准科层化结构：经济发达镇编外人员管理模式研究——以苏州市经济发达镇为例

□王 焕

（南京理工大学公共事务学院 江苏 南京 210094）

1 问题提出

自2008年政府机构改革中强调应当严格控制编制总量以来，编制管理成为我国历次机构改革的重点内容。随着我国简政放权改革的不断深入，基层政府承担的事务越来越多，从而加剧了基层治理负荷增长与治理资源匮乏的矛盾，其中主要体现在人力资源困境，这在具有庞大人口规模、复杂社会事务类型的经济发达镇更加突出。

在大量下沉到乡镇的事项与机构编制管理的刚性约束的双重矛盾下，大量聘用编外人员成为经济发达镇的自主选择，以满足基层社会治理的需求。然而，在传统的“官吏分途”理念中，编外人员的管理常处于真空地带，正式人员与非正式人员之间在薪酬、岗位、晋升等方面形成二元结构，降低了非正式人员的工作积极性与基层治理效能。非正式人员缺乏严格法律规范约束与监督管理，导致基层社会治理失范现象频发。

因此，对已成为经济发达镇中坚力量的编外人员的管理不容忽视。从目前的实践来看，各部门对编外用人的管理方式逐渐由原来的粗放式管理走向制度化与规范化管理，将其概括为编外人员管理的“准科层化结构”。选取苏州市部分经济发达镇，探析影响其编外人员管理模式变化的组织结构要素与制度环境以及准科层化结构的具体体现，试图为其他发达镇乃至普通乡镇的编外人员管理提供参照。

2 文献回顾与分析视角

2.1 文献回顾

权变管理理论指出，组织环境与组织特征相对匹配时，组织能够取得较好的绩效，强调组织的内外部环境对组织管理行为与模式的影响。因此，经济发达镇独特的内外部环境要素影响其编外人员管理模式的改变。

自农业税费改革以来，国家开展了一系列配套的乡镇行政体制改革，如机构改革、乡镇撤并等，这些改革都影响着乡镇的制度环境与组织结构。尤其是近年来，随着简政放权改革与基层“三整合”的不断深入，更多的经济社会管理权限与服务基层下沉到基层乡镇，普通乡镇现有的人力资源难以支撑上级下沉的繁杂事项，这种公共服务事项增加与治理资源不足的矛盾在经济发达镇更为突出。一方面经济发达镇需要不断促进本区域经济与社会发展，另一方面无论是从其工作总量、行政运行难度还是工作强度上来看，经济发达镇承接的试点与改革任务远高于普通乡镇，呈现出“镇级体制、县级人口、市级经济”的不平衡特征。

为破解经济发达镇治理难题，中央编办于2010年实施经济发达镇行政管理体制改革。学者们围绕经济发达镇体制改革，主要从“强镇扩权”与“撤镇设市”两方面进行讨论[1]，目前经济发达镇改革实践中仍以“强镇扩权”为主，即“横向职能机构重组”和“纵向政府放权”改革形式[2]，目的是在不改变原有行政体制层级的前提下扩大经济发达镇权限范围，明确权责关系，下放部分行政管理资源，使其能够满足经济发展的需要，实现简约高效治理。经济发达镇行政管理体制改革的推进，促使其在管理权限、镇级财力、人员乃至职能与运行机制等组织结构要素上呈现出与普通乡镇不同的特征[3]。通过一系列的改革与政策创新，在一定程度上缓解了基层治理资源不足等问题。

此外，为应对庞大的治理压力，经济发达镇对其内部的组织结构与运转方式进行了非制度化再造[4]，其中包括聘用大量编外人员。诸多学者已从编外人员的身份定位、扩张原因等不同角度展开研究，如编外人员即所谓的“影子雇员”[5-6]，其身份定位属于“类体制身份”[7]，学者们从“谋生式行政”[8]“自主性扩张”[9]“软编制约束”[10]“预算软约束”[11]“定编不定员”[12]等不同视角阐释了编外人员不断扩张的内在原因。然而，由于经济发达镇编外人员呈现出不扩张乃至膨胀的趋势，带来行政灵活性的同时亦增加了行政风险，如正式官僚与非正式官僚之间的“庇护—回报”式互动[13]和基层政权扩张。

“随着组织规模的扩张，官僚组织变得更难管理，官僚组织的绩效降低”[14]。为了提高组织绩效，有必要充分完善编外人员的制度化管理。实际上，在部分经济发达地区，编外人员的日常管理模式，包括进出程序、考核和薪酬体系等，越来越“接近”编内人员[15]。一方面，针对编外人员非理性扩张现象，发达镇在编外人员管理的正式规章中明确提出应核定编外用工员额、严控总量等内容[16]；另一方面，制定正式的编外人员管理方案，通过加强对编外人员的监督、建立激励机制等措施，增强编外人员的身份认同感、提高工作积极性、降低优秀编外人员流失率[17]，对于从事特定岗位的极其优秀的编外人员可纳入国家编制。

