国有企业治理中国有产权代表制度改革再研究

2021-11-07李济广

当代经济管理 2021年9期

李济广

[摘要]现行负责国有资产监管的国有产权代表治理效能较低，关键原因在于国有产权代表没有公众及其代表而仅有代理人即专职管理者，同时国有产权代表和股东大会的制度及其实施也存在缺陷。包括职工在内的公众作为产权代表直接参与监管，是国有经济建立高效监督制约体系、实现持续健康发展的必要保证，从而是发展社会主义事业和坚持共产党领导的长久保障，这也是公有制人民群众所有权的要求。国有企业以马列主义中国特色社会主义民主管理原则为依据，超越传统的委托-代理模式，建立以所有者（股东）大会为中心的公众及其代表、职工及其代表、专职国有股权代表三元代表治理体制，是可行的，也一定能够克服专职国有产权代表的局限性。

[关键词]国有企业;产权代表;股东大会;公众治理;民主管理

[中图分类号]F121;F271 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2021）09-0009-09

一、发挥股东大会对专职国有产权代表的制约作用

在现代企业治理理论中，西方主流理论是交易成本理论和代理理论，二者都强调所有权的重要性，隐含着监督不可行的结论，这导致西方企业治理理论的重心是激励，即通过剩余索取权的设计实现激励相容，使代理人与委托人利益一致，克服代理人的道德风险。非主流企业理论中英国学者马丁（Martin）、帕克（Parker）和澳大利亚学者泰腾郎（Tittenbrun）开创了超产权理论，推崇竞争的激励;美国学者拉詹（Rajan）和津加莱斯（Zingales）提出了进入权理论，重视代理人配置关键资源进入权的激励;美国学者弗里曼（Freeman）、埃文（Evan）、布莱尔（Blair）等为代表的利益相关者治理观及美国学者瓦德（Ward）、多玛（Domar）为代表的员工治理观，强调利益相关者特别是员工参与治理。总体而言，西方理论对企业代理人（主体是产权代表）的监督制约不重视。

我国主流经济学家和企业管理学家关于规范国有企业代理者（主要是专职国有产权代表）行为的主要主张，一是剩余索取权的激励，二是产权多元化的制约。但实际上，贪心者追逐个人私利没有止境，给予代理者部分剩余不足以遏制腐败者的贪心;国有控股的产权多元化不会根本改变企业治理机制，如由私人控股则已不是国有企业。另外，有些学者认为健全竞争性市场的约束很重要，有些学者主张实行利益相关者治理很重要。少数马克思主义经济学家主张国有企业实行民主管理，但对混合所有制条件下民主管理的具体方式研究非常少，也不为主流經济学派和管理学界所重视。近年来一些学者研究了国有企业监管体制以及监事会、独立董事、职工董事、委派会计、职代会、审计机构、国资委、股东会等机构的问题和改革对策。相比之下，学界和改革设计者对搞好国企更寄希望于企业家，而股东大会对国企领导的监督制约作用及股东大会制度改革则几乎不被提及。

通常，国内外学界把包括国有企业在内的公司治理问题归结为“委托-代理”和“大股东-小股东”两个问题，而实践中，国有企业主要的治理问题是“上级代理人-下级代理人”问题。恢复“委托人-代理人”治理，解决所有者缺位问题，最终所有者（人民群众）应主要以股东大会或所有者大会为起点对代理人（主要是专职国有产权代表）进行监督制约。对国有企业来说，治理决定管理，相对于经理人，国有产权代表处于企业治理的主导地位，而国有产权代表发挥作用的首要途径就是股东大会或所有者大会。

在中国，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，国有资产监管以管资本为主，组建国有资本运营公司和国有资本投资公司。这些公司就是大股东，是所有者的代表。今后，混合所有制将成为国有企业的常态。国有股东管资本、行使权能的首要的途径，是国有资本股权代表在企业的最高权力机关股东大会中发挥作用。

