可占用准租金视角下农村集体建设用地流转租赁制改进研究*——基于江苏省宜兴市的调查

王 敏，诸培新

(1.安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230061；2.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》正式允许农村集体经营性建设用地入市，无疑将进一步显化农村土地资产价值、提高农民收益。在此基础上，探讨并优化集体建设用地入市方式是健全集体建设用地交易市场的重要方面。其中，集体建设用地租赁是指土地所有者将土地使用权以出租的方式让渡，定期收取土地租金的流转方式。租赁制的最主要特点在于租金的可变性以及使用期限的短暂性。企业生产设备具有高地点专用性和用途专用性，在进行专用性投资之后，就会产生可占用准租金。资产专用性越高，交易中的可占用准租金越高，则一方出现机会主义行为的可能性越大。可占用准租金的概念由克莱因等人提出，指的是某一项具有专用性特征的资产，其最优用途和次优用途的价值差中可被占用的部分。土地租赁制下租金不断变动的可能性为这种攫取准租金的机会主义行为创造了条件。如果集体建设用地租赁制中的土地租金频繁调整，租赁契约不稳定，那么企业都面临较大的资产可占用准租金被攫取的风险，表现为村集体可能通过抽回土地的威胁来“敲竹杠”。

集体建设用地租赁制下，企业无需一次性支付未来全部年期的土地租金，大大降低了企业用地成本，同时村集体能够及时地分享因外部环境变化带来的土地增值，因此租赁方式具有相当强的制度优势。但必须注意到，租赁流转中存在较严重的企业资产专用准租金被占用的风险。如何抑制村集体占用企业资产的准租金是完善集体建设用地租赁流转制度、建立更加规范的租赁流转秩序的重要内容。抑制村集体占用企业资产的准租金包括两方面内容：首先是通过何种机制与措施来抑制村集体占用企业资产准租金这种机会主义行为的发生；其次，哪种机制或措施能够更有效率，即能够在保护企业可占用准租金过程中使交易双方耗费更少的交易成本。交易成本是一种非生产性资源消耗，只有当交易双方在借助某种机制所投入的交易成本尽可能少时，才能保证该种机制所产生的社会净收益尽可能地多。

现实中集体建设用地租赁制广泛存在，以江苏省为例，常熟、昆山、张家港、宜兴等县市都实行了租赁制。目前研究集体建设用地租赁流转的文献集中在租赁流转的正当性探究、集体土地上房屋租赁的形成与规范问题等，尚未有学者对集体建设用地租赁制中的企业可占用准租金问题进行分析，因此本研究一方面拓宽了集体建设用地租赁制的研究视角，另一方面对于完善我国集体建设用地租赁制度、规范租赁市场秩序等具有重要的现实指导意义。江苏省宜兴市集体建设用地租赁制起源较早，已经形成了较全面的政策体系，租赁形式的治理结构在宜兴得到较长时序的发展与演变，便于开展制度深层次的分析。

一、租赁流转中的不完全契约、可占用准租金与交易成本

现代经济学意义上的契约概念，实际上是将所有的交易都看作是一种契约关系。由于交易本身的不确定性和交易双方的有限理性，契约多是不完全的，即不可能在事前完全明确写出、事后完全执行。就集体建设用地租赁流转而言，村集体和用地企业签订的土地租赁契约同样不完全。村集体与企业若要预先了解和明确针对这些所有可能的反应，其产生的费用是相当高的，所以，集体建设用地流转双方需要相互依赖进行事后不断调整以完善契约。在这种情况下双方往往引入专用的措施以管理、调整和分享他们预期从协议中获得的租金。租赁契约的不完全性是集体建设用地租赁制中实施各种防范与干预机制的前提基础。

