商业银行海外经营的东道国政策风险防范

张新存

2013年习近平总书记在哈萨克斯坦提出“一带一路”倡议之后，构建人类命运共同体成为共识，沿线的65个国家和地区纷纷响应，主动抓住这次难得的机遇，以期改变其国内落后的经济面貌，助力经济腾飞。我国各类经济实体也纷纷响应国家号召，大踏步走出国门，中国企业的身影在“一带一路”国家沿线遍地开花。我国各类金融机构伴随企业“走出去”的步伐，也在境外抢滩设点，国际化经营如火如荼，取得了高于预期的经营业绩。但限于时间较短，经验积累不足，各金融机构在服务企业建设“一带一路”的过程中，也暴露出一些问题，尤其在适应当地政策监管方面，不时出现明显的碰撞，甚至遭致监管处罚，这些问题尽管总体上是个性化的，不代表金融服务的主流方向，但提前识别并及时化解这些问题，对金融服务“一带一路”的长期建设大有裨益。

1  境外政策因素对商业银行海外经营的影响

1.1  严苛的境外银行处罚措施使国内银行开展业务畏手畏脚

从境外监管趋势来看，对银行的合规要求越来越高，银行经营的合规压力逐年加大，对银行的处罚金额不断加大，在国内银行业看来貌似天文数字的罚款不断刷新旧有的记录。不仅如此，国际上也就国内监管机构对银行的处罚金额提出直接批评。例如，2019年2月，反洗钱金融行动特别工作组（FATF）第三十届第二次全会在巴黎召开，审议通过了中国第四轮反洗钱和反恐怖融资互评报告，在肯定中国反洗钱和反恐怖融资系统具备良好基础的同时，也指出了一些问题，其中一项就是“人民银行2017年处罚4100万元，这种处罚水平不具备劝诫性，与银行和其他金融机构的规模不相称”。可以预见，在FATF第四轮互评估大背景下，各国反洗钱监管标准更加高频调整，处罚力度将持续升级;监管要求细化，更加强调银行履职有效性和个人责任追究;各国监管协作及信息交互增强，执法更具针对性。

国内银行在“走出去”的过程中，已经为国外的严监管支付了高昂的学费。财新网在2017年2月20日曾经有过一份统计，就国内银行海外分行遭受的处罚进行了部分罗列。其中有某行米兰分行通过与意大利当局达成庭外和解，支付60万欧元罚款。除此之外，法庭还判决没收98万欧元从此案中获取的利润。该行的声明称，此案中本行既没有认罪也没有被判有罪，选择庭外和解是为了尽快结束官司节省时间。除此之外，全球反洗钱监管加码，中资银行海外分行多次因违反当地反洗钱合规要求被监管当局警告或处罚。2015年7月，美国纽约联储宣布在某行纽约分行发现反洗钱漏洞，要求该行更好地遵循美国当地法律条款，书写并执行一个纠正过失计划书，但未包括罚款。2016年2月，某行西班牙马德里分行涉嫌洗钱被调查。11月，某行纽约分行因违反反洗钱合规要求被纽约监管部门处以2.15亿美元罚款，是第一家因洗钱被处罚金的中资银行海外分行。

1.2  外汇管制导致金融业务经营范围受限

“一带一路”沿线国家和地区多为经济较为落后的新兴经济体国家，外汇收入来源匮乏，本国货币面临较大的贬值压力，汇率波动风险较大。为此，这些国家基本上都采取较为严格的外汇管制政策，以收定支。在外汇管理上，盡管政策规定经常项目下自由兑换，但也无法确保支付，资本项目的开放程度则更低。即使实行较为宽松外汇管制政策的国家，在遭遇货币大幅度贬值的情况下，也可能会临时收紧外汇管理政策。

当地时间2019年9月1日，在经历了8月份的比索剧烈跌幅之后，阿根廷正式宣布实施外汇管制，国际货币基金组织对此表示支持，实施外汇管制后，企业必须在取得阿根廷中央银行同意之后才能够购买外汇，汇款到国外必须取得政府许可，个人购买外汇每月额度不超过1万美元（从自有账户支取款项没有此种限制）。这就意味着，企业必须征得中央银行批准同意，才能够进入外汇市场购汇或者向国外汇出汇款。货币贬值、外汇管制，势必造成当地企业购汇成本急剧升高，甚至根本无法获得外汇对外支付。同时，阿根廷中央银行还规定，企业不得囤积美元，这进一步加大了企业面临的汇率风险，无法通过市场判断提前购入美元规避汇率风险。

按照不太严格的分类标准，对外汇管制的国家和地区分成了三类。第一类是实行严格外汇管制的国家和地区。据统计，大约有90个。这些国家和地区通常经济不发达，外汇资金紧缺，通过外汇管制来达到稳定经济和金融的目的。第二类是名义上取消外汇管制的国家和地区，大约有20个，原则上对外汇支付不进行直接管制，尽管实际上还存在一些间接管制。第三类是实行部分外汇管制的国家和地区，约有20-30个国家和地区。