股东会或股东大会（以下统称股东大会）应该是公司的权力中心和首要的监督制约机构。法律正确地规定，股东大会作为企业所有者的聚集合议机构，具有最终和最高的决策权，股份制企业的重大决定只能由股东大会做出，企业重要事务的决策都应通过股东大会讨论表决。相比股东大会，董事会是执行者，是从事具体管理业务的机关。公司所有者组建董事会是为了适应公司管理的需要，根本目的是保障和增进所有者的利益。企业所有者必须防范董事会乃至经理层架空股东恣意妄为或以权谋私。董事会及其董事长的权力来源于股东大会，必须受到股东大会的控制。难以想象，除了财务投资者，真正的所有者自己出资但却无意愿或无权力切实掌握公司的监控权。这种情形也就是公司法理论所说的股东会中心主义。

中国现行法律下的股东大会制度，是参照西方公司法制定的，而西方公司的股东基本上是私人所有者，国有股份制企业的股东则以国家或国有的机构组织为主体，国有的机构组织与私人所有者的行为规律并不相同。即使在西方，诸多学者的研究也证明，股东大会也往往被架空，例如在美国，随着公司治理制度的演变，所有者对公司的控制权早已转移到了内部经营者和外部监控者的手中，通过种种看似公平的公司制度以及在此基础上发生的繁荣似锦的经济活动，巨额财富涌向了一小撮精英分子那里。[1]把本就效果不佳的私有制的公司制度移植到公有制经济中，更不适应国有经济规范企业领导者行为、维护所有者权益和社会利益的需要。在国有企业，真正的所有者——人民群众并没有进入股东大会和企业治理，职代会和监事会似有若无，非国有的中小股东难以也无意问津企业决策和管理，出席股东大会的国有产权代表有的秉承上级官员的意志去投票，有的作为本应受到股东大会制约的董事长把自己的意志施加于股东会，出资人的许多重大权力则往往被代理者屏蔽、掌控而无法通过股东大会去行使。上述情况的结果是，虽然国有企业治理某些方面似乎在改善，但股东大会乃至公司治理的制衡制度则一直差不多是形同虚设的。

探寻适合公有制特点的国有企业（包括国有控股、参股企业）股东大会与国有资本产权代表制度，对于促使国有经济所有者到位，促使专职国有产权代表行为合理，保证国有企业股东大会和国有产权代表的治理效能，从而推动国有企业科学决策、严密管理、公正办事，保证国有经济提高效率、健康发展、持续存在，是不可缺少的重要一环。

二、文献述评与概念界定

国内外关于股东大会的研究很多，主要是对股东会细节问题的探讨。关于股东大会的实际作用，学术界缺乏实证分析，但通常认为，股东大会是“橡皮图章”，股东大会虽被规定为最具权力的机构，但其作用却远逊于董事会。

关于国有企业股东大会，较为细致全面的研究未能检索到，一般的相关研究也不多，蔡冬林（1998）曾建议，国有獨资公司职代会应承担股东会部分职权，[2]郭洪涛（2004）主张国家将上市公司的领导任免、经营管理与收入分配等方面的主动性表决权证券化为信托证，流通股股东购买了信托证就拥有相应的表决权，而流通股股东比国有产权代表更有责任心;如果股东大会侵害国家利益则国家可否决。[3]

关于国有产权代表制度的研究，罗之庸（1998）曾指出，国有产权代表缺位是国有企业问题的症结。[4]杨莲秀（2005）指出，现行做法是董事长担任产权代表，而董事长要听从派出单位的意见，这破坏了董事会的相对独立性。[5]关于国有产权代表制度改革，杨劲（1998）主张将国有资本占有权、使用权、一定的处置权和收益分配权让给企业和职工，每个职工代表一部分国有产权。[6]燕春、史安娜（2008）认为，可建立人民代表股东会行使国有资产出资人职能。[7]她们所说的人民代表股东会并非通常意义上的股东大会，而是代替国资委行使职能的组织，其模式中人民代表股东（委员）按传统干部选拔模式产生而缺乏竞争性，群众及其代表、职工都不能直接参与对企业的控制。袁碧华（2018）认为，目前产权代表的选任“党委政府为主、履行出资人职责的机构为辅”，按党政领导干部的标准和程序选拔，选任权配置有一定偏差;对商业类国企，产权代表的选任权应赋予更了解本领域情况的出资人机构。[8]黄群慧（2019）认为，国有控股代表及其职能定位目前仍不明确、国有代表制度仍不完善。[9]关于国有控股企业股东大会与国有产权代表的关系，尚待进行专门研究。