2.2 分析视角：准科层化结构

虽然学者们从不同视角阐释了关于编外人员的身份定位、产生原因和面临的困境及管理建议等内容，但仍缺乏对经济发达镇编外人员规范化管理的专门研究，目前对经济发达镇的相关研究侧重于行政管理体制改革，对编外人员的研究则更多地集中于事业单位与普通乡镇。传统的“官吏分途”及其配套的管理措施是一个糟糕的制度安排[18]，缺乏严格的法规约束与政治、薪酬等激励措施。实际中，因编外人员法律地位不明确、缺乏制度化管理和稳定的薪资保障，导致其出现以权谋私、违法乱纪行为，给社会带来了新的不稳定因素。因此，对编外人员管理模式的探究能够从一定程度上为规避编外人员的负面效应提供参考。

结合理论与实践经验，将经济发达镇编外人员的管理模式概括为“准科层化结构”。“准科层”概念由Mark Exworthy 等[19]在研究英国国家医疗服务体系过程中所提出，用来形容其内部从科层向市场化过渡的阶段。“准科层”的内涵仍具有科层管理的特征，诸如管理制度化、明确的岗位职责、独特的激励与监督控制机制等内容。目前经济发达镇对编外人员的管理与上述特征较为符合，但由于编外人员并不属于正式的科层体制内，因此将经济发达镇编外人员管理模式总结为准科层化结构。苏州市经济发达镇采取了准科层化激励的方式，试图通过科层制度的稳定性来激励编外人员，其独特的组织场域为准科层化结构的内在动因，准科层化结构的集中体现则是编外管理编制化。从苏州市经济发达镇独特的组织结构要素、编外人员制度化管理特征等方面，阐述编外人员的准科层化逻辑。

3 案例分析：苏州市经济发达镇编外人员管理模式

基于代表性和数据收集的现实考虑，主要选取苏州市盛泽镇、平望镇、渭塘镇3 个具有一定差异性的发达镇作为研究重点，其中盛泽镇是苏州市第一强镇，且是第一批国家级试点镇，平望镇是苏州市首先探索“1+4+N”改革的镇，渭塘镇是苏州市发达镇中经济发展最差的镇。3 镇在产业规模、常住人口等内容上具有较大差异，能够较为全面地代表苏州市经济发达镇编外人员使用与管理情况。

3.1 组织结构要素：准科层化结构的组织逻辑

苏州市是江苏省经济发达镇最多的城市，其中包含第一批和第二批实行经济发达镇行政管理体制改革的乡镇。由于先天经济社会基础等差异，各发达镇的经济水平、人口常量、产业规模等有较明显的差异。表1 是盛泽镇、平望镇、渭塘镇3 镇辖区管理村（社）数、辖区面积、户籍人口、常住人口与2019年生产总值情况，大体体现上述发达镇间的差异。

表1 苏州市3 镇基本情况

常住人口数量庞大、财政收入超出普通县级水平，随之而来的是镇级政府承担的超出承受范围内的社会管理和公共服务供给责任。除此之外，经济发达镇行政管理体制改革下放大量经济社会管理和公共服务事项，其中主要涉及执法权与行政审批权及相关管理事项的承接，具体如表2 所示。

表2 苏州市3 镇承接下放权限的相关情况

苏州市经济发达镇在常住人口、地方生产总值及承接事项清单等方面不断增长甚至超过一些县级单位，但受限于镇级行政层级，经济发达镇现有编制数额与普通乡镇并无差异，编制数额按照传统的乡镇级别核定。同时，苏州市乡镇编制依据十几年前制定的条例，并未因经济社会的发展与管理事项的增加有所调整，现有编制资源远远难以满足经济发达镇日常管理需要。目前盛泽镇、平望镇与渭塘镇的编制与编外人员的情况如表3 所示。

3.2 编外管理编制化：准科层化结构的制度表征

为了实现基层社会的有效治理，各经济发达镇广泛采取大量聘用编外人员方式。由表3 可知，编外人员总量是编制数量的2 倍甚至3 倍多，编外人员日渐成为苏州市经济发达镇社会管理的中坚力量。如此大量存在的编外人员，沿用传统的“官吏分途”方式显然会陷入人员积极性不足、管理方式缺失、行政风险增加等困境中。基于此，苏州市在控制编外人员总量的基础上，一方面盘活存量，另一方面不断加强编外人员规范化管理。

