“EPC+O”总承包模式下政府监管的研究

范伟

摘 要：“EPC+O”（设计-采购-施工+运营）总承包模式，是江门市政府投资市政基础设施建设项目的一种创新承包模式。该模式有利于提升政府对市政基础设施建设项目的专业化监管水平，促进城市经济发展，同时在项目立项与实施层面的优势明显。然而经研究发现，目前的政府投资市政基础设施建设项目存在市场化引导程度不高、监管基础配套设施不全、政企合一的体制存在障碍、管理机构临时非专业等问题。从完善法律法规、明确法律地位、加强监管激励、科学组织设置、加强行业规范等五个方面提出建议，以期有助于推进政府对“EPC+O”项目监管方面的理论完善。

关键词：“EPC+O”;市政基础设施;政府监管

中图分类号：C931        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）30-0120-03

与传统EPC模式相比，“EPC+O”模式引入的“O”，旨在把项目的设计、采购、施工、运营阶段整合起来，该模式创新性地将运营范畴纳入项目管理，集成了从立项到运营的项目全寿命周期管理，具有项目溢价特性。传统的市政基础设施工程代建模式中政府主要负责“投资、建设、管理、使用”，存在着项目主体职责不明、监管机制不全、专业人员不足、管理经验不足、投资效益不高等问题。“EPC+O”作为项目管理的一种新模式，能够促使项目架构设计合理规范，为参建方带来运营期内甚至更长时间的固定或浮动收益，提升政府城市管理和城市服务水平，解决了政府投资项目实施过程中出现的诸如监管效率不高、资源配置不当、项目推进不畅等问题。目前，江门市蓬江区已开展多个“EPC+O”政府投资市政基础设施建设项目，项目类型包括市政道路、水环境治理、产业园配套设施及老旧社区改造等，总承包方以联合体形式由勘察、设计、施工及运营等至少四家单位组成。

然而，当前市政基础设施建设项目管理中的政府监管还存在一些问题，如监管基础配套设施不全、监管职能划分不合理、市场化引导程度不高、产权转移的分工不当、临时管理机构设置不科学等。关于“EPC+O”模式的适用范围，目前并没有明确的政策文件参考，从我国已实施的“EPC+O”项目来看，这些项目主要集中在市政道路、水环境治理、市政管网建设等市政公用及社会事务领域，由于承包管理模式最终为运营期服务，对于一些弱运营属性以及运营服务边界不清的项目分工来说，如果生搬硬套EPC或PPP运行模式，反而会加大项目实施过程中的风险。本文从政府监管角度出发，旨在运用政府监管理念通过法律、机制、规范等层面解决“EPC+O”模式在实践中出现的问题，促进市政基础设施项目代建市场健康发展。

一、“EPC+O”模式现状分析

（一）优势

1.政府監管层面的优势。实行“EPC+O”模式实际上是采用项目逆向思维模式，即以结果为导向、以运营作航标。将“EPC”和“O”有机融合后，项目在联合体分工配合下开展实施，在联合体总合同指导下可避免不同责任单位衔接造成的资源浪费及效率损失。这对政府而言，其监管对象就集中在联合体的牵头单位，因此可减少政府直接对多个参建单位的管理工作内容，是政府简政放权的体现，对于项目的实施监管也上升到了从立项到运营的全生命周期的高度。

2.城市发展层面的优势。“EPC+O”模式下的建设项目，在建设过程中的进度支付比例为48%（项目预算书通过财政部门批复后支付比例调整为60%）。相较一般项目支付比例有所降低，剩余进度款在完工后约定的运营期内每年等额支付回收项目，这将大大有利于减轻政府的负债。这样，同样的政府投资资金便可开展更多项目，后期能获得更多的经济效益和社会效益，为城市经济发展提供源源不断的动力。另外，与传统项目相比，“EPC+O”模式下的项目竣工后的质保期与运营期重叠，运营单位肩负起了质保的责任，极大地减少了城市管养层面的开支，节省了政府资源，有效助推了城市经济发展。

3.项目立项层面的优势。相对于PPP模式，“EPC+O”项目操作流程更灵活，在项目工程初设和设计阶段均可进行项目招投标，有利于项目的实施效率的提高。同时，由于“EPC+O”项目全部由政府出资建设，参建的各单位只需满足相关资质和业绩要求即可，而无须考虑投融资问题。另外，政府投融资成本相比企业较低，也能够避免项目实施过程中资金缺口过大的情况出现。显然，“EPC+O”模式在项目立项层面颇具优势。

4.项目实施层面的优势。传统模式下项目需要设计完成后再进行项目招投标工作，“EPC+O”模式下可以做到统筹项目全生命周期，边设计边施工边采购，由联合体牵头单位主导的项目全生命周期管理，既能提高市政工程施工、运营配套设计的合理性，从项目总体角度控制成本，又有利于缩短建设周期。根据我国的建筑法规定：建筑工程在开工前建设单位需申领施工许可证。而施工许可证的申领条件之一是施工设计文件已按规定审查合格。住建部2016年出台的政策规定依法进行审图的总承包项目，可以根据实际情况按照单体工程进行设计、施工并依法办理建设工程质量安全监督和施工许可等，该政策优化了项目监管程序，对“EPC+O”模式推进起到了积极的作用。

（二）局限

1.主体职责不明。从当前“EPC+O”政府投资市政基础设施建设项目的运作实践来看，参建联合体单位由勘察、设计、施工、运营等企业组成，政府承担出资、监管责任，“融、投、技、建、运”各自承担各自领域的职责。但实施“EPC+O”模式的工程项目通常具有较强的系统性和综合性，强调项目全生命周期的统筹管理。而目前在建或已建成的“EPC+O”项目中，一个较明显的问题是项目综合管理角色缺位，勘察、设计、施工、运营企业在项目中全程各自为战，按收入比例承担绩效风险，导致人为割裂项目系统性，协调统筹难度较大，在一定程度上也加大了政府监管的难度。

2.机制体制不全。在当前体制机制下，为了项目预算书顺利完成批复，提高项目进度支付比例，“EPC+O”项目倾向于完成初步设计方案后再进行招标，这种情况下中标联合体只能够参与初步设计的优化，工程阶段的一些原则性的内容基本不能改变，这样就使设计单位从全生命周期高度参与项目的优势打了折扣。而如果从初步设计阶段就开始进行“EPC+O”招标，则项目总投资无法较为准确地估量，一方面容易造成中标联合体单位定额设计甚至超额设计的情形，不利于政府投资管理控制，另一方面也给后期概预算编制和审核工作带来了更大压力。如何根据项目特点选择合适的招标阶段，是“EPC+O”模式工程实践中需要慎重考虑的问题。