关于国有产权代表的具体所指，过去主要指国家派到企业的领导干部或主要领导干部。1994年以后，深圳市逐渐形成了国有产权代表制度，明确了国有产权代表责任人为国有企业的董事和非公司制企业的经理。上海市从20世纪90 年代初起探索建立国有产权代表制度，2003年市国资委明确产权代表为公司法定代表人，而实际上往往把委派的总经理、党委书记、董事、财务总监也列入产权代表范围。1994年国家国有资产管理局、国家经济体制改革委员会下发的《股份有限公司国有股权管理暂行办法》，以及1996年国家国有资产管理局《关于对1990年底以前向社会公开发行股票的股份制试点企业重新规范国有股权管理的通知》都规定，国有股持股单位不得委派国家股“股权代表”，个人不得以国家股“股权代表”的名义行事。1997年国家国有资产管理局、国家经济体制改革委员会关于《股份有限公司国有股股东行使股权行为规范意见》规定，出席股东大会的国有股股东代表指国有股股东的法定代表人或国有股股东委托的其他自然人。但实际上地方政府仍往往将任免的董事等称为“国有股权代表”，将出席股东大会的国有股代表称为“国有产权股东代表”。进入21世纪以来，一些地方政府陆续建立了国有产权代表制度，其国有产权代表一般指委派的董事（及监事）和国有独资企业负责人。在理论界，叶波、刘澄（2005）认为，国有产权代表是以“股东身份”行使国有产权职能的自然人，包括中间层公司和国有企业董事会中的官员，以及国资委官员。[10]袁碧华（2018）则认为，国有产权代表包括国有、国有控股参股企业中代表国有股的董监高、参加股东会会议的股东代表以及其他代表出资人权益的代表，其他代表包括总经济师、总会计师、董事会专门委员会委员等。[8]郑凯予（2020）认为国资委应是“全民股东的代表”。[11]

本文认为，“国有产权代表”应赋予其三重含义，其最典型的含义应是“股东大会国有股权代表”，这是狭义的含义。实际工作中的国有产权代表一般指“国有股东委派或推荐的企业领导干部”，可称为“企业内国有产权代表”。由于经理应由董事会选聘，所以不属于产权代表，财务负责人和董事会专门委员会委员如果由持股机构单位委派，则属于产权代表。广义的“国有产权代表”应包括国有资本投资运营公司负责人，国有资产监管机构负责人，乃至国家机关党、政领导班子成员和人大相关干部，广义“国有产权代表”可称“国家国有产权代表”。国有资本投资运营公司负责人兼具企业内产权代表和国家产权代表的性质。“股东大会国有股权代表”可能由其他类产权代表兼任。

国有资本产权代表的代理问题，对国有产权代表的监督制约、国有产权代表的相互监督制约、国有产权代表对经理层的监督制约问题，比经理人的代理问题严重得多，深入的研究却很少。学术界的相关研究最缺乏的是国有企业股东大会效能发挥及与国有产权代表制度的关系，最轻视的是股东大会与国有产权代表制度的民主性建设。

三、现行股东大会制度下国有产权代表的低效性及其影响机理

（一）目前国有产权代表治理效能的局限性

多年来，根据国家审计署发布的国企审计公告，大部分问题“屡审屡犯”，如：重大事项决策、财务管理、会计核算不规范，大宗采购和工程项目未公开招投标等，显然，这些问题都是在主要领导掌控之下的，绝大部分都是国有产权代表监管不力或是直接参与、直接批准的结果。中国国企数量仅占企业数量的0.4%，而据北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心统计，在企业家犯罪中，国有企业企业家腐败犯罪次数占全部企业家犯罪的33.43%。[12]

实际上，国有企业看起来合规的决策还有很多的因素不合理，审计不能发现的不恰当投资、浪费性职务消费、资产转移、采购回扣、后门进人、关系提拔、分配不公、利用权力为亲属或他人谋取公司的商业机会等现象多年来都比较严重。温洁瑜（2017）通过对暴露的腐败案件归纳整理发现，国企腐败主要发生于工程招投标，干部选拔任用，供应商选择等过程，以及建设与结算挪用公款，设立“小金库”，套取国有财产等活动中;群体化腐败现象突出，腐败分子组成“利益共同体”。[13]

