中国特色新型城镇化高质量发展的实践路径探析

2021-11-07张梦瑶

当代经济管理 2021年9期

张梦瑶

[摘要]从马克思主义城市化思想出发，通过梳理中国特色新型城镇化道路的发展演变，阐明中国特色新型城镇化高质量发展的理论基础和必然性，进一步总结中国特色新型城镇化高质量发展的实践进展，并分析当前中国特色新型城镇化高质量发展面临的实践难题。最后，基于新发展理念视角提出今后一段时期中国特色新型城镇化高质量发展的实践路径：以改革创新、多元开放、集约协调、绿色发展、公平共享为实践内核，注重提高农业转移人口市民化质量、提升新型城镇化资金保障能力、优化城镇化规模及空间布局、加强国土空间规划与管理、合理配置城乡生产要素及公共资源。

[关键词]新型城镇化;新发展理念;高质量发展;实践路径

[中图分类号]F299.21;F320 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2021）09-0075-06

党的十八大以来，中国面临着全球经济持续低迷、外部环境不稳定性增加以及国内经济发展新常态、发展不平衡不充分问题仍然突出的复杂形势。伴随全面建成小康社会目标的如期实现，我国已进入经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期。城镇化作为通往现代化的必经之路，蕴藏着我国最大的内需潜力和发展动能[1]。据有关统计数据显示：2019年末我国常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率分别达到60.60%、44.38%①，按照世界城市化发展普遍规律，我国仍处于城市化率30%～70%的快速发展区间。但是，虑及我国人口众多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡区域发展不平衡的背景，延续以往高消耗、高排放、高扩张的传统粗放外延型城镇化模式，势必会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险，不仅会降低城镇化的综合效益，还可能落入“中等收入陷阱”进而影响现代化进程。为了突破现阶段中国城镇化发展瓶颈，全面提高城镇化发展质量，以习近平同志为核心的党中央敏锐研判我国城镇化发展的新趋势新特征，提出以“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念为引领的中国特色新型城镇化道路。基于此，本文从马克思主义城市化思想出发，通过梳理中国特色新型城镇化道路的发展演变，阐明中国特色新型城镇化高质量发展的理论基础和必然性，进一步结合现阶段我国城镇化发展存在的主要问题，运用新发展理念探析中国特色新型城镇化高质量发展的实践路径，以期为今后一段时期推进新型城镇化建设工作提供参考。

一、中国特色新型城镇化高质量发展的理论基础和必然性

（一）理论基础：马克思主义城市化思想

马克思、恩格斯在《德意志意识形态》《1844年经济学哲学手稿》以及《共产党宣言》等著作中多次论及城市和乡村的关系，并站在对资本主义城市化实践的批判和未来城市发展构想的基础上揭示城乡关系从分离、对立走向融合的历史必然规律，其关系演变的实质是人类生产与生活方式的城市化，而城市化最终服务于人的全面发展[2]。在考察城市化动力的来源上，马克思和恩格斯认为城市化的初始动力是农业劳动生产率的提高，根本动力是工业经济的发展，加速动力是商品经济的发展。在实现城乡融合的路径上，马克思和恩格斯認为城乡分离对立仅仅适应于工农业发展水平还不够高的阶段，消除城乡之间的对立需要推动生产力极大发展以奠定物质基础，将工业和农业生产结合起来使大工业尽可能在全国均衡分布以奠定产业基础，废除私有制为社会全体成员共享福利、全面发展提供制度保障[3]。同时，其指出通过城乡融合发展能够有效治理由城乡对立所引起的环境污染[4]。马克思和恩格斯关于城乡融合的观点表明城镇化建设应站在人全面发展的角度，大力发展生产力、激发市场主体活力、促进社会合理分工，在发展中保障和改善民生，避免陷入资本主义城市化过程中因城乡对立产生的“城市病”等弊端。这与“以人为核心”的新型城镇化思想存在很大契合之处，成为其重要理论来源。

