审批制度改革背景下“综合性规划条件”的探索与思考

2021-11-11谢舒菁厦门市规划数字技术研究中心福建厦门361000

安徽建筑 2021年4期

谢舒菁（厦门市规划数字技术研究中心，福建厦门 361000）

1 “综合性规划条件”概念及意义

1.1“综合性规划条件”的概念

1.1.1 传统概念的“规划条件”

2008 年1 月1 日施行的《中华人民共和国城乡规划法》（中华人民共和国主席令第74 号）明确规定，规划条件应作为国有土地使用权出让合同的组成部分，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。规划条件，在国有用地使用权出让过程中具有指导土地开发利用的法定意义，也是城乡规划管理的重要手段和方式。

1.1.2 改革背景下的“综合性规划条件”

2018 年5 月，国务院启动工程建设项目审批制度改革试点工作。2019 年5月，在全国范围内全面开展改革工作。改革要求以“多规合一”的“一张蓝图”为基础，统筹协调各部门提出的建设条件。为此，多地市积极响应国务院工作要求，主动创新综合性“规划条件”，在原“规划条件”的基础上，增加自然资源、生态环境、能耗、固投、矿产资源、防洪、水保、消防、城市景观艺术、地震等方面的建设条件，同时作为土地出让的建设要求，从更广泛的角度赋予“规划条件”新的时代意义。

1.2 编制“综合性规划条件”条件的意义

1.2.1 推动项目落地的有效途径

传统意义上的“规划条件”就出让土地的建筑性质、建筑面积、容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位等主要经济技术指标进行规定，各类指标主要围绕土地的开发和建设进行要求。“综合性规划条件”则是结合了土地本身及上方建筑的各方面建设要求提出的。在自然资源方面纳入了地震安全性、压覆重要矿产资源和地质灾害危险性等方面的用地评估要求，也涵盖了能耗、环保、固投强度、消防、安全生产及防洪水保等方面的具体要求，直接为项目落地奠定了良好的基础。

1.2.2 转变政府职能的重要体现

近年来，国家高度重视“放管服”改革和优化营商环境相关工作，通过编制“综合性规划条件”，让政府从工作模式上发生了根本性的转变。原来需要土地竞得单位设计建筑方案、编制专项评估提供政府部门开展审批，转变为政府部门在项目审批前主动谋划，为建设单位提供“一目了然”的建设条件。同时，也能够将“审批型政府”向“服务型政府”引导和转变。

1.2.3 优化营商环境的有力抓手

对于企业而言，投资和开发风险是“拍地”主要考虑的因素。参与土地竞拍前，未能充分评估投入和产出，可能造成后续投入使用或投产后难以满足承诺的产值、税收要求，企业亏损，政府土地收益低。竞得土地后，企业发现各类评估、审批难以通过，不仅需要耗费大量人力物力进行沟通协调，还耽误了项目进度，造成了更高的开发成本。政府能在出让前编制“综合性规划条件”，建设单位既能在拍地时知悉更多部门对土地建设的“条件”，评估后续的开发风险，也能在竞得土地后，更好地结合各部门提出的“条件”进行开发设计，提高“条件”的透明度，降低了企业的风险，提升了地区的营商环境。

2 各地相关实践分析

2.1 浙江：“事前定标准”的“标准地”

2017 年，德清在浙江省最先开展“标准地”改革探索，也取得了较好的成效。从省级、到地市再到园区，都基本形成了工业项目“标准地”指导性指标。园区主导，发改、自然资源、招商、建设、水利、生态环境、财政、税务、市场监管等部门联合制定“标准”指标，指标包含了固定资产投资强度、容积率、亩均税收、亩均增加值、全员劳动生产率、单位能耗增加值、单位排放增加值、研发经费支出与主营收入之比等，围绕不同类型的工业项目均提出了不同的指导性“标准”。浙江省台州市还充分利用市“多规合一”业务协同平台，将各部门的用地协调、“标准”协调和方案预审纳入平台生成流程管理，实现“集成标准进平台”，在开展项目生成的同时，一并开展“标准”协调，在出让前为工业项目“定标准”。