“群体化腐败现象突出”，说明在那些企业治理结构中的制衡机制基本上是无效的，而那些没有暴露出腐败问题和可能没有发生严重腐败问题的国有企业，其治理机制与暴露出腐败问题的企业基本相同。这些问题的严重性还说明，代表国有资本权益、主导决策、实施监控的国有产权代表——国资监管机构官员、国有投资控股公司高管、企业董事长以及其他董事、监事等不但自身存在问题，而且没有很好发挥对经理层和企业管理的监督制约作用。无论是“股东大会国有股权代表”，还是非控股股东，在企业战略决策、审计质量、腐败和“隧道行为”抑制、盈余管理、利益分配、中小股东利益保护等方面都难以发挥治理监督作用，股东大会更是鞭长莫及。

股东大会作为法律地位最高的企业机构，是名义上的最高权力机关。观察股东大会的情形，可以发现，“股东大会国有股权代表”在会议期间都不会表现出特殊的尽职情况：不会有自己的提名和提案，在选举中没有异议，对议案没有反对或修改意见，对财务报告没有质疑——一切都按事先的决定走程序，各项议案总是高票通过，至于会后股权代表是否对决策的执行进行了监督则无需披露。如果本公司董事长担任股东大会国有股股权代表，代表国有股投出控股票，就是自己选自己，自己通过自己的提案。实际上，在股东大会之前的董事会会议上，董事们也是举手通过自己提出的决定，自己选举自己的职位，自己给自己制定津贴和年薪。可以说，国有企业的最大问题就是形式上掌握控制权的国有股东对企业失去控制，包括对股东大会失去控制，除了人事任免，对产权代表的作为也失去控制。

国有独资公司、国有有限责任公司和不上市的国有控股股份有限公司、合伙制国有企业，不是没有股东大会和股东大会国有股权代表，就是二者的治理效果同样很低。

（二）目前国有产权代表治理效能的影响因素及机理

现行股东大会制度下国有产权代表治理效能较低，一方面的原因来源于现行国有产权代表的专职制度。

国有企业专职管理者是替代所有者行使权能的代理者。无论是“股东大会股权代表”“企业内国有产权代表”，还是“国家国有产权代表”，以及他们的委托者，都是代理人，其监管行为的选择偏好都会把个人利益作为目标函数的因素之一，且完全可能不把公司价值作为目标函数中的最重要变量，因为积极监督与其收入目标联系不紧密。由于国有经济各级委托者和国有产权代表作为代理者，与整体所有者的利益存在重大差异甚至存在此消彼长的关系，因此，产权代表及其派遣者都存在以权谋私和不负责任的动力源。

与此同时，专职国有产权代表或代理者存在较大的以权谋私空间。首先，利益不一致的专职国有产权代表与全民财产的委托者之间存在着不对称的博弈关系。一是利益不对称，企业产权代表可以享有博弈收益，而任命企业产权代表的官员和高层监管者不能享有博弈收益，其实施压力约束和纠偏约束的动力就很有限;二是信息不对称，对敏感经营信息和代理人行为信息，企业产权代表充分拥有，而国家产权代表即政府监管者就难以深入掌握，委托者层次越高越不能有效掌握，因而道德风险难控制。即使代理性委托者把国有经济利益作为唯一的行为目标，他们相对于纯粹的代理者也处于弱势地位。此外，代理性委托人和代理人之间还存在行动不对称和地位不对称：产权代表可以在委托者做出制度安排后再做出行动选择即处于动态博弈状态，而委托者只能在代理人行动之前制定规则，实施奖惩时也不能准确知道产权代表采取了哪些行动因而只能处于静态博弈状态。国家委托人的威胁往往不可信，而企业产权代表消极怠工和退出博弈的威胁则可置信。其结果，无法实现委托人和代理人的博弈均衡，不能实现委托人对博弈结果的满意，即监督制约不到位。其次，专职官员之间熟人制衡。例如出席股东大会的股权代表或者是本企业的领导，或者是董事長或书记的熟人，作为熟人的官员，投票选择与自己的物质利益不相关，因而作为委托机构代表的代理人可能不一定尽职制约，甚至对不当行为形成默契。国有股权代表也可能不根据公司价值最大化原则对经理层给予合理的奖惩。最后，国有大股东及其代表一票决断。由于中小股东无力制衡，作为大股东控制人的专职国有产权代表就有了弄权的机会。