（二）必然性：中国特色新型城镇化道路的发展演变

中国化马克思主义者在吸收马克思和恩格斯关于城乡融合观点的基础上，从人多底薄、农业大国的实际出发，根据所处时期的关键问题和主要任务，在中国经济社会建设过程中对中国城镇化进行了不断的探索和实践，为走中国特色新型城镇化道路打下了坚实基础。从城镇化的提法来看，我国不少镇级行政单位的人口规模与国外小城市相当[5]，但其城市化水平和质量与发达国家相比仍有较大差距[6]，人口不单向城市集聚并且向城镇转移，这使小城镇建设成为我国较长时期以来城市化发展的重要内容，因而可视为具有中国特色的城镇化特点。从中国城镇化的建设历程来看，我国经历了基于快速恢复国民经济和巩固政权需求的高度集中经济计划干预与重工业优先发展的苏联式城镇化建设阶段，再至和平与发展时代背景下出于大力发展生产力需求而形成由市场和政府双重推进的中国特色城镇化建设起步期，而后进入社会主义制度国际危机与国内供给过剩背景下以坚持社会主义市场经济体制、扩大内需为导向的中国特色城镇化建设坚守推进期，迈入21世纪后，受全球资源环境恶化、能源危机加剧与国内“三大差距”拉大的影响，我国进入了以“以人为本、科学发展”为价值目标的中国特色城镇化建设全面推进期[7]。

由于西方发达国家城市化与工业化是在资本主义市场经济体制下自然同步进行的，而当前中国正处在向高水平社会主义市场经济体制转型的渐进性改革进程中，且自身城市化已处于发达国家的“后工业化社会”时期，还需要把尚未完成的工业化、有待提高的农业现代化和已经到来的信息化合并推进，这使现阶段中国特色城镇化既明显区别于资本主义市场经济体制下的城市化和计划经济体制下的城市化，又创造出前所未有的新发展模式[8-9]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央进一步明确提出以人为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，开启了新阶段中国城镇化的战略转型之路——中国特色新型城镇化道路[7，10]。从新型城镇化发展路径的探索过程来看：2013年党的十八届三中全会首次明确提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”，同年12月中央城镇化工作会议上习近平总书记深入阐述了新型城镇化建设的指导思想、基本原则和目标任务，并鲜明指出“必须从我国社会主义初级阶段的基本国情出发推进城镇化”;2014年中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020）》，确定了“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”;2016年国务院出台《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，进一步提出要“树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以人的城镇化为核心，以提高质量为关键，以体制机制改革为动力”;随后着眼于乡村振兴与新型城镇化之间互促共生的关系，2019年中共中央、国务院在印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中强调“新型工农城乡关系要以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手”，这为推动新型城镇化发展拓宽了思路。随着党中央、国务院相继出台一系列相关政策文件，中国特色新型城镇化发展蓝图也愈加清晰。

二、中国特色新型城镇化高质量发展的实践进展与难题

（一）实践进展

在推动“以人为核心”的新型城镇化高质量发展进程中，中国特色新型城镇化实践取得了一些阶段性成果。

1.新型城镇化工作机制形成

国家发展改革委员会联同有关部门分3批将两个省246个城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点地区[11]，并叠加农村土地制度改革3项试点、农村集体产权制度改革试点等[10，12]，通过制定年度新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务形成了统筹推进的新型城镇化工作机制，充分释放了改革协同共振效应。

2.一亿人口落户城镇目标实现

通过加大户籍制度改革力度、扩大常住人口基本公共服务覆盖面、深化“人地钱挂钩”等配套政策，2019年常住人口、户籍人口城镇化率较2012年分别提高8个、9.08个百分点，且常住人口与户籍人口城镇化率的差距较2012年下降1.08个百分点。目前，已推动1亿农业转移人口和其他常住人口成为城镇户籍居民[13]。

