中东等难民主要来源国自身的治理能力和社会经济发展水平，才有可能从根本上消除非法移民对欧盟的潜在影响。事实上，非法移民危机和安全威胁只有当移民来源国内部安全环境得以改善才能解决。当前欧盟对外合作的重点是风险评估，旨在强化与欧盟周边邻国的既有合作，尤其是与非法移民的主要来源国和中转国的双边合作。①Helena Ekelund，“Normative Power FRONTEX？Assessing Agency Cooperation with Third Countries，”TARN，2017，https：／／www.researchgate.net／profile／Helena－Ekelund－2／publication／322519454_Normative_Power_FRONTEX_Assessing_Agency_Cooper⁃ation_with_Third_Countries／links／5a5dc0470f7e9b4f783a6c5a／Norm⁃ative－Power－FRONTEX－Assessing－Agency－Cooperation－with－Third－Countries.pdf，访问时间：2020年5月30日。据此，欧盟联合意大利共同对利比亚海上巡逻队和海军在海上进行能力培训，并与联合国难民组织（UNHCR）、国际移民组织（IOM）和欧洲边境管理局就利比亚地区的人权、法制等相关议题进行培训合作。此外，欧盟在增进其与非洲相关国家的合作过程中，建立了“非洲危机信托基金”（Emergency Trust Fund for Afri⁃ca），寻求解决非洲相关国家难民生成的根源问题，并资助利比亚及西非部分国家的边界管控机构，从移民的源头限制并降低潜在非正常移民进入欧盟成员国领土的可能性。这种基于能力建设的合作，虽然能够在特定区域有效遏制难民的生成，但因非法移民流动的灵活性和广泛性，加之地区局势的瞬息万变，欧盟就非法移民进行源头管控的难度依然很大。

其三，就长期目标而言，欧盟致力于在移民流向产生但未进入欧盟海洋外部边境之前就通过相关监管体系进行探测追踪，②Anna Triandafyllidou，Angeliki Dimitriadi，“Migration Man⁃agement at the Outposts of the European Union，The Case of Italy’s and Greece’s Borders，”Griffith Law Review，Vol.22，No.3，2013，p.601.并将现存由不同政策部门管理的多重监督体系功能进行扩展和延伸，通过信息交互系统将不同层面的机制和系统予以关联，以此更为有效地利用稀缺资源，为相关行动提供更为迅速的协调服务。《欧盟海洋安全战略》及其滚动工作计划的最终目标是完全实现信息共享，③European Commission，“Strategic Plan 2016－2020，”Euro⁃pean Commission，July 19，2016，https：／／ec.europa.eu／info／publica⁃tions／strategic－plan－2016－2020－maritime－affairs－and－fisheries_en，访问时间：2020年11月3日。这种复合信息系统的建立将成本控制在1亿欧元以内，并将在未来10年为欧盟实现超过40亿欧元的利润。④European Commission，“Safe Seas：can an Integrated Mari⁃time Surveillance be achieved by EU？”European Commission，March 24，2015，https：／／ec.europa.eu／maritimeaffairs／content／safe－seascan－integrated－maritime－surveillance－be－achieved－eu_en，访问时间：2020年6月19日。值得一提的是，欧盟业已建构“共同信息共享环境”（CISE），涵盖成员国层面的7个主要政策领域，包括边境管控、渔业管控、防务、海洋与海事安全、海洋环境、海关、行政综合执法；主要运行原则包括在共同体层面所有行为体之间建构相互关联，为交互行动及未来的一体化进程建构技术框架，在民事部门和军事部门之间进行信息沟通，制定并通过特定的法律条款（参见表3）。⑤European Fisheries Control Agency，“Common Information Sharing Environment（CISE）”，European Fisheries Control Agency，https：／／www.efca.europa.eu／en／content／common－informationsharing－environment－cise，访问时间：2020年10月24日。据此，欧盟和成员国层面超过300余个监管和情报收集机构的职能得以统一，在具体行动中的互动和协作能力也得到增强，以此提升海洋安全议题领域政策的有效性和成本效益，并将整个联盟层面所面临的海洋安全威胁降低30%左右。⑥European Commission，“Strategic Plan 2016－2020，”Euro⁃pean Commission，July 19，2016，https：／／ec.europa.eu／info／publica⁃tions／strategic－plan－2016－2020－maritime－affairs－and－fisheries_en，访问时间：2020年11月3日。此外，通过该系统环境的建构，不仅可以为海洋监控系统的数据收集提供更为全面的来源，弥补联盟层面在相关领域的认知差距，⑦Dimitra Papadaki，“The Andromeda Galaxy：Legal and Ethi⁃cal Aspects of Technology－Aided Maritime Border Surveillance Opera⁃tions”，in Akhgar B.，Kavallieros D.，Sdongos E，ed.，Technology De⁃velopment for Security Practitioners.Security Informatics and Law En⁃forcement，Springer，2021，p.299.并通过相关数据的分析，可以有效增强联盟层面对海洋、海事部门可持续发展潜力的评估，弥合“蓝色增长”政策准备的不足。⑧European Commission，“Roadmap for European Marine Ob⁃servation and Data Network（EMODnet），”European Commission，2012，http：／／www.emodnet－physics.eu／portal／Portals／0／urEMODnet_PGorringe.pdf，访问时间：2020年8月2日。