监督制约不到位的一个结果是所谓“内部人控制”，形成追求企业内部人利益最大化而侵蚀国家利益的倾向。以上情形归纳为图1。

现行股东大会制度下国有产权代表治理效能较低，另一方面的原因来源于国有产权代表和股东大会的具体制度及其实践存在缺陷。

在国有产权代表任职方面，对企业产权代表的选拔实行单一任命制导致买官卖官、上下级协同腐败的现象，导致企业产权代表对领导负责的动力大于对企业绩效负责的动力。企业领导干部不犯错误不会撤职，股东大会也没有选举的竞争，因而企业产权代表缺乏真正负责的压力。许多上市公司与控股机构实际上是一个企业，自己是自己的股东，上市公司董事长一般是控股（集团）公司的负责人，这就更加没有制约机制。此外，由谁出任股东大会国有股权代表，任职身份不确定，有时由本企业董事长代劳，股东代表失去作用。在企业国有产权代表的权力行使方面，董事长个人决断的潜规则和总经理个人负责制使监督制衡的目标难以落实。在股东大会制度方面，国有控股公司股东大会形式化特征比其他企业股东大会形式化更具实质性。股东大会及其代表对于监事、董事的选拔缺乏实质性权力，在“不干涉企业经营”的舆论中没有把职工薪酬、人事录用、采购基建、职位消费等方面的经营管理制度制定权赋予股东大会及其会议代表，有时一些股东大会的法定权力如经营计划、财务预算、董监报酬等都未能进入股东大会议题。以上情形可归纳为图2。

包括股东大会产权代表在内的国有产权代表效能不理想的根本原因在于，领导干部是所有者的代表，但又脱离了所有者的直接监控。人格化的自然人所有者——社会群众被排除在股东大会之外，当然也不能参与、更不能控制股东大会之外的企业治理，而非控股私有法人股东和社会公众股东边缘化，因此，产权代表具有以权谋私、不负责任以及扩张内部人利益的较大空间。

四、公众及其代表充当国有产权代表参与企业治理的必要性

人民群众（包括职工在内的公众）直接参与监管是国有经济建立高效监督制约体系的需要。监督制约缺位是国有经济存在弊端的主要症结，而监督制约缺位源于国有资本只由国家干部实施片面性监管。实施民主决策、民主管理、民主监督才能保证国有企业监管高效、长治久安。现行法律下的国有企业股东大会表现不出对于国有企业健康发展的明显作用，产权代表作用不理想，其根本原因在于真正的所有者没有进入企业治理结构，而要想让社会群众和企业职工产权代表发挥作用，首要途径是股东大会。社会公众及其代表、企业职工及其代表，作为国有企业的最终所有者都应进入股东大会发表意见、质询批评、提出议案、投下一票，构建以社会公众代表为主、直接出资机构代表和企业职工代表为辅的三元国有产权代表制度。这对于改变国企最高权力机构股东大会“橡皮图章”地位，抑制国有经济腐败不公，不可或缺。

人民群众直接参与公有制企业治理也是国有经济科学决策的需要。专职产权代表，尤其是主要产权代表，具有一般人性的弱点，决策时容易出现过度自信、盲目乐观、外推思维以及主观武断等现象，而且内部领导班子成员难以制衡，需要有力的外部制约。

人民群众直接“当家作主”在根本上是社会主义事业健康而持久发展的内在要求，因此，民主管理成为马列主义与中国特色社会主义理论的重要原则。在国有经济中，通行的规则是，国家代表全体人民行使所有权。但是，“国家”不会天然成为社会大众利益的理想代表者。所谓“代理问题”，对公有制经济来说，并不仅仅存在于企业层面，也存在于站在国有经济之上的政府官员和国有经济监管者身上，而政府官吏也存在着蜕化为官僚主义者和腐败分子的可能性和现实性。只有人民直接管理、直接制约、直接监督，才能防止官员代理者侵占、盗卖和怠于管理人民的财产。所以，列宁对公有制经济寄希望于所有的人都学会管理，都实际地管理社会生产，独立地进行计算和监督。马克思主义所主张的社会主义民主的形式与资本主义民主的形式的根本区别就在于，资本主义民主是以资本为基础的代议制民主，社会主义民主是以公有财产为基础人民直接管理的民主。马克思指出，在新社会，社会经济管理的发展方向是人民管理制。列宁反复强调，“真正实现大多数人享受的民主制度，使大多数人即劳动者实际参加国家的管理”。[14]“需要建立由群众自己从下面来全面管理国家的制度”，[15]“只有当全体居民都参加管理工作时，才能把反官僚主义的斗争进行到底，直到取得完全的胜利”。[14]邓小平也提出，“保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力”。[16]习近平指出，要“让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里”。[17]“保證人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。”[18]构建国有企业股东大会群众为主体的三元代表体制，应该成为国有经济民主管理的首要途径。