2.2 广州：创新推进“用地清单制”

广州市在优化营商环境的相关措施中也提到了针对社会投资项目的“用地清单制”，“用地清单制”即土地资源和技术控制指标清单制，要求土地储备机构领取拟出让的政府储备用地的规划条件后，组织相关各部门、单位开展地块的评估评价工作，收集汇总评估评价结果。部门提出“清单式”管理要求，在项目后续报建或验收环节，不得擅自增加清单外的要求。

2.3 厦门：细化带方案出让项目建设条件

厦门则采用“条件”与带方案出让相结合的做法，细化用地项目方案的条件。基于“多规合一”业务协同平台，在项目生成策划阶段细化建设条件，纳入除“规划条件”以外的城市设计、节能、环保等评估指标，由部门在空间协调阶段明确建设条件，汇总后将各项指标纳入土地出让合同。后续，由代建单位代为办理各项函件手续，提前完成方案审查，在建设单位签订土地出让合同时，将《建设项目用地批准书》《建设用地规划许可证》同步核发。

3 实行“综合性规划条件”存在的问题

通过上述的各地的做法和实践中不难发现，“综合性规划条件”虽然在命名方式和具体操作上略有差距，但在总体工作思路和改革要求上不谋而合，探索编制和实行“综合性规划条件”，在“放管服”改革和优化营商环境方面具有一定的现实意义。虽然浙江、广东等地的实践取得了一些成效，但在具体工作开展的过程中，仍然存在一定的问题。

3.1 缺乏编制依据

政府部门在日常审批中均有相关法律法规、行业标准等作为参考依据，各部门“依法依规审批”，虽然对业务有一定程度的要求，但从审批实操性来说，没有太大难度。“综合性规划条件”属于工程改革中衍生的新生事物，对于部分需要结合用地、产业类型、建筑规模体量、建筑布局、工艺类型等进行审批的部门，单凭用地和产业类型规划来确定“条件”，缺少编制依据，部门难免无从下手。

3.2 缺少统筹机制

“综合性规划条件”的关键在于“综合”，各市级业务部门是组织开展区域评估、“条件”编制的责任主体，推行“综合性规划条件”的区域则往往是园区或集聚区，园区管委会虽然有内设或派驻职能部门，但职能分工上不具备编制“条件”的职能。因此，由园区管委会组织市级部门开展编制工作，缺少相关工作机制和有效渠道。

3.3“条件”有效性

传统“规划条件”分为强制性规划条件、限制性规划条件和建议性规划条件，编制的规划条件有法律保障，对于“规划条件”是否能够调整、如何调整都有相关的条文依据。而“综合性规划条件”，无论从编制依据、审定程序还是调整变更方面，其有效性仍有待商榷。

4 完善“综合性规划条件”的相关建议

4.1 以“区域评估”为基础，为成片区域“套条件”

如果控制性详细规划是传统规划条件编制的依据，区域评估则是“综合性规划条件”编制的重要基础。特别是在成片的园区、集聚区范围内，其供地以增量用地为主，用地规划较为明确，具备开展区域评估的条件。

在已经完成区域评估的范围，可以直接将评估成果深化为“条件”，借助多规平台，将各部门已经开展评估的范围和“条件”纳入空间数据库。园区内项目经过系统检测，即可快速判断项目是否落在评估范围内，及其可“套用”的“条件”，导出形成“条件汇总”。

4.2 依托多规平台项目生成，为单宗用地“定条件”

部分区域可能由于用地复杂性和产业类型布局，难以开展区域评估。建议依托“多规合一”业务协同平台的项目生成，在前期策划阶段，由用地所在区或园区管委会牵头，各部门配合针对单宗用地进行专项“条件”协调，针对用地逐条逐项“定条件”。既能够利用平台协调流程解决工作机制未明确的问题，又能保证“条件”制定过程的透明、公开。