对契约的稳定性与持续性需求随着交易一方所投资物品资产专用性的提高而提高。资产专用性是指在不牺牲产品生产价值的前提下，某项资产能够被重新配置于其他替代用途或是被替代使用者重新调配使用的程度，它的强度与可占用准租金大小呈正相关。集体建设用地租赁制中，当企业取得租赁土地使用权之后，必须进行生产设备投资才能够产生经济效益。这些资产具有非常强的地点专用性和用途专用性，村集体缔约后的机会主义行为(如抽回土地)，将能够轻易影响企业的成本。因为企业这些生产设备一旦安顿好以后，或因迁移费用昂贵，或由于对某一特定的使用者非常专用，以至于企业在变卖这些专用性质的资产时，提供给新的资产使用者的服务不会因为受让价格的减少而降低。村集体将能够利用企业这些专用生产设备所产生的准租金增加企业使用土地的成本。为解决这个问题，就契约持续性而言，为规避这种机会主义行为，就要求契约的稳定与长期限，以尽可能地避免“一锤子”买卖；就契约内容而言，契约设计还应使当事人的意愿能够适应那些没有被预期到的交易，降低事后非效率，契约执行过程中就需要包含某些决策与控制工具。租赁制契约本身稳定性较差，那么必须借助某些外界干预机制来增强流转双方交易的稳定性，同时还需完善契约内容来降低事后非效率。

但所有这些解决可占用准租金问题的方法机制都需要耗费交易成本。新制度经济学证明，在现实的经济运行中，最重要的约束变量不仅是生产成本，还包括交易成本。正是由于交易成本无处不在，不同的产权界定或治理结构会带来不同效率的资源配置，交易成本因此成为衡量经济运行效率的重要指标。集体建设用地租赁流转中，为防止村集体攫取企业资产的可占用准租金，就需要借助某些干预机制的设计。较低的交易成本是某一种干预机制优于另外一种干预机制的关键所在。

从以上分析中可知，企业与村集体的有限理性造成土地租赁契约的不完全性，企业生产中存在大量专用性资产，使村集体可利用这一点以通过抽回土地的威胁进行“敲竹杠”来攫取企业可占用性准租金。因此，企业更愿意保持契约的长久性和稳定性。与此同时，还需在契约设计中增加若干规则条款使契约在不断的交易进程中得到最有效的协调并保证流转双方承诺的实施。但围绕可占用准租金的这一系列活动并非不需要成本，因此进一步的研究方向在于使某种解决“敲竹杠”问题的机制富有效率，也就是使交易双方借助这一机制所付出的交易成本较少。

二、宜兴市集体建设用地流转租赁制的起源、发展与现状

宜兴市隶属江苏省，位于沪宁杭三角中心，区位优势明显，为全国综合竞争力百强县(市)。2019年地区生产总值1 770.12亿元，工业总产值4 399.42亿元。作为苏南乡镇企业发展起步较早的地区，宜兴市早在二十世纪八九十年代已存在大量的镇村两级创办的乡镇企业。在此过程中大量集体建设用地被无偿无期限地使用，土地利用效率低下，土地资产流失。在社会主义市场经济改革浪潮下，乡镇企业纷纷走上改制之路。宜兴市于1993年被设定为江苏省乡镇企业转轨改制的试点县(市)，集体土地无偿无期限的利用方式相应面临改革。1998年《土地管理法》修订，宜兴市政府以此为契机，进行土地有偿使用改革。考虑到转制后的企业实力均较弱，若通过出让方式供地，企业需一次性支付较大数额的出让金，难以负担。在此背景下，宜兴市于1999年正式实行建设用地年租制。其后，宜兴市政府分别于2002年、2005年、2008年、2011年颁发了一系列集体建设用地租赁流转的政策文件，对租赁价格、租赁期限、租赁合同等内容进行了逐步完善，这些政策文件为租赁制在宜兴全市的推广提供了制度基础。

相对优越的经济发展环境、乡镇企业发展基础以及政府的法律保障，为集体建设用地流转市场的发育提供了良好的外部条件。当前大量的工业企业分布在宜兴市各个村集体中，宜兴13个乡镇通过租赁方式取得土地的企业有4 000多家，每年缴纳的集体建设用地租金总额约1.4亿元。各行政村平均年租金收入超60万元，是乡村发展的重要力量。