马克思主义公有制管理原理是超越委托代理思维的，社会主义公有制的本性要求企业治理超越“委托-代理”模式。社会主义公有制治理理论，应是“超委托代理理论”，即委托者不能是单纯的委托者（甚至连委托的地位也没有），必须和代理者一起成为社会主义事业的直接管理者。

人民群众直接参与国有经济治理也是社会公众所有权的要求。人民群众是公有财产的所有者，而所有权的实际意义首先要体现在权力的行使上，股权则是股份制企业所有权主体能动地行使权利的基本形式。人民群众只有分享公有权的具体权能，最终控制制度创立权、经营管理权、收益分配权、资产处置权和监督制止权，才能使国有经济体制符合公有制的本性。近年来，一些人认为股份制公司法人财产制度的建立使国有企业的性质已不再是全民所有制了，但实际上，我国宪法明确地规定，财产属于国家所有，即全民所有，物权法也有同样的规定。所以，人民群众不但有资格监督管理本企业的国有财产，也有资格参与监督管理全国人民的财产。确立国有企业，以股东大会为基础的企业治理中的公众、职工、领导干部三元代表体制的改革方向，需要深刻认识民主管理与“维护社会稳定和执政党领导”的关系。

民主监督和民主制衡对于反腐败的极端必要性，虽然社会各界完全认可，但在研究国有经济监督制约措施的改革时，却为各种思路所回避，在实践上也难见有力度的措施推开，原因是什么？可能的原因只能是：企业不愿推进，顶层设计谨慎。为什么设计谨慎？可能的原因只能是担心竞选式的“大民主”将影响社会稳定和执政党的领导。人们可能认为，没有上一层级对下一层级的逐级严格控制，将难于应对社会成员的非稳定行为，或不利于贯彻执政党或领导者的政策和意图。

确实，在私人资本控制世界政治、经济和舆论阵地的情况下，在公有制国家经济与社会领域因改革不到位而存在不少弊端的情况下，国家机关竞选式民主非常有可能使社会主义制度遭到毁坏。但问题是，国有经济民主并不需要政治自由竞选的民主，社会主义民主制度中群众在经济方面的直接监督权和决策权，以及产权代表之间的相互制约，并不取代执政党在政治方向、国家政权、经济制度和军事治安的领导权，在国有企业，也不会否定党组织在政治方向、监督制约、决策引导、专职产权代表选拔等方面的主导权和关键问题的一票否决权;而如果不在基层单位和中间监管层确保权力制约，不能充分实行基层民主、经济民主和所有者民主，社会主义事业终将走向低效、腐败和不公，使社会从上到下丧失公有制的道路自信。

公有制经济尤其是国有经济健康发展并持续赢得社会信任是共产党执政的逻辑基础和经济制度基础，而民主决策和民主监督是公有制经济健康发展和树立威信的根本保证，从而也是坚持共产党领导的长久保障。由于“国家”和企业中的代理者不会天然成为群众利益的理想代表者，所有者代表的监督效果无法和所有者亲自监督相提并论，没有人民群众的直接到场，国有经济中的腐败行为以及损失浪费、特权膨胀、办事不公等弊端就不能得到根本遏制。

民主基础不足的领导地位，韧性不足、刚性有余，具有脆弱性，保持社会稳定和执政党长久领导的深厚基础是广大人民群众的内心支持。

党的领导与人民民主相结合，是中国特色社会主义的重要原则。构建党的领导与人民民主之间的有机对接机制，构建社会稳定与民主管理相互促进的作用机制，是共产党人不容回避的历史课题。