表3 共同信息共享环境（CISE）就欧盟不同政策领域的功能支持

总体而言，欧盟复合海洋外部边境管控手段在短期内有效遏制了非法移民的流入，但部分成员国和欧盟社会内部却似乎对治理成果并不满意。特别是随着移民涌入人数的下降，成员国所持态度也发生较大改变。例如，包括德国和荷比卢经济联盟国家在内的成员国支持更为一致的立场，即通过基于协调的庇护程序建立分配机制；波兰、匈牙利等国则认为，未来欧盟的庇护政策应该掌握在成员国手中，而欧盟应该只扮演一种协调角色，以此限制庇护寻求者的流入并增强外部边界的管理，将非正常移民（包括难民在内）遣送至第三方国家。这不仅招致国际社会的担忧，也引发了欧盟民众对相关政策的不满。一方面，在整体救援和安置人数方面，欧盟并没有达到预期目标值，甚至在新冠肺炎疫情肆虐的情况下，依然有大批难民涌入欧洲；另一方面，相关搜救行为在欧盟和成员国层面也存在难以弥合的分歧，成员国日趋将搜救和遏制任务委派给相关第三方国家的海岸警卫队，在“临时上岸”和“重新安置”等政策方面，成员国也并未达成一致，①Sergio Carrera，Roberto Cortinovis，“Search and Rescue，Disembarkation，and Relocation Arrangements in the Mediterranean，”in Sergio Carrera，Marco Stefan，ed.，Fundamental Rights Challenges in Border Controls and Expulsion of Irregular Immigrants in the European Union，Routledge，2020，p.125.甚至有学者从人道主义的角度批评欧盟，认为其在地中海地区针对难民的搜救和庇护行动的有效性还不如一些民间组织。②Marta Esperti，“Rescuing Migrants in the Central Mediterra⁃nean：The Emergence of a New Civil Humanitarianism at the Maritime Border，”American Behavioral Scientist，Vol.64，No.4，2020，pp.446－448.虽然欧盟在海上非法移民搜救和庇护政策上依然高举“人道主义”旗帜，但国际社会普遍认为欧盟在政策表述层面和最终落实层面存在较大的“能力—期待”差距，即欧盟缺乏履行其预先做出规范性承诺的能力，这也是其政策及其实践过程中存在不一致性的原因。③Eugenio Cusumano，“Migrant Rescue as Organized Hypocrisy：EUMaritime Missions Offshore Libya between Humanitarianism and Border Control，”Cooperation and Conflict，2019，Vol.54，No.1，pp.15－16.事实上，欧盟进行海洋外部边境管制的相关政策行动也在一定程度上被认为是欧洲一体化动态发展的产物，运用国家间合作和超国家层面相结合的途径，克服国家层面对外部边境管控的能力不足，但具体的行政权责由成员国层面掌控，欧盟则更倾向于扮演协调的角色。④Roberta Mungianu，“Frontex：Towards a Common Policy on External Border Control，”European Journal of Migration and Law，Vol.15，No.4，2013，p.361.这意味着欧盟与成员国之间的政治平衡依然脆弱，欧盟在该议题领域的行动能力由此大打折扣。