例如，在我国一些外贸企业看来，外汇管制最为严格的两个国家是突尼斯和尼日利亚，严格限制美元使用，官方持有的可供市场流通的美元数量十分有限，经常有外贸商家，根本无法获得外汇支付的货款资金，甚至有些商家因为没有外汇支付，而直接放弃从进口口岸提货。贸易支付尚且如此，资本项目的管制就更为严格了。

1.3  东道国政治经济政策的变化对金融机构可持续经营造成不利影响

目前得到普遍认可的观点是世界面临百年一遇之大变局，在这种大环境下，各种政治力量交叉叠加，世界的不安定因素持续增加。而如果这些项目有银行信用参与进来，则势必会对银行贷款造成很大的威胁。其中影响比较大的政策调整有安哥拉的石油换贷款项目、斯里兰卡的港口城项目、马来西亚的东海岸铁路项目等等。这些项目都是因政府更迭引起的新政府撕毁前任政府签署的协议，重新对项目进行评估。尽管经过多方争取和斡旋，后两个项目又得以正常重启，但变数犹存。目前引起多方关注的是安哥拉的石油换贷款项目。

安哥拉石油换贷款项目的基本模式是安哥拉政府以本国丰富的石油销售收益作为担保，换取外国银行的贷款，投入到本国落后的基础设施建设中，并用于发展贫穷落后的国内经济。政府财政部门以出售石油所获得的资金收入用来归还银行的贷款。这是一种双赢的模式，安哥拉政府得到了急需的资金，银行贷款有了可靠的投向和稳定的还款来源。然而，安哥拉总统洛伦索在接受俄罗斯塔斯社采访时表示，安哥拉将不再提供石油作为与其他国家，特别是与中国、巴西和以色列商定的信贷额度的担保。尽管我国政府高度重视新冠肺炎疫情对非洲国家的影响，通过债务重组，与安哥拉政府达成债务协议，帮助其减轻债务负担;国际货币基金组织也表示安哥拉债务保持了可持续性，（至少）2021年不会出现债务违约行为，但我国商业银行仍需多策并举，及时解决各种新情况新问题，尤其是关注东道国的政策动向。

2  恪守当地监管要求，实现海外经营可持续发展

2.1  出台政策指引，规划金融服务“一带一路”蓝图

“一带一路”建设是一项伟大的战略工程，涉及到的国家和地区多为经济尚在发展进程中的新兴国家，但这些国家的经济、社会、政治、生态、人文习惯等千差万别，对发展经济的诉求和采取的政策手段也不尽相同。作为服务“一带一路”建设的金融体系，必须在一定的框架范围内发展，才能实现对“一带一路”建设的可持续支持，运动式的大跃进不符合金融业发展的特点和内在要求。为此，应从宏观上完善政策体系规划，确保良性发展。

一是做好机构跟随规划。金融是服务经济的，而经济是由各类经济实体构成的。建设“一带一路”，需要金融的支持，但金融也是由各类金融机构组成的，这就需要对金融机构的“走出去”经营出台整体的规划，哪些类别的金融机构需要“走出去”经营，每类金融机构“走出去”经营的数量和经营范围，应制定一套比较详细的指导意见。尽管可能不会包罗万象，难免挂一漏万，但从国家层面应该出台一份这样的规划。这样做的最主要目的是避免因金融机构之间无序竞争造成有些国家或地区开办了多家海外分支机构，而有些国家或地区却没有金融机构参与。当然，金融机构在海外的经营运作是完全市场化的，国家不会事事干预，但也必须在一种合理的框架之内，不应各自为政。

二是编制政策指导体系。“一带一路”国家或地区差异性很大，政策千差万别，而金融机构的经营基础是合规，因此，需要国家相关部门出台相应的制度安排，汇总各个国家的政策，发布给金融机构参考执行。这样做既避免了金融机构花费大量人力物力去收集这些政策规定，同时也可在所有“走出去”企業中实现信息共享，发挥事半功倍的作用。国家外汇管理局已在汇集各国外汇管理政策方面做出了成功的尝试，对于扩大政策汇集范围是一个良好的开端。

三是海外金融业务监管规划。当前各金融业务监管部门对海外金融业务越来越重视，海外经营已纳入对各金融机构的监管范围。但现实实践是单业务品种监管多，整体经营评价少，查摆问题多，解决问题的监管意见和前瞻性指导少，与对国内业务的监管还有一定差距。这就急需金融监管部门整合力量，加强协调机制，实现金融业务信息共享。在此基础上，按照国际通行的监管标准出台一套监管框架，用以指导海外的金融业务经营，避免简单的处罚式监管。

2.2  坚守服务实体企业的宗旨，跟随企业“走出去”