3.以城市群为主体的城镇化布局初步形成，区域协调发展稳步推进

通过有序规划城市群发展，“19+2”城市群格局基本建立，其中19个城市群以10.4%的国土面积承载约78%的人口、创造近90%的国内生产总值[10-11]。分区域来看：2019年东部、中部、西部、东北地区城镇化率分别为71.53%、57.37%、53.31%、62.43%，较2014年分别增长3.91个、6.82个、6.42个、2.47个百分点②，各区域城镇化水平进一步提升，且东部、东北地区城镇化发展速度有所减缓而中西部地区城镇化进程明显加快，区域间城镇化发展逐渐协调。

4.城乡差距逐渐缩小，居民生活质量明显改善

城乡居民收入消费差距有所减小，2020年城镇与农村居民人均可支配收入比值、人均消费支出比值分别为2.56、1.97，较2014年分别下降6.91%、17.23%。城乡社会保障覆盖面不断扩大，2020年参加城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保险的人数分别达到54 244万人、101 678万人，较2014分别增加8.26%、223.31%。城乡公共服务能力、基础设施建设不断增强，2019年社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院床位数较2014年分别增加21.18%、17.37%，2020年城镇、农村地区互联网普及率分别达到79.8%、55.9%[14]，较2014年分别增加7.3个、28.4个百分点[15]，且二者普及率差距较2014年缩小21.1个百分点。

（二）实践难题

我国是世界上最大的发展中国家且长期处于社会主义初级阶段，但是随着经济社会的不断发展，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡与不充分既有区别又有联系，区别在于发展不平衡强调结构而发展不充分强调程度，联系在于发展不充分会加剧发展不平衡，二者密切相关。这种矛盾和关系映射到我国现阶段城镇化发展中表现为城镇化发展不充分和城镇化发展不平衡这两方面问题。

1.城镇化发展不充分

从人口城镇化水平来看，农业转移人口市民化进程滞后。当前我国户籍人口城镇化率滞后于常住人口城镇化率16%左右，而这个缺口主要源于大量农业转移人口进城务工生活却无法落户形成的。据有关数据统计：2015—2020年全国农民工总量年均增长0.68%，其中外出农民工人数年均增长0.15%，本地农民工人数年均增长1.55%，农业转移人口数量总体呈上升趋势。但值得注意的是，受新冠肺炎疫情等因素的影响，2020年全国农民工总量较上年下降1.8%，其中外出农民工人数较上年下降2.7%，本地农民工人数较上年下降0.4%，农民工数量首次出现负增长。原因在于新型城镇化发展过程中，不断增加的農业转移人口因未能及时市民化，导致其在面临较大就业风险冲击时易返乡回流[16]。这表明农业转移人口存量尚未充分解决，农民工就近城镇化的潜力亟待深入挖掘。

从城镇化建设资金需求来看，基础设施、居民生活服务和公共服务行业投资增速减缓。2015—2020年我国基础设施投资年均增长10.35%，期间电力、燃气及水生产和供应业外商直接投资年均增长11.35%。但值得关注的是，2017年以后基础设施投资年均增长速度急剧放缓至2.83%，电力、燃气及水生产和供应业外商直接投资在2019年和2020年持续出现负增长。此外，2015—2020年居民服务和其他服务业固定资产投资、外商直接投资年均增幅分别为-1.12%、-9.07%，同期公共管理、社会保障和社会组织固定资产投资年均增幅-4.77% 。这表明新型城镇化建设资金投入不充足，外资参与城镇化建设的水平不高。

2.城镇化发展不平衡

从城镇化规模及格局来看，大中小城市与小城镇发展不协调、区域城镇化水平差异较大。就城镇化规模而言，2019年全国地级及以上城市中大城市及以上规模、中等城市、小城市的数量较2014年分别增加13.29%、减少10.20%、减少7.84%，而县级及以下行政区划中市辖区、县级市、县、镇的数量较2014年分别增加7.58%、增加7.20%、减少7.16%、增加3%，这表明当前我国大城市及以上规模城市发展相对过快而中小城市、小城镇发育较缓慢。同时，小城镇综合承载能力不足也制约着城镇化规模优化。2019年全国县城人口密度、人均生活用水量约为城市的0.8倍、0.7倍，但其人均生活用水量的增速（较2014年）却是城市的2.13倍，说明以县城为代表的小城镇急需提升综合承载能力来促进新型城镇化健康发展。就城镇化格局而言，现阶段我国区域城镇化水平呈现出东高西低的空间分布特征，区域内部城镇化水平差距较大。2019年达到所属东部、中部、西部、东北地区城镇化平均水平的省（直辖市、自治区）数量分别占其区域总数的30%、50%、50%、33.33%，表明我国东部、东北地区内部城镇化水平差异明显，且中部、西部地区城镇化发展仍有较大上升空间。