三、宜兴市集体建设用地流转中保护企业可占用准租金的机制分析

在宜兴调研中发现，村集体并未通过抽回土地的威胁来“敲竹杠”，以占用企业资产的准租金。以宜兴市杨巷镇Y镇H村为例，虽然村集体拥有土地租金的最终定价权，但租金水平至2002年以来一直维持在每年6元/m。通过对H村村委会主任和村庄内企业的进一步访谈发现：土地流转双方由系列自动实施的契约所联结，并且租赁交易受到市政府文件中法律可执行的明确履约保证的约束，这些共同避免了村集体占用企业专用准租金的机会主义行为，这一结果与克莱因教授的研究发现相似。另外，自动实施的契约机制及第三方干预机制在保护企业可占用准租金方面的效率高低问题，可转化为村集体与企业在每一份租赁契约中运用该机制所付出的交易成本大小。交易成本可分为信息搜寻成本、谈判成本、缔约成本、监督成本以及可能发生的处理违约行为的成本(即执行成本)。其中，信息搜寻、谈判与缔约成本主要与市场范围、市场信息体系完善程度等相关，监督成本与双方行为的可观察性相关。自动实施的契约机制与第三方干预机制下，流转双方围绕可占用准租金所付出交易成本差别主要体现在违约责任鉴定与处置等流转交易的执行成本上。

(一)自动实施的契约——互惠协议与声誉机制

Macauley证明了那些相对不那么正式的、缺乏法律执行力的契约行为在企业经营关系中占据支配地位。克莱因认识到了声誉在自动实施契约机制中的重要作用。对村集体来说，土地价值不仅体现为土地租金价格，还体现为其他附加的经济或社会价值。正是这些附加价值产生了交易双方的互惠协议，使村集体目标不单单聚焦在土地租金上，从而削弱了村集体通过提高租金来“敲竹杠”的动机。同时这一互惠协议更保证了声誉机制的发挥。

首先，交易双方之间的互惠协议在于，如果村集体为企业提供丰富而方便的本村劳动力，那么企业可以省下一大笔劳动力搜寻成本。反过来，企业发展将解决村民就业问题、增加村民收入并有利于村庄管理。举例来说，位于宜兴市H村的某一汽车内饰制品公司共招聘职工约100人，都是H村村民。其中70多名车间工人，人均工资每月3 000元～4 000元；22名管理人员，每人年薪约7万元～8万元。企业为年纪较大的员工缴纳每人每月300元的保险，为较年轻的员工支付70%的社保金。该村村委会主任说：“这些村民如果闲暇在家，容易‘无事生非’。但当他们有了工作之后，心思放在如何提高业绩与工资上，很少有时间去发生争执，从而减轻了村庄管理成本。”所以“村里面不会去敲企业的竹杠”。

其次，声誉机制发挥作用是因为在一个重复博弈中，别人可以从村集体的行动中判断出它履约的能力，了解它的信誉情况，并由此决定与它的合作关系。因此，声誉机制主要通过中断预期的未来交易使村集体承担资本的损失。并且只有当这一损失必须高于村集体“敲竹杠”所能得到的财富值的增加时，声誉机制才能生效。很显然，一旦村集体“抬价”，在农村集体建设用地租赁市场，它的声誉一定会下降，继而影响后续土地需求。而正是企业与村集体之间的互惠协议使得对于村集体来说，“敲竹杠”后土地租赁收益的增长低于土地附加收益未来溢价的现值，才抑制了村集体的“敲竹杠”行为，村集体得到的这些附加收益包括村民就业和村庄管理等。

互惠协议与声誉机制有助于促进村集体与企业之间形成良性的土地交易关系，但这种自动实施的契约机制本身的不确定性较高，导致流转双方的契约关系不够稳定。比如当企业所需雇员人数发生变动后，村集体从租赁协议中得到的附加收益随之变动；而这一改变将可能同时改变村集体“敲竹杠”的相对成本与收益，继续可能使村集体“敲竹杠”行为得以发生。而由于互惠协议在声誉机制在判决责任和执行上存在较大缺陷，交易双方就可占用准租金问题发生纠纷时，没有明晰可执行的履约条款能够成为判定责任与解决争端的依据，此时流转双方的执行成本较高。