五、包括职工在内的公众充当产权代表参与企业治理的途径与可行性

笔者设想，在国有经济中更新股东大会制度，建立开放性、直接性、群体性、竞争性的“所有者（股东）大会”制度。具体做法是：①社会公众国有产权代表和职工国有产权代表可由人大组织遴选。社会公众国有产权代表自愿报名，由社会公众、企业职工和小股东网络投票选举产生，人数应较多，可给予一定的工作补贴;职工国有产权代表自愿报名、群众推荐和党组织推荐相结合，不指定候选人而由职代会直选产生，人数应不少于职代会代表。②包括国家在内的国有股控股机构委派的股东大会产权代表只掌握提案权和监督权，不行使表决权，国有股的表决权一部分交给社会公众国有产权代表，一部分交给职工國有产权代表。③群众产权代表可以联名在股东大会上提出议案。④除相对固定的非专职群众产权代表，即公众国有产权代表和职工国有产权代表参与股东会的讨论和表决外，还应设置企业管理网络平台鼓励群众随机参与股东大会讨论乃至日常讨论。⑤群众国有产权代表除有权会前阅读股东大会议案的细节材料如决策的可行性研究报告，阅读公司财务会计报告，还有权到企业巡视投资项目、生产管理、营销流程、科技创新、人员录用、干部提拔、薪酬分配、资金运用、财务账目等方面的制度与做法，接受汇报，提出质询，在网络平台和股东大会进行讨论，并提出正式建议，由企业领导答复。这类似于人大代表，并不是只有在开大会那天才发挥作用。

国有企业以所有者（股东）大会为中心的公众及其代表、职工及其代表、专职国有股权代表三元代表参与企业治理的管理体制，可表示为图3（箭头代表监督制约方向）。

在改革的具体设计方面，不同类型的国有企业需要不同的产权代表监管与被监管制度设计，例如，基础设施、公益事业、制造、采掘、交通运输、房地产、农业、商业、银行、保险、证券等不同行业的企业经营管理形式既有共性，又各有特点，其产权代表治理模式也必须既遵循一般原则，又有所区别对待。比如可以设想，国有商业银行似可采取如下的产权代表治理模式（见图4），其中主要的改革建议为，成立隶属于人大的国有金融监管委，商业银行分行设监事会、支行设监事，地位在行长之上，党委会和监事会领导人事薪酬委员会与审计监察部等，理想的模式应选举产生职工管理委员会。

对于国有经济民主管理，国内外学术界大多持“无法实现”的看法。人们通常认为，“人民”是一个集合体，无法作为独立的主体行使权力，所以人民作为所有权主体无法行使所有权，甚至认为“全民所有”只是一个财产所有制的表述而不是所有权形态。[19]人们据此得出结论：对于国家所有制，只能由国家作为产权主体代表人民行使所有权。西方经济学进一步认为，国有企业产权不清晰、所有者缺位与监督搭便车，必然无法形成有效的约束、监督机制，造成代理成本高、“预算软约束”等弊端，因而必然是低效的，甚至会陷入资产滥用的公地悲剧。

实际上，“人民”不是铁板一块的集合体，而是独立的个人组成的集合体，人民的组成部分，完全有办法作为独立的主体行使所有权，群众及其代表参与国有企业股东大会、承担国有资本产权代表职能，就是一种可行的途径。因此，所有者完全可以不缺位。国家所有权不仅本来就清晰，而且还可以把监管性财产权力清晰到具体的所有者头上。民主管理在南斯拉夫企业、以色列吉布兹、日本山岸会的公有制经济和国际上的合作社中得到了完全成功的实践。

搭便车问题更不是必然的和不可改变的。西方理论认为公共财产所有者在监督问题上会搭便车，不会参与监督活动，而事实上，众多的社会公众当中总会有一部分人会怀有志愿情怀、公正冲动以及参与兴趣，而大众监督只要有少数人不搭便车就够了。行为经济学指出，人类不仅追求自身利益，心理中还有利他、忠诚、公平和奉献社会的空间。实际上，慈善、公益、捐赠、付出、志愿者工作、意见表达等不搭便车的现象层出不穷。关心国有企业的公众和职工也不会太少，一定会有许多积极分子，包括中小股东，愿意承担国有资本产权代表职能。移动网络的发展使监督时间和监督经济成本极大降低，有参与志趣者不会计较小量时间付出。