從生态环境和文化传承状况来看，资源能源消耗及环境污染治理压力大、城镇建设缺乏文化特色。就资源能源消耗压力而言，2019年全国城市建成区面积较2014年增长21.18%，新型城镇化建设用地供给压力日益增大。同时，我国能源消费需求也迅速增长，能源发展可持续性凸显不足。2018年我国人均生活能源消费量较2014年增长25.43%，但能源消费结构仍处于低可持续水平，至2020年清洁能源消费量仅占能源消费总量的24.30%，不及煤炭消费比重的一半。就环境污染治理水平而言，2019年我国工业污染治理投资占国内生产总值的0.06%，较2014年下降0.09个百分点，2020年我国城市空气质量监测达标率仅59.9%，仍有近一半监测城市的空气质量不达标。这表明现阶段城镇化发展与工业化绿色发展、生态环境保护仍不相协调。就城镇建设风貌而言，当前我国城镇化发展缺少鲜明的地域特色，部分地区甚至存在城市发展模式趋同、文化传承缺失等现象，导致城镇化建设“千城一面”“千楼一面”[17]。地区城镇化发展内生动力不足，不仅阻碍了当地城镇化效益的提升，还抑制了整体城镇化发展的活力。

从城乡融合发展水平来看，城乡居民收入差距仍然较大、公共资源配置尚不均衡。2019年城镇与农村居民人均可支配收入比值为2.64，其中城镇与农村居民工资性收入比值为3.88、财产净收入比值为11.64，这表明城镇居民收入水平较农村居民仍然偏高，特别是财产净收入、工资性收入差距加重了二者可支配收入的不平衡。此外，农村基础设施建设和公共服务供给相比城镇仍然落后薄弱。2019年每千城市人口医疗卫生机构床位数是农村的1.83倍。截至2020年底，农村地区互联网普及率较城镇地区还相差23.9个百分点。

三、中国特色新型城镇化高质量发展的实践路径

我国社会主要矛盾新转变对城镇化发展路径提出了新要求，2016年2月习近平总书记在深入推进新型城镇化建设的会议上强调“新型城镇化建设要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领”。虽然新发展理念源于应对经济发展新常态的客观需要，但是世界各国的经验表明城镇化水平与经济发展水平密切相关且互为因果[18]，因此用新发展理念指引中国特色新型城镇化高质量发展具有充分的合理性和必要性。其中，对照“创新、开放”理念着力破解城镇化发展不充分问题，对照“协调、绿色、开放、共享”理念着力破解城镇化发展不平衡问题。