四、欧盟复合政策构建对中国的政策含义

与欧盟相比，虽然中国面临的海上非法移民流入风险较低，但中国海洋外部边境管理环境的复杂程度丝毫不逊于欧盟。中国海域总面积约为473万平方公里，大陆海岸线长度约为1.8公里，根据《联合国海洋法公约》的规定，中国主张管辖的海域面积约为300万平方公里，①新华通讯社编：《中华人民共和国年鉴2019》（总第39期），中华人民共和国年鉴社，2019年版，第18页。其覆盖面积之大，涉及地缘政治环境之复杂，相关非法活动探测之困难，使得中国整体海洋外部边境管理的压力不容小觑。随着我国海洋政策体系的不断完善，中国已日益崛起成为国际社会重要的海洋力量之一，其中海洋经济总体占国内生产总值的比重持续上升。因此，海洋外部环境的和平与稳定已日趋成为国家政治、经济、军事等安全要素紧密联系的议题之一。此外，随着亚太地区国际局势持续动荡，加之新冠肺炎疫情对部分发展中国家和欠发达国家政治、经济发展的重创，中国所面临的潜在海上非法移民流入压力也并非完全不存在。习近平主席于2019年首次提出构建“海洋命运共同体”理念，涉及“人”和海洋的安全共同体构建是其重要组成部分之一，它继承和发扬了平等包容的发展理念和“正确义利观”的指导原则。对此，作为“海洋文明”的代表，欧盟在海洋边境安全治理方面所积累的相关经验，也对中国相关政策体系构建有一定的借鉴意义。

首先，明确中国海洋安全利益关切，完善海上边境管理体系，联合动员军事和民事资源，进一步提升海洋安全政策体系的运行和管理效率。海上非法移民作为非传统安全要素，其与海上走私、跨国犯罪、毒品交易等海上非法活动相联系，往往难以依靠单一部门的行动得以有效控制。军事政策手段的使用可在短时间内打击并干预直接威胁海洋边境安全的行为，并在一定程度上形成威慑，在保证人道主义救援快速反应的同时，有效降低相关海上非法移民的流入。事实上，民事政策手段的使用和软性政策管理在非法移民治理领域似乎更为长效。第十三届全国人民代表大会第一次会议决定将原国家海洋局的职能并入新成立的自然资源部，海上维权与执法的海警职能并入武警序列。这在一定程度上标志着中国海洋治理职能的进一步专业化细分：涉及海洋监测、管理、防护和空间规划等职能，对技术水平要求较高，与自然资源部及其技术职能属性吻合度较高，故对应非传统安全要素；涉及海上违法犯罪活动和海洋权益的维护则需要依靠一定的武装手段予以干预，自然应属武警职能范畴，对应传统安全要素。

其次，统筹海洋相关部门政策权能，协调短期、中期和长期安全目标，扩展既有监察网络职能，构建复合海洋外部边境治理体系。根据陆海统筹政策，海洋实行陆海一体化管理。国务院于2018年对国家海洋管理体制进行了系统性、整体性重构。当前涉海部门包括自然资源部、生态环境部、农业农村部、交通运输部和中国海警局，并在部分沿海省市设立海洋管理协调机构，构建“自上而下”“从中央到地方”的复合、交叉治理体系。海洋外部边境管理更是涉及出入境管理、交通运输、海洋环境保护等多个部门的协同工作，强调跨议题、多部门的治理合作。根据自身实际有选择地借鉴欧盟整体海洋空间规划，在海洋功能区划和主体功能规划等领域，强化政策部门间的联动，在完善既有职能的基础上，扩展涉及环境、资源、渔业等监管网络的边境管理职能，在降低专项管理成本的基础上，加密监察网络，致力于构建更为长效的边境安全治理体系。

再次，强化基于海洋边境安全的国际合作，扩展中欧海洋合作的安全维度，深化中欧海洋“蓝色伙伴关系”。中国一直以来致力于同国际社会其他行为体发展基于海洋安全的合作，特别是在“一带一路”倡议和“21世纪海上丝绸之路”建设的引领之下，中国积极参与北太平洋公海执法巡航行动，并于2019年与越南海警开展北部湾联合检查行动、与韩国开展暂定措施水域联合巡航。①自然资源部海洋发展战略研究所课题组编：《中国海洋发展报告（2020）》，海洋出版社，2020年版，第68页。同时，深化与周边国家的海洋空间规划合作，与柬埔寨、巴拿马、泰国、太平洋岛国发展论坛等先后签署了编制海洋空间规划的合作协议，并基于东盟和中日韩（10＋3）合作机制，落实东亚海洋合作。事实上，海洋安全与外部边境治理合作已成为海洋合作不可或缺的议题之一，基于现有合作框架和机制，可在一定程度上扩展同海洋毗邻国家安全合作的内容，构建信息共享和交流机制，扩大外海监察体系和管理体系的覆盖范围。同时，强化中欧政治对话中的海洋安全合作议题，尤其是中欧在域外海洋的安全合作行动。事实上，海洋是促进中国和欧盟合作的重要载体，2019年9月在比利时布鲁塞尔举办的“中国—欧盟海洋蓝色伙伴关系”论坛，标志着中欧“蓝色伙伴关系”的深入发展。在军事层面，中国保持同欧洲国家在各领域进行交流与合作，并于2018年举行第三届中欧高级别安全政策研讨班；在民事层面，中欧双方通过为政、商、产、学、研等利益攸关方搭建开放平等交流平台，鼓励各方就共同关心的海洋问题进行深入交流，并在成员国层面与法国、希腊等多国签署基于海洋空间规划、海洋保护、海洋经济、海洋安全等方面的合作协议。②自然资源部海洋发展战略研究所课题组编：《中国海洋发展报告（2020）》，海洋出版社，2020年版，第72－73页。欧盟在海上边境治理与非法移民管控方面有比较丰富的经验，与欧盟发展基于该议题领域的合作，不仅可在一定程度上扩展双方的合作渠道，也有助于增进中国政策体系的完善。