六、包括职工在内的公众作为国有产权代表参与企业治理的有效性

社会公众及其代表、企业职工及其代表参与股东大会，并以国有产权代表身份直接参与企业治理，不仅可行，也一定能克服专职国有产权代表的局限性。从股东大会角度突破现有国企治理基本框架，推进企业民主管理，可以构建严密的决策体系和完整的监督体系，极大压缩企业种种不合理现象的空间。

所有者亲自监督制约与所有者代表监督制约其机制决然不同。首先，代理者永远无法实现激励相容，而所有者天然存在激励相容。西方企业治理对策理论重点探讨如何使代理者激励相容，即力图使代理者与所有者利益一致。由于代理者的利益总是整体利益的一部分，企业中的代理者总是有可能从整体利益中在个人激励利益之外攫取非正当个人利益，国家机关中的代理者则很难获得个人激励超额利益，激励相容很难实现。但是，群众个人无法利用权力从整体利益中谋取私利，而代理者谋私行为造成整体利益受损意味着群众本人也有损失，即个人利益与整体利益完全一致，因而人民群众作为所有者与国有经济利益天然相容，最易发出与国有经济利益一致的声音。

其次，代理者监督不适应监督制约行为的冲突特性，而人民监督却能适应。与其它工作不同，具有冲突特性的监督制约行动不仅要付出劳动时间，更要付出人际关系成本，而且具有多种利益风险，个人以此获得的边际收益却接近于零，而回避监督制约却几乎不用、也不便承担什么责任。与代理者监督制约不同，民主管理多以集体投票的形式出现，在发言的情况下也不一定需要显示个人身份，匿名质疑或举报更不存在个人冲突，社会公众中愿意显示身份实施监督制约的人也与被监督者存在较大距离，这些情况会极大缓解监督制约行为的难度。最后，上一级代理者往往愿意给下一级代理者留有非正当用权的空间，而群众及其随机代表却不会这样做。

根本改造国有企业股东大会制度，落实马克思主义关于公有制经济由社会成员直接管理的思想，让人格化的所有者“全民”走进股东（所有者）大会以及企业，可以实现群众代表与专职代表间的博弈均衡。群众国有产权代表切实有效的具体机理包括：

一方面，群众作为所有者充任产权代表相比专职产权代表具有巨大的优越性：①群众产权代表尤其是公众代表不是代理者而是纯粹的所有者，与所有者整体利益一致，没有代理者按私利决策的动机和空间，这将改变代理者监督代理者的尴尬状况;②群众或其代表参与专职代表选举，是最终所有者充任直接委托者，约束动机可靠;③职工及其代表了解企业经营管理要害信息，可以实现合理的监督制约;④公众及其代表不是领导的熟人同事，将不会担心监督制约会得罪领导;⑤社会志愿者（可匿名可公开）发表意见或参选代表，将消灭上下级之间私相授受、一团和气和上级非善意干预等现象;⑥群众获取大股东投票权可以改变控股股东一票独断的局面，鼓励中小股东参会投票、参与制衡，比混合所有制能起到更有力的制约作用;⑦社会公众代表可以克服企业的集团利益倾向，抑制分配水平过高的问题。另一方面，群众充任国有产权代表，可以有力克服股东大会和产权代表具体制度的局限性：⑧群众代表不由上级官员委派，专职代表受群众选票制约，专职代表决策也受群众制约，就难以服从上级官员的腐败要求;⑨三元代表所有者大会选举董事监事等专职国有产权代表，可以打破铁交椅;⑩群众代表和出资机构派遣的股东代表分离，董事长不能掌握本企业国有股投票权;B11企业管理和所有者大会设置网络社区平台，信息充分公开并充分讨论，有力封杀官员产权代表以权谋私、不负责任的空间;B12群众代表匿名表决可以改变企业领导班子中主要领导个人意志主导一切的状况。

以上机制可以有效控制国有企业不科学决策、不正当决定、不合理办事的权利空间，最大限度保护所有者利益，提高企业经营管理效率。社会公众和企业职工充任国有产权代表的高效机制模型可见图5。

確立符合全民所有制本性的国有企业产权代表理论——国有经济超委托代理理论和三元群体国有产权代表制度，最终委托人与各级代理人共同参与国有经济决策，与最终代理人共同管理企业，直接监督制约各级代理人，必使国有经济治理走向新境界。

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