首先是编外人员岗位相对开放。随着经济发达镇改革与基层“三整合”的深入，发达镇社会治理任务不断增加。因此，对编外人员的岗位更加开放，同时视任务类型对其交叉使用，盘活人员总量，实现基层人力资源利用最大化。编外人员广泛分布于司法、财政、审批、执法等部门的多个岗位。在普通乡镇中，普通技能型低端的工作人员是需求主体。但是在苏州市经济发达镇中，其承接权限的领域宽、范围广、种类多、专业性强，镇级对审批和执法的专业人员需求较大，现有的编制资源又难以满足改革后的实际需要，因而除从事保密事项的编外人员外，其余编外人员广泛分布在审批、执法、管理以及后勤等部门的不同岗位中。此外，为实现最大化的资源利用效率，应在编外人员自身能力范围内实现编外人员的交叉使用。各个部门编外人员在部门中不是从事一项工作，而是从事着几个不需要回避的岗位工作，如部分发达镇中网格员兼职社工，实现一岗多责。同时，通过空闲轮转将空闲岗位人员借调到审批、执法等阶段性繁忙的工作。

其次是编外人员管理需制度化。编外人员已成为经济发达镇社会治理中不可或缺的力量，但是因编外人员缺乏正式约束与激励，粗放化管理使基层治理效能不断降低，因此需要通过正式规章等措施加强对编外人员的规范化管理。2003年苏州市人事局印发《关于进一步推进事业单位聘用人员岗位管理的指导意见》（苏人发〔2003〕18 号）、2012年苏州市人力资源和社会保障局印发《苏州市事业单位岗位设置及聘用管理意见（试行）》（苏人保规〔2012〕3 号）均明确规范编外人员的岗位管理，进一步推进事业单位聘用人员由身份管理转向岗位管理，同时要求各镇街参照市人社局的相关管理意见结合自身需求制定本区域管理办法。上述措施弥补了编外人员的管理空白，赋予编外人员合法性地位，充分保障了编外人员合法权益，使得编外人员的管理“有法可依”。如盛泽镇所处的吴江区依照苏州市相关管理意见，于2017年印发《苏州市吴江区区级机关事业单位编外用工实施意见》（吴办发〔2017〕6 号）。各镇采取的措施旨在加强编外人员的规范化管理，主要包括以下方面。

首先，明晰编外用工的管理主体与责任。为了加强对编外人员的规范化管理，苏州市明确各镇的组织人事办公室负责本区域编外用工管理工作、控制编外用工数额并且为编外人员的招聘录用、合同管理等工作提供指导，财政分局则负责核定编外用工经费预算并对相关经费使用情况进行监督检查。此外，区纪检检查部门负责对各部门与各镇的贯彻情况进行监督。从而达到严控机关事业单位编外人员规模、降低行政成本的目的。同时建立编外人员招聘、管理和待遇保障等一系列管理制度，包括将编外用工岗位类别分为一般辅助类、技能保障类和特设类；明确规定编外人员的聘用条件、聘用程序、聘用原则、考核机制与退出制度等内容。

其次，确定编外用工管理原则。一是必须坚持总量控制、先批后用原则。确保各镇编外用工数量在上级政府的核定范围内，不得随意聘用编外人员，明确规定各镇聘用编外人员情况，尤其是原有工作在编制内人员能力范围内，严格禁止聘用编外人员。聘用程序遵循“先批后用”原则，实际编外人员数额不得超出核定数额。二是限定岗位、规范用人原则。明确编外人员的岗位类别，特别是涉密、信访类岗位不可由编外人员承担。对于需要高层次、高技能人才的岗位，可通过特设岗位由具备相关才能的编外人员承担。三是动态管理、能进能出原则。设置动态的绩效管理和考核机制，如“三岗十八级”多层级考核体制，对多次考核不合格者予以清退、对考核结果优异者予以奖励，以此方式提高编外人员的业务水平。

再次，构建独特的激励机制。编外人员工作积极性不足的主要原因是缺失保障、激励机制。苏州市经济发达镇根据不同岗位和性质对编外人员待遇进行分类定位，以岗定酬，实行基本工资、奖励性绩效工资相结合的工资分配办法。为了提高编外人员学历水平和专业知识，鼓励编外人员参与相关考试，对于取得不同等级证书的编外人员予以相应的经济奖励，对于年度考核中取得优秀的人员发放一次性奖金。结合经济发达镇改革工作任务增加的实际，针对政务服务中心和综合执法局等部门的编外人员设置相应的目标绩效考核奖，并对专业性较强的岗位组织编外人员专业技能的学习培训。此外，经济发达镇将部分领导岗位职务逐步向编外人员开放，满足了编外人员晋升与自我实现的需求。

4 结束语

经济发达镇组织环境的变化促使其编外人员管理方式的规范化。事实上，在经济发达镇乃至其他机关事业单位中，编外用工已成为普遍存在且默认合理的现象，其是经济社会发展以及体制机制改革的客观要求。但是实际中编外人员仍面临合法性缺失、身份模糊性难题，从而无法获得有效的权益保障。苏州市经济发达镇初步作出编外人员规范化管理的实践探索，旨在赋予编外人员合法性地位，为其他乡镇乃至机关单位编外人员管理提供参照。各机关单位应转变观念，创新管理，积极落实加强编外人员管理、建立编外人员长效管理机制，从而不断提升基层治理效能。