在“一带一路”政策的感召下，各金融机构表现出了参与“一带一路”建设的极大热情。然而，金融机构的脱实向虚是发达国家金融业的通病，已表现出资金空转的多种迹象。这些国家国内实体产业经济极度萎缩，产业向境外转移明显，但金融业却仍一枝独秀，号称第三产业的支柱行业。这样发展下去的结果，极易使金融成为无源之水，易受金融危机的打击。我国金融业在“走出去”的过程中，应坚守服务实体经济的宗旨，密切与实体经济结合开展业务，杜绝套利行为。

一是各类金融机构应首先了解企业“走出去”的国别范围。“一带一路”建设有明确的路线图，对于“走出去”的企业类别，国家也有明确的鼓励指引，金融机构应确定企业的主攻方向和进程，与之配套开展相应的金融服务，切忌脱离国内企业“一带一路”建设的现实，独立开展金融业务经营。金融业在大多数国家都属于管制严格的行业，以避免对国民经济的冲击，因此切不可仅仅看到眼前来自当地企业的盈利机会，而忽视当地经营环境恶化可能带来的风险。

二是开展业务要与企业的项目运营相结合。从发达国家的银行等金融机构实践来看，在我国改革开放之初，外资企业纷纷来我国投资设厂，这些国家的银行也跟随企业的步伐来我国设立分支机构，开展业务也主要围绕这些企业的经营进行，在扎稳脚跟积累一定的业务经验并熟悉当地的政策和人文环境之后，再开展我国国内企业的业务，并占领我国企业境外经营的金融服务制高点。在服务我国企业“一带一路”建设上，我国金融机构也可以借鉴外资银行来我国设立分支机构的经验做法，围绕我国“走出去”企业的境外经营开展业务，并稳扎稳打，首先站稳脚跟，了解当地的人文习惯，熟悉当地的各项政策，在积累一定的经验之后，再开展与东道国企业的金融服务合作，但也应以与这些企业开展境外业务为主，特别是中国业务。

三是要根据企业的境外经营进展随时调整金融机构的服务策略。当今世界面临百年未遇之大变局，企业面临的国际环境日趋复杂，面对这种环境背景，企业的经营调整是必不可少的，而且反应速度也越来越快。这就要求金融机构的服务也必须因时而变，因势而变，金融服务的稳定性要与灵活性高度融合。

2.3  加强内控机制建设，提高风险防控水平

内部控制是金融机构一项永恒的课题，金融机构经营的就是风险，因此风险事件永远不会消失。而境外分支机构的经营，则面临着比境内更为复杂的经营环境，风险因素也更为突出。抓好境外分支机构的内控机制建设，对于更好地服务“一带一路”建设至关重要。

一是要扭转只注重业绩而忽视内部控制、或者只抓内控而忽视发展和服务的两种极端倾向。境外分支机构的经营实践表明，这两种经营倾向都是客观存在的，有的分支机构自认为对当地情况比较熟悉，与当地政府的沟通顺畅，在日常经营过程中忽视了内部控制管理，结果酿成无法挽回的影响或损失。而有的境外分支机构面对当地的整体严监管环境，畏首畏尾，缩手缩脚，开业时间虽然不长，但却形成了留守机构，既不去了解市场同业的经验做法，也不去争取监管部门的理解和支持，更不去了解客户需求以服务客户经营，失去了境外分支机构的存在意义。这两种倾向都是要不得的，境外分支机构应对经营业绩和内部控制做出很好的平衡，在内控优先的基础上，在合规合理的框架内开展业务经营，服务客户，实现价值。

二是坚持内部控制本地化策略。大多境外分支机构都比较重视发挥当地职员的作用，利用其对当地政策熟悉，与当地监管部门沟通方便的优势，聘请了当地经验丰富的人员充当合规官，这是一种简便高效的做法。然而，经营管理层切不可将内控的职责完全交办给当地的内控合规官，因为限于职责范围，其不会从全机构层面考虑整体的内控机制建设;另外，他们也不了解中国机构总部的内控文化体系，尽管这些内控合规官可能很敬业，但内控效果不一定明显。高层管理人员必须建立一套完整的内控体系，在机构内部形成分工负责、职责明确的制度，而不能靠一个人去完成。同时，也要重视发挥员工的内控积极性，对于包括内控合规官在内的各级员工提出的内控建议，应全面且深入地听取，能够采纳的尽快付诸实施，对于存在不同意见和看法的，应采取各种措施尽快达成一致意见，避免矛盾激化或者事务搁置，以便为后续经营清除隐患。

三是切实重视监管部门的意见。国内对金融机构的监管，目前正处于一种日趋严格的演进过程，但境外的金融机构监管部门，出台的监管政策已经比较成熟且极为严厉，执行起来也极其严格，处罚结果极为严重。“一带一路”沿线国家的监管部门，也借鉴甚至照搬了西方的严监管政策，处罚力度远远高于国内。但境外监管部门，也很重视与被监管机构的意见沟通，将其现场和非现场监管中发现的问题及时向被监管机构反馈。境外分支机构一定要重视这些反馈意见，加强整改，并及时向监管部门报告整改进展，切忌束之高阁，引致巨额处罚。