(二)第三方干预机制——市政府文件中法律可执行的明确履约保证

借助第三方权威，由政府在法律上强制执行的明文契约，包括一些干预与保障机制，能在一定程度上有效判定并解决交易双方争端。

1999年，宜兴市政府发布《关于实行租赁供地收取年租金的意见》，制定了各乡镇土地等级及相应的土地年租金指导价，年租金最终由乡镇自行确定，同时规定“土地级别和年租金调整年限一般为3～5年”。2002年，宜兴市政府又发布《关于加强租赁供地收取土地年租金工作的意见》，提出集体建设用地流转“长租短约”的概念。鼓励村集体将土地租赁权在一个较长的期限内让渡(“长租”)，只要这一租赁期限不超过国有工业用地最高出让年限即可。“短约”指代较短的土地年租金契约，规定“土地租金调整的间隔期限为3～5年”。这份文件对抑制村集体的“敲竹杠”动机有重要意义。首先，它增强了土地租金调整时间约束，不再是含糊的“一般为3～5年”，使低于3年的价格调整频率不被允许，减少了企业因专用准租金而被“敲竹杠”的频率。其次，“长租”使企业无法通过抽回土地使用权而改变企业成本，增加了流转契约稳定性。当契约稳定性增加时，交易一方利用另一方资产专用性进行“敲竹杠”的机会主义行为随之减少。随后，2005年的《宜兴市土地租赁暂行办法》强调了“租赁期未满的土地使用权不得提前收回”且“土地租赁期限届满，原承租人在同等条件下享有优先承租权”这两点，进一步保障了企业稳定租赁权和优先续租权。

宜兴市第三方干预机制为流转双方详细制定了某些重要的契约内容，有效减少了村集体与企业之间围绕企业可占用准租金所付出的交易执行成本。宜兴市政府颁布的上述政策文件建立了保护企业地权稳定性的多重保障措施。而借助政府权威，这些产权保障制度在流转双方发生纠纷时，将成为清晰的违约责任判定标准，进而构建起了有保障的仲裁与执行制度，降低了村集体与企业间为解决纠纷而付出的执行成本，并通过规模效应使得市政府制定履约保证的一次性成本得到弥补。

四、结论与启示

以宜兴集体建设用地流转租赁制为分析对象，以土地租赁契约中企业的专用性资产产生可占用准租金这一理论问题为切入点，研究现实土地租赁流转中应如何避免村集体攫取企业可占用准租金的“敲竹杠”行为。实际调研分析发现，互惠协议与声誉机制等自动实施的契约是村集体愿意放弃“敲竹杠”获得的短期一次性收益的重要因素，然而这种自动实施的契约机制本身不确定性较高，导致契约关系不够稳定。并且没有明晰可执行的履约条款能够成为判定责任与解决争端的依据，流转双方的契约执行成本将非常高。

在宜兴，避免村集体攫取企业资产可占用准租金的另一种作用机制是通过法律可执行的明确契约条款来实施第三方干预。这种第三方干预机制充分稳定了企业的土地租赁权，所构建的产权保障制度、仲裁与执行制度清楚地约定了流转双方权利、责任等，减少村集体“敲竹杠”的可能性，它是对交易双方自动实施契约的一种重要补充和强制性保障，降低了流转不确定性与执行成本。然而目前来看，许多地方政府尚未较好地规范集体建设用地流转双方的行为，在租赁形式的集体建设用地流转中，通过设立第三方干预机制来有效地规范村集体行为的地区更是寥寥无几。

因此，为保护租赁流转中企业的可占用准租金，在村集体与企业之间构建良好的互惠协议和声誉机制固然能发挥作用，但伴随着较大不确定性和较高交易成本。所以租赁制中还必须借助权威的、法律可执行的政府干预机制来避免村集体可能的“敲竹杠”行为。首先，应借鉴宜兴“长租短约”制，延长租赁期限，以此减轻土地所有者通过抽回土地的威胁对企业“敲竹杠”。其次，稳定租赁关系，保证企业在租赁期间拥有稳定的租赁权，在租赁期满后拥有优先承租权。最后，政府还应充分发挥市场规范者的角色，明确流转违约责任，建立清晰的违约责任惩处机制。