（一）以改革创新为驱动，提高农业转移人口市民化质量

由于我国较长时期内实行严格的城乡二元户籍管理制度且社会福利紧紧依附于户籍，这使未落户城市的农业转移人口的基本公共服务需求无法得到正常满足，同时，这部分人的收入层次普遍偏低、就业状况不稳定，在收入与生存压力叠加下其消费能力自然受到抑制，因而保有巨大的消费潜力待激活。因此，提高农业转移人口市民化质量是释放该潜力最直接有效的方式，但重点在于如何通过关键领域的改革创新，有序合理地推动农业转移人口自愿自由到城市落户，并使其就业能力得到提升。具体而言，需要从以下几点着手：一是深化户籍制度改革促进基本公共服务均等化。全面取消中小城市落户限制、推动大城市及以上规模城市基本取消重点人群落户限制;简化非户籍人口落户城市的审批手续及流程;以居住证制度为载体，根据未落户常住人口所在地的基本公共服务需求逐步扩大其基本公共服务享有范围等。二是稳步推进农村集体产权制度改革，保障落户城市农业转移人口的农村产权权益。探索有偿退出农村合法权益的路径、合理放活进城落户农民的农村产权权益的实现形式等。三是创新农业转移人口市民化成本分担机制，合理分担改革成本和分享改革收益。通过细化财政资金支持、完善城镇建设用地新增指标分配等配套政策，促进中央与地方政府之间的改革激励相容;借鉴龙港市“共同开发，共同受益”的城镇化模式，探索中央政府、地方政府、农业转移人口三者之间的市民化成本分担模式等。四是推动土地利用法规与住房供给制度衔接，为低收入人群提供可负担住房。有研究表明：农民工在城市拥有品质住房的最大障碍是经济承受能力而不是居留权[19]。政府可以通过完善土地利用法规，引导房地产开发商对现有老旧城区、废弃建设用地进行改造以增加保障性住房供给，发展规范化住房租赁市场，完善长租房政策等。五是大力实施以满足市场需求为导向的农业转移人口职业技能培训，提高农业转移人口融入城镇的质量。农村剩余劳动力结构性短缺[20]是影响农业转移人口在城市稳定就业的重要因素，对农业转移人口进行有针对性、系统化的就业技能培训，不仅有利于加快其工资增长速度，也有助于扩大中等收入群体，带动城镇化高质量发展。

（二）以多元开放为协助，提升新型城镇化资金保障能力

新型城镇化建设需要投入大量资金，在中央政府财政资金分配有限情况下，如何提升地方政府在新型城镇化建设中的资金保障能力，关系着中国特色新型城镇化的可持续、高质量发展。同时，随着对外开放持续扩大，如何在高水平对外开放中利用外资助力新型城镇化建设，也是一个值得深入思考的问题。具体而言，需要从以下几点着手：一是拓宽城镇化资金来源渠道，防范化解政府债务风险。通过构建多元可持续投融资模式，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，转变依靠单一财政转移支付、举债担保、土地财政等低效的城镇化建设方式，降低地方政府债务风险，如：设立城镇化政府引导资金、推动地方投融资平台公司转型经营基础设施建设、设计以股权、债权组合的城镇化建设融资方式、推广政府社会资本合作模式，探索新增政府债务全口径纳入预算管理的规范化举债管理机制等[21]。二是发挥东部与中西部地区的比较优势，提高外资利用质量。有研究表明：在对外开放过程中，外资成为我国现代化建设的重要驱动力，并在一定程度上影响着我国城镇化水平的空间格局[18]。对此，城镇化水平较高的东部地区应当更加注重外资引入质量，通过吸收外资隐含的技术与管理经验发挥其溢出效应，推动当地发展先进产业。而城镇化水平较低的中西部地区应当通过整合优质资源、加强基础设施建设、提高公共服务水平营造良好的投资建设环境，吸引外商企业投资并引导其联动本地企业共同发展绿色高附加值的二、三产业，减少外资对经济的不利影响。

（三）以集约协调为标尺，优化城镇化规模及空间布局

城镇化规模与城镇综合承载能力密切相关，当城镇化规模与城镇综合承载能力不相适应时，会产生“城市病”、土地城镇化快于人口城镇化、经济发展质量下降等问题，累及城镇化高质量发展。因此，推进新型城镇化应当以集约高效为准则，注重平衡城镇化规模与城镇综合承载能力之间的关系。同时，城市的空间分布对城市规模收益具有显著影响，即处于邻近城市组成的空间结构中，单个城市（或镇）规模收益会发生很大改变，尤其是与大城市相邻能够享受到产业集聚在城市间的溢出效应，提高其经济效益[22]。所以，新型城镇化建设过程中还应当重视发挥城市集聚的空间经济优势，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。具体而言，需要从以下几点着手：一是节约集约利用资源，促进产城融合。通过节约集约利用能源、水和土地等资源提升城镇综合承载能力，促进产业结构调整和产业集聚来吸引人口集聚，使人口分布与产业分布相协调，增强城镇化发展活力。二是优化行政区划设置，以县城为重要载体。通过评估城镇发展规模和城镇综合承载能力，采用“扩权”或“撤并”调整其行政建制以适应实际发展需要。发挥县城在新型城镇化建设中的重要载体作用，对其公共基础设施、产业基地配套设施和公共服务进行提质增效。三是优化城镇化空间布局，促进城市间协同发展。以区域中心城市和城市群作为城镇化发展的主要空间形态，提升经济发展优势区域的综合承载能力，推动建设一体化程度高、协同效应明显的现代化中心城市、都市圈和城市群，以中心城市带动区域发展，依托大都市圈联动城市群发展，形成城镇化高质量发展的动力系统。