最后，积极发挥中国在全球海洋安全治理议程中的作用，使用多边主义工具捍卫中国国家海洋安全利益，以“海洋命运共同体”理念推进海洋安全国际交流与合作。国家移民管理局局长许甘露于2018年会见联合国难民事务高级专员菲利普·格兰迪（Filippo Grandi）时曾强调，“解决难民问题应着力消除难民产生的根源，各国应加强合作共同面对挑战”。③“许甘露副部长会见联合国难民事务高级专员菲利普·格兰迪”，国家移民管理局网站，2018年11月23日，https：／／www.nia.gov.cn／n897453／c897472／content.html，访问时间：2021年10月8日。针对潜在海上非法移民的控制和治理，仅限于移民流入过程和输入国管理是远远不够的，非法移民生成国经济、社会和政治的稳定，以及政府治理能力建设，都是难民产生与流动的重要客观条件。基于“人类命运共同体”的构建，以多边主义政策工具推动全球治理体制的改革和完善，降低发展中国家和欠发达国家在国际社会和全球贸易体系的脆弱性，并适时提供基于治理能力建设的发展援助和人道主义援助，彰显中国作为负责任的大国形象，可有效从源头降低非法移民生成的可能性。同时，通过提升海上政治互信、深化蓝色发展新思维、拓展合作领域和空间，并稳步推进地区和全球海洋治理，将有助于推动“海洋命运共同体”的构建，为维护海上安全稳定、推进海洋治理提供中国智慧。

五、结 语

海上非法移民的涌入和相关人道主义援助虽属非传统安全议题范畴，但因其多与非法走私、海上武装劫掠和恐怖主义等涉及传统安全要素的海洋安全议题密切相关，使得欧盟所面临的海上安全威胁类型日益多样，“共同安全与外交政策”及“共同安全与防务政策”的内涵与政策措施也在不断丰富和完善。“海上难民危机”的管控过程体现了欧盟外部政策议题与内部政策的有效互动，联盟层面和成员国层面的内部安全与稳定通过外部干预措施得以实现。非法移民的生成因素较为复杂，既与相关海域安全监管措施欠佳有一定关联，也与难民生成地区政府的善治缺失密切相关。

因此，治理措施也应突出不同部门政策的连贯性和一致性，相关政策手段必要时需涵盖军事和民事层面的内容，目标涵盖短期、中期和长期三个层次，即短期层面通过军事手段快速遏制偷渡和人口贩卖等非法行为；中期层面通过民事措施实现跨国家、跨区域的治理合作，实现国际社会的难民治理互动；长期层面则着眼于现有不同议题的监督和治理框架之间的协同效应，构建全方位、多层次的监管体系。通过欧盟复合政策手段的管控，海上非正常移民情况得以有效遏制，也体现了该政策框架显著的目标性、协调性和综合性。欧盟基于难民危机所采取的海上安全措施展现了其多维度政策框架，既涉及海洋边境主权捍卫、打击恐怖主义和武装劫掠，以及为海洋环境保护和引导合法捕鱼等行动提供有效支持，也致力于为“蓝色增长”的实现提供良性有序的海洋安全环境。因此，深入理解欧盟基于海洋外部边境安全治理和非法移民管理的相关政策，可以为中国完善并发展相关政策框架提供必要借鉴，也可为中欧双方深化海洋安全合作拓宽渠道，并将赋予“中欧海洋蓝色伙伴关系”新的安全含义。