政府补贴对制造业国有企业绩效的影响研究*

陈 华 高 山

(1.福州市委人才办，福建 福州 350001;2.中国人民大学商学院，北京 100872)

1 概述

政府补贴作为刺激企业发展的重要政策工具，在中国取得显著成效，并一直是创新领域研究的热点问题。党的十九届五中全会提出，要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，加快建设科技强国。为促进企业发展，政府出台了很多优惠政策，并投入了大量财政资金[1]。政府补贴可以解决创新的正外部性导致的市场失灵问题[2]，提高企业的创新积极性并促进企业绩效的提升。由于中国经济发展过程中的不平衡性，政府补贴对不同地区的企业经济绩效影响可能存在差异。因此，探讨政府补贴的经济效果和不同地区企业补贴的效果差异，对于推进“十四五”时期中国经济高质量发展具有重要意义。

在中国财政分权体制下，地方政府官员为了实现地方经济快速增长、从“晋升锦标赛”中获胜，会对企业进行补贴[3]。地方政府通过投资、贷款担保、鼓励招工、发放补贴等形式促进辖区企业发展，从而实现GDP增长提速、财政收入增长和失业率降低等目标。研究发现，我国地方政府补贴显著地向国有企业倾斜[4-5]。从福利经济学角度的分析认为，由于部分国有企业具有公共物品性质，应该得到一定程度的政府补贴[6]。Fox和Heller认为，政府对提供公共物品的国有企业进行补贴能够实现社会稳定等目标[7]。本文试图回答的问题是，对国有企业的政府补贴是否可以提升企业的创新水平，从而提高企业经济绩效？

地方政府在选择补贴对象时，既有可能选择业绩高增的“明星企业”，也可能选择长期亏损的“问题企业”。政府对“明星企业”的补贴可以提高企业绩效，从而使其承担更多社会目标；对“问题企业”的补贴则可以避免在地方官员任期内因企业破产或退市带来的负面效应[8]。政府的补贴比例与企业的员工规模、提供公共产品数量、纳税规模等显著正相关，与上市公司是否是当地重点企业显著负相关[9]。处于亏损和配股边缘的公司获得了更多的政府补贴，改善了财务状况，从而避免破产或退市的出现[10]。政府补贴可以满足上市公司操纵盈余的需求，帮助企业达到监管部门制定的硬性财务指标要求[11-12]。政府补贴也可以刺激企业扩大研发投资规模，促进企业的研发创新活动，弥补技术创新的市场失灵[13-14]。

然而，随着中国市场化进程日益深化，政府补贴行为受到各方质疑。例如，政府对于一些技术落后、管理不善而导致竞争力不足连年亏损的企业进行补贴，不仅不能从根本上改变他们的经营状况，还会在形成一批长期依赖政府补贴的僵尸企业，加剧相关行业产能过剩。余明桂等发现，因政府补贴而滋生的寻租行为会导致经济落后地区市场化进程受到严重阻碍，社会福利也会因此降低[4]。政府补贴导致了工业产能过剩，这对中国未来的经济增长和经济效率具有不利影响，同时可能造成世界范围内的市场扭曲①。部分研究发现，政府补贴对企业创新有挤出效应，从而削弱企业的经济绩效[15-16]。

本文基于2015—2019年中国上市公司数据，实证检验了政府补贴对制造业国有企业绩效的影响。国有企业是获得政府补贴的主体，而制造业是我国经济的重要支柱，因此本文的研究对象是制造业国有企业。结果发现，政府补贴提高了以资产收益率衡量的企业绩效，对公司创新能力的影响则不显著。异质性分析表明，政府补贴对企业绩效的正向影响有显著的地区差异，对东部企业效应较明显，中西部企业效应较弱。

本文的边际贡献主要有以下两点：第一，本文利用上市国有企业的数据，聚焦政府补贴对企业经济效益的影响。已有研究更多关注政府补贴的动机和影响因素，对政府补贴效果的讨论相对较少，且多集中于政府补贴对企业社会效益的研究，例如对吸收就业、拉动经济发展等方面的影响，关于政府补贴对企业经济绩效影响的研究较少，本文则补充了政府补贴效果的文献。第二，本文将比较分析政府补贴对不同经济发展水平的地区企业的影响，拓宽了研究空间。目前讨论政府补贴影响企业绩效的文献中未充分考虑各种影响因素，例如企业所在地区特征等因素对政府补贴效果的影响，本研究将丰富和发展政府补贴对不同地区企业影响差异的研究。

本文剩余部分的结构安排如下，第二部分为理论分析与研究假设，第三部分介绍了数据和方法，第四部分为实证结果，第五部分为文章结论与对策建议。

2 理论分析与研究假设

2.1 理论分析

政府补贴是我国促进企业创新和发展的重要政策工具，在我国长期施行并取得了显著成效。聚焦于政府补贴与企业绩效关系的研究比较丰富，但学者们并未达成共识，已有研究对政府补贴的作用主要形成了两种观点。一类观点认为，政府补贴对企业创新、资源配置和企业绩效产生了正向影响。Helpman等指出，政府对出口企业进行补贴可以鼓励出口，通过对存在外部效应的企业进行补贴，可以促进社会资源的优化配置[17]。Laffont等指出，政府对企业的转移支付是一种激励行为，促使企业在接受补贴后能够增强创新水平，提高生产效率，最终有利于社会福利的最大化[18]。国内相关研究表明，地方政府补贴行为在提升公司业绩中起到重要作用，包括促进企业的技术创新和产业升级等[11]。政府补贴能够促进企业创新，且有效提高企业产出[19-20]。特别是研发性政府补贴对初创企业创新产出具有倒 U 型影响[21]。

另一类观点认为政府补贴对企业创新、生产效率和社会福利产生了负面影响。Wren 等认为政府补贴对于拉动就业并没有明显的正效应[22]。部分国内学者也指出了政府补贴的消极作用。安同良等指出，只有当企业将创新补贴用于提高专用性人力资本时才能发挥作用[23]。陈晓等认为，上市公司在税收和财务方面所得到的扶持优惠，不仅导致了地区间的税务竞争现象，还极大地扭曲了会计信息[11]。俞乔等研究发现，政府针对国有银行的补贴最终通过税收或通胀转由社会公众承担[24]。林毅夫强调，发展中国家普遍存在由于政府补贴引起的投资“潮涌”现象，这导致了产能过剩[25]。梁琦等指出，欠发达地区的财政补贴政策后果之一是导致效率低下的企业进入[26]。李万福等研究发现，政府补贴会抑制企业创新意愿和研发行为，不利于企业绩效的提升[27]。

2.2 研究假设

2.2.1 政府补贴与企业绩效

中国经济体制改革40多年历程也是地方政府财政分权的过程，地方政府的行政和财政职权不断扩大，对于辖区内的经济调控能力也越来越大。出于政绩考核等需要，地方政府对辖区内企业给予更多的补贴，以扶植本地企业，提高企业的生产效率和社会效益，从而提高其竞争力。本文认为，政府补贴不但可以产生提高就业、增加财政收入等社会效益，对企业的创新和经济效应也能起到促进作用。如果企业将政府补贴用于购进新的生产设备、更新生产技术，引进高端人才等有利于企业长期发展的用途，能提高企业的绩效能力，增强竞争力。由此，本文提出如下假设：

H1：政府补贴可以提高制造业上市企业的经济效益。

H2：政府补贴对制造业上市企业的创新能力有促进作用。

2.2.2 政府补贴对不同地区企业绩效的影响

由于不同地区经济发展状况和市场化程度不同，企业对政府补贴的需求程度可能不同。例如，东部经济发展水平高的地区市场机制相对完善，企业竞争激烈，政府补贴对提高其绩效可能有更明显的作用；而西部地区经济发展较落后，基础设施等不完善，企业发展潜力较大，对于政府补贴可能并不敏感。因此提出以下假设：

H3：政府补贴对东部地区企业的绩效促进作用大于西部地区企业。

3 模型、数据与变量

3.1 模型设定

为了检验前文提出的假设，本文建立面板数据双向固定效应模型：

INTAij=β0+β1subsidyit+β2sizeit+β3ageit+β4debtit+αi+ρt+εit

(1)

ROAij=β0+β1subsidyit+β2sizeit+β3ageit+β4debtit+αi+ρt+εit

(2)

其中，i和t分别表示企业和年份，αi为个体固定效应，ρt为时间固定效应。其他主要变量符号、含义和计算方法如表1所示。

表1 变量设定

3.2 数据指标说明

本文数据来源于国泰安上市企业数据库，共涵盖2015—2019年期间905家持续经营的制造业国有企业。本文在剔除主要变量缺失的样本后，最终得共4275个观测值。

3.2.1 指标选取

为了验证上述假设，本文选取了以下两个指标来衡量政府补贴的效应：

资产收益率(ROA)是反映公司绩效的指标。政府补贴对企业的影响体现在能否提高企业的经济效益。借鉴现有的文献，可以用资产收益率来衡量企业的经济绩效。其中，资产收益率=(总利润+利息支出)/资产总额。

本文使用无形资产(INTA)来衡量企业创新水平。政府给企业特别是制造类企业补贴是为了提高其竞争力，促进其产业升级。因此，政府补贴对企业的效应也体现在对企业技术水平的影响。对于技术水平的衡量还没有一个标准的指标，本文认为，专利权、商标权、著作权等这些无形资产在一定程度上可以代表企业的技术创新。

3.2.2 描述性统计

样本企业在2015—2019年间几乎都得到了补贴。政府补贴政策的连续性很强，大部分企业连续五年获得了政府补贴，且补贴数额呈递增趋势。各主要变量的描述性统计如表2所示。ROA和INTA的标准差都较大，说明不同企业的业绩表现和创新能力的差异性较大。

表2 主要变量的描述性统计

4 实证结果分析

4.1 基准回归

为检验假设H1、H2，本文对式(1)和式(2)的模型进行回归，结果如表3所示。

表3 政府补贴对企业创新和企业绩效的影响

如表3第(1)(3)(5)列所示，企业创新能力与政府补贴之间关系并不显著，这与我们的最初假设是不一致的。然而，这一结果与Carpenter等[28]、Lach[29]、安同良等[23]研究结果相同，他们均发现国有企业的创新能力与政府补贴之间并没有显著的关系。本文认为产生不显著的结果主要有两个原因：一是数据本身较少，可能对实证结果有一定影响。二是从国有企业自身特征来看，一方面国有企业因为其特殊的所有制关系，本身对于提高竞争力的动机不足，因此对于政府补贴的使用效率不高；另一方面，国有企业承担大量的社会责任，政府补贴主要用于解决就业或为员工提供更高的福利水平，因此对企业绩效的提升不明显。

其次，如表3第(2)(4)(6)列所示，政府补贴对企业净资产收益率有正向影响，且在1%的水平上显著，说明政府补贴对企业绩效有着明显的正效应。这与本文的假设H1一致：政府补贴对于制造业国有企业提高绩效和盈利水平作用显著。在两个子样本组中，政府补贴的系数也很显著，但地方国有企业的系数要高于中央国有企业系数，这说明政府补贴对于企业绩效的影响在地方国有企业中更加明显。此外，如表3结果所示，负债规模大的创新能力和企业盈利能力较强；资产负债率和公司规模与公司的创新能力、资产收益率负相关，其中的原因有待进一步考察。

4.2 政府补贴对不同地区企业的异质性影响

为检验假设H3，本文将数据分为东部、西部和中部三组，分别用式(1)中的模型进行回归，所得结果如表4所示。

表4 政府补贴对不同地区企业绩效的影响

从表4可以看出，政府补贴对不同地区企业绩效的提升效果存在显著差异。政府补贴对东部企业绩效的促进作用较明显，对中部和西部地区的企业的影响系数虽然为正，但在统计意义上不显著。因此，需要进一步地配合其他措施解决此问题。

5 结论与政策建议

政府期望通过给予国有企业政府补贴以提高其绩效水平和创新能力，同时提高吸收就业能力以缓解社会就业压力。已有研究表明，政府补贴在拉动经济发展、促进产业升级、创造就业机会等方面发挥了很大的作用。本文使用2015—2019年中国上市公司数据，分析了政府补贴对制造业国有企业绩效和创新能力的影响。结果发现，政府补贴提高了以资产收益率衡量的企业绩效，对公司创新能力的影响则不显著。然而，政府补贴改善企业资产收益率的影响路径还有待进一步探究。异质性分析表明，政府补贴对企业绩效的正向影响具有显著的地区差异，对东部企业效应较明显，中西部企业效应较弱。

本文认为，这一结论对政府制定政府补贴政策具有如下启示：

第一，提高政府补贴的精准性。财政资金分配要适当优化，突出重点，杜绝“撒胡椒面”的做法，重点扶持新兴的、有发展潜力的朝阳产业企业，帮助处在转型时期的企业进行技术革新；减少对失去发展潜力和产能过剩的行业进行“输血续命”，完善优胜劣汰机制，促进整体产业良性发展。同时，也要适当增加对中西部企业的政策倾斜，制定针对性的企业帮扶政策。

第二，逐步减少国有企业的政策性负担。政府补贴国有企业的主要原因在于国有企业承担了稳定经济、吸纳就业等社会职能。要建立现代国有企业制度，需要不断剥离国有企业的非市场化职能，减少国有企业运营成本，提高企业运行效率，增强国有企业市场竞争力。

第三，着力激发企业创新活力。坚定实施创新驱动发展战略，强化企业创新主体地位，综合采用政府补贴、科技奖励、税收优惠、政策产业基金投入等措施，降低企业研发投入成本，增加企业研发投入力度，完善企业创新成果转化机制，畅通产学研融合发展渠道，增强企业创新活力。

第四，建立政府补贴的动态激励约束机制。要着眼于提升企业核心竞争力，提高政府补贴科学性，对政府补贴投入资金效果进行定期量化考核，并根据考核结果，对较好利用政府补贴的企业予以奖励，对于未能达到指标的企业应该削减其下一年度的补贴额度，从而形成动态良性竞争机制。

注释:

①资料来源：http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/2016-06-06/doc-ifxsvenx3326638.shtml