（四）以“绿色发展”为底色，加强国土空间规划与管理

中国特色新型城镇化是生态文明、环境宜居、历史文脉传承的城镇化，城镇化建设要以科学的城市规划为底图，与生态环境保护、历史文化遗产保护相融合。具体而言，需要从以下几点着手：一是建立完善生态环境保护激励和约束机制，严守生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线。通过建立健全多元化生态保护补偿机制和生态环境损害赔偿制度对生态环境进行激励约束并举的保护，如：针对城镇化过程中大量占用耕地的现象，在坚持“占补平衡”的基础上推动建立完善耕地保护补偿和损害赔偿机制[23]，严守耕地保护红线和永久基本农田划定底线，促进城镇化建设与耕地保护相协调。二是强化城市设计、数字科技等科学手段在国土空间规划管理中的运用。城市规划对城市发展具有重要的引领作用，以城市生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀为建设目标，利用计算机、互联网、卫星遥感等信息化技术对城镇土地利用、能源消耗、环境污染等监测目标实施精细化管治，将城乡自然人文景观与城镇化建设相融合[24-25]，避免“千篇一律”的城镇化发展模式，促进城镇经济效益、社会效益和生态效益的有机统一，实现城乡可持续健康发展。

（五）以公平共享为宗旨，合理配置城乡生产要素及公共资源

城乡融合是城乡关系发展的最高阶段，充分体现了发展成果由人民共享的理念，这与中国特色新型城镇化道路强调“以人为核心”的精神相通，也符合社会主义的根本目标。因此，走中国特色新型城镇化道路要推动城乡融合发展，使广大农民能够公平参与城镇化进程、共享城镇化建设成果。具体而言，需要从以下几点着手：一是畅通城乡生产要素流动渠道，引导城市要素入乡促发展。通过明晰农村各类资产权属、丰富权能，利用市场机制有效盘活农村资源要素，如，农村承包地流转、集体经营性建设用地入市、农村宅基地租赁、自然资源有偿使用等;进一步采用激励机制促进城市工商资本、人才等要素入乡带动产业发展，如，通过城市工商资本与村集体公平协商建立完善的产业合作利益分配机制，依托乡村特色利用集体经营性建设用地、闲置宅基地带动农村剩余劳动力发展农产品加工、电商、旅游、文创等二、三产业;实行财税信贷优惠、入股奖补等政策吸引涉农科研院所、高校和企业与农民合作社、家庭农场等新型经营主体建立农产学研一体化合作，充分发挥人才、技术、信息等优势，引导专业农户利用农村承包地从事农业适度规模经营。二是合理配置公共资源，促进城乡一体化发展。推动优质公共资源向农村倾斜、社会事业向农村覆盖，促进城乡基本公共服务均衡配置，健全城乡一体的基本公共服务体系;加快推动乡村基础设施提档升级，实现城乡基础设施规划、建设、管理一体化。

[注释]

① 数据来源于2019年国民经济和社会发展统计公报。本文中的数据，除了已经标注来源及不需要特殊说明的外，均来自于历年国民经济和社会发展统计公报及《中国统计年鉴》。

② 受数据获取限制，文中分区域年度城镇化率由各区域所含省份的年度常住人口城镇化率计算均值所得，其中东部、中部、西部、东北四大区域采用国家统计局的